王如鵬，劉芳

（通化師范學(xué)院政法系，吉林通化134000）

中國(guó)城市化應(yīng)走內(nèi)涵發(fā)展道路

王如鵬，劉芳

（通化師范學(xué)院政法系，吉林通化134000）

城市化不能忽視農(nóng)民的利益，“撤村并社”在一定程度上是在法律和政策的空隙間所進(jìn)行的占有農(nóng)民利益的行為。城市化的目的是讓廣大的農(nóng)民享受到現(xiàn)代文明的發(fā)展成果，而不是讓廣大的農(nóng)民都集中到城市里去住。中國(guó)的城市化的戰(zhàn)略是發(fā)展中小城鎮(zhèn)為主，重視城市化的內(nèi)涵，即發(fā)展農(nóng)生產(chǎn)力，轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式和生活方式，從自然、半自然的經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐越粨Q為目的的市場(chǎng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，最終才能在廣大的農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城市化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

撤村并社；城市化；農(nóng)民利益

最近一些報(bào)道說(shuō)山東、河北、江蘇等二十多個(gè)省市在撤村并社，村莊被整體拆遷，農(nóng)民被遷往高樓上去住。這些地方的政府打著集約使用農(nóng)村土地、改善農(nóng)民生活條件、加快新農(nóng)村建設(shè)和促進(jìn)城市化發(fā)展的旗號(hào)，把農(nóng)民的房屋拆遷，“請(qǐng)”農(nóng)民上樓。表面上看來(lái)這種“鳥槍換炮”的做法是農(nóng)民賺了便宜，但實(shí)際上遠(yuǎn)非如此。這種“圈地運(yùn)動(dòng)”實(shí)質(zhì)上是地方政府在利益的驅(qū)動(dòng)下占有農(nóng)民權(quán)益的行為。

首先是對(duì)農(nóng)民利益的占有。通常的情形，是地方政府宣布一個(gè)單方面的政策，每套宅院置換樓房多少平方米，或土地折合每畝多少人民幣，然后拆遷房屋。農(nóng)民騰空出來(lái)的宅基地由地方政府以建設(shè)用地的名義轉(zhuǎn)賣給城市。地方政府通過(guò)土地的置換，增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給量，然后再通過(guò)招、拍、掛等方式，在市場(chǎng)上獲得高額的土地收益。在地方政府賺的盆滿缽滿的同時(shí)農(nóng)民的合法權(quán)益卻受到損害。一方面，農(nóng)民獨(dú)立的、大面積的宅基地被置換成多家共有的一小塊土地使用權(quán)，農(nóng)民分享不到自己騰空出來(lái)的原宅基地在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)而增加的收益；另一方面，許多地方的村改居，是在沒有對(duì)農(nóng)民的切身利益做出系統(tǒng)和完善的安排的前提下啟動(dòng)的，一些農(nóng)民甚至無(wú)家可歸，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活。農(nóng)民上樓之后農(nóng)村依然是農(nóng)村，農(nóng)民依然干農(nóng)活，但給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來(lái)極大的不便。如糧食的晾曬、儲(chǔ)存、生產(chǎn)機(jī)具的存放和牲口的養(yǎng)殖等都帶來(lái)困難，由于農(nóng)民搬到較遠(yuǎn)的地方集中居住，需要長(zhǎng)途跋涉去耕種原來(lái)的土地。這勢(shì)必會(huì)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，影響到農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

其次，這種行為缺乏法理上的依據(jù)。農(nóng)村土地歸農(nóng)民成員集體所有，所有權(quán)受憲法、土地管理法和物權(quán)法的保護(hù)。一些地方政府以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)（即將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地）的名義強(qiáng)拆強(qiáng)占農(nóng)民的宅基地，甚至違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。從土地權(quán)能上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的宅基地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地不一樣，根據(jù)法律規(guī)定，只有為了公共利益的需要，國(guó)家才能對(duì)農(nóng)民集體的土地實(shí)施征收。增加城市建設(shè)用地是否可以視為公共利益暫且不說(shuō)，即使要征收為國(guó)有也須依法進(jìn)行審批。物權(quán)法禁止違反法定權(quán)限和程序征用集體的土地，必須安排被征地農(nóng)民的保障費(fèi)用和農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。而地方政府產(chǎn)權(quán)置換是行政定價(jià)，零談判，就業(yè)是基本不考慮，集體資產(chǎn)去向更是不明不白。僅憑一個(gè)通知，一個(gè)命令，強(qiáng)行把農(nóng)民的土地劃為城市建設(shè)用地，是缺乏法律依據(jù)的。

