肖卜文，竇寶國

（1.湖南工業(yè)職業(yè)技術學院思想政治教育部，湖南 長沙 410208；2.南開大學周恩來政府管理學院社會學系，天津 300071）

就業(yè)促進與社會保障制度化
——我國被征地農民安置的途徑分析

肖卜文1，竇寶國2

（1.湖南工業(yè)職業(yè)技術學院思想政治教育部，湖南 長沙 410208；2.南開大學周恩來政府管理學院社會學系，天津 300071）

近年來，隨著我國城市化進程的加快，大量農用地被征收轉為建設用地，由此出現(xiàn)了被征地農民這一特殊社會群體。如何妥善安排好被征地農民的生產和生活，以促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，成為當前我國各級政府面臨的亟待解決的問題。筆者首先對我國征地過程中失地農民的安置方式和安置中存在的問題進行了論述，然后從就業(yè)安置與社會保障制度化兩個角度，提出了解決問題的對策思路。

城市化；被征地農民；就業(yè)；社會保障

目前，在工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化過程中，我國因土地被征用而產生的被征地農民約有7000萬左右，其中一部分農民完全失去了土地。積極、妥善地解決被征地農民的安置問題，有利于維護被征地農民的正當利益，有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。但是，做好被征地農民的安置工作，不是一項一般性、臨時性的工作，而是一項開創(chuàng)性的長期工作。要想妥善解決失地農民的長遠生計和發(fā)展問題，就必須對被征地農民的就業(yè)安置和社會保障做出制度性安排。

一、解決被征地農民安置問題的必要性與緊迫性

（一） 必要性

土地是人類最基本的生產要素，“政治經(jīng)濟學之父”威廉·配第就曾說：“勞動是財富之父，土地是財富之母”?？梢哉f，土地不僅是農民得以延續(xù)后代的重要生活來源，而且是農民重要的生產資料，是農民獲得社會保障的基礎?！叭丝诙?，耕地少”是我國的基本國情，當前我國有七億多農民依靠土地吃飯，土地保障就是他們的生存底線。毫不夸張地說，這些農民一旦失去了土地，也就失去了生活的基本保障。如果說，土地問題是三農問題中最基本的問題，由征地造成的農民失地問題及與此相關聯(lián)的農民補償安置問題，則是三農問題中最尖銳的問題之一［1］。

（二） 緊迫性

改革開放以來，隨著我國城市化進程的加快，一大批農村集體土地被征用，一大批農民轉為城鎮(zhèn)人口，城市化趨勢銳不可擋。然而，在這一進程中，我國傳統(tǒng)的土地征用制度卻屢屢損害農民這一弱勢群體的合法權益。大量農民對我國的征地制度存在不滿，常常阻撓征地、拆遷和施工建設。尤其是最近幾年，隨著廣大農民保護耕地、維護自身土地權益的法律意識不斷增強，由征地而引發(fā)的群眾信訪大幅度增加，權益受損群眾頻頻上訪以尋求合法訴求的表達。同時，由于違規(guī)征地、補償款過低等嚴重損害被征地農民利益的事件越來越多，也使得群體性事件急劇增加，形成了諸多不安定、不和諧因素。

在未來10～20年，我國仍將保持較快的城市化速度，仍將有大量集體土地被征用，大批農民需要得到妥善安置。所以，如何切實做到依法征地、合理補償和妥善安置，不僅關系到及時為我國城市化提供充足建設用地，關系到廣大人民群眾的切身利益，而且關系到我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

二、我國被征地農民安置過程中存在的主要問題

解決問題的前提是充分了解和認識問題。在我國，由于現(xiàn)行的征地制度存在的缺陷和實際操作中存在的混亂與偏差，以及安置方式簡單、安置責任不明確等問題，常常使得農民的合法權益得不到有效保護，被征地農民的補償、安置、社會保障等利益問題日益突顯［2］，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）征地補償中存在的主要問題

一是補償標準不合理，補償方式單一。補償標準低、隨意性大是一個很突出的問題。在現(xiàn)實中，雖然安置方式有很多，諸如招工安置、就地安置、供地安置、貨幣安置及保險安置，但為各地普遍采用的安置方式仍是貨幣安置，即把安置補助費一次性發(fā)放給征地農民。這種安置方式使得被征地農民的基本生活、就業(yè)和社會保障等問題缺乏有效的解決途徑，被征地后農民的生產生活難以得到長期保障，易誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素，此外，也普遍存在補償標準偏低、標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

二是土地征收補償分配款和使用規(guī)定不清晰。我國法律法規(guī)對