再次，這種城市化運(yùn)動(dòng)是拔苗助長(zhǎng)的行為。城市化、工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但這一歷史變化是建立在現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平之上的。中國(guó)農(nóng)村人口多，城市化道路不可能走大城市化的模式，讓大量的農(nóng)民聚居在城市，那是不現(xiàn)實(shí)的。城市化規(guī)模及速度絕不能超越我國(guó)現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平。它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)自然而然的歷史發(fā)展過(guò)程，不可能一蹴而就，不能追求形式上的城市化。如果農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式不能實(shí)現(xiàn)城市化，即便住在城市，他們依然是農(nóng)民。反而給城市帶來(lái)壓力。

最后，若施行新“圈地運(yùn)動(dòng)”，片面強(qiáng)調(diào)城市利益，將會(huì)忽視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破壞經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)平衡。我們追求的農(nóng)業(yè)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，一定堅(jiān)持保護(hù)耕地、保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的原則。不是把農(nóng)村簡(jiǎn)單地變?yōu)槌鞘小艳r(nóng)田變?yōu)楣S，我們追求的應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的一體化發(fā)展。通過(guò)土地置換雖然保住了18億畝耕地的紅線，但是卻把城市近郊的肥沃土地都變?yōu)槌菂^(qū)，勢(shì)必影響農(nóng)業(yè)總體的生產(chǎn)力。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本在于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，依靠農(nóng)村的內(nèi)生力量來(lái)推動(dòng)生產(chǎn)和生活方式的改變，而不能超越現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力水平來(lái)強(qiáng)行改變。這種不顧農(nóng)民生產(chǎn)、生活狀況的“大躍進(jìn)”式的城市化道路是行不通的。

總之，我們需要的農(nóng)村發(fā)展模式就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，即發(fā)揮城市工業(yè)企業(yè)資本、技術(shù)、人才、信息等方面的優(yōu)勢(shì)，向農(nóng)村延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素相互滲透、相互交融的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化發(fā)展框架。把城市的生產(chǎn)方式、生活方式、城市的文化、價(jià)值觀念、技術(shù)變革向農(nóng)村擴(kuò)散，幫助農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技化、生產(chǎn)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、集約化和商品化。實(shí)現(xiàn)這一系統(tǒng)目標(biāo)的前提是要完成農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的變革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織由家庭向農(nóng)業(yè)莊園、農(nóng)業(yè)公司或者合作社等轉(zhuǎn)變，農(nóng)民以土地所有權(quán)或使用權(quán)入股，他們既是大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的股東，又是這些組織的職工，逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式與城市相同，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。注重提高城市化的質(zhì)量，不僅追求城鎮(zhèn)外延的擴(kuò)大，更注重城鎮(zhèn)內(nèi)涵的擴(kuò)大。

根治“圈地”之風(fēng)、保護(hù)農(nóng)民利益的根本措施除加強(qiáng)法治建設(shè)之外，農(nóng)村土地制度的改革是關(guān)鍵。其核心是明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民成員集體真正獲得與國(guó)家平等的土地所有權(quán)，農(nóng)民在法律的框架內(nèi)對(duì)自己的土地有最終處分權(quán)。賦予農(nóng)民依法保護(hù)自己的物權(quán)和抵制不法侵害的權(quán)利，以減少對(duì)農(nóng)民合法利益的損害。城市化模式一定要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿原則，同時(shí)要循序漸進(jìn)，不要讓“大躍進(jìn)”重演。

[1]楊光志.農(nóng)民“被上樓”，猴急的騰地運(yùn)動(dòng)充滿詭異[EB/0L].http://www.sina.com.cn 2010年11月03日.

[2]吳鵬.國(guó)務(wù)院：嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿“撤村圈地”[N].新京報(bào).2010－11－11.

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1008—7974(2011)05—0039—02

2011—01—05

王如鵬（1968-），山東費(fèi)縣人，法學(xué)博士，通化師范學(xué)院副教授。

聞禮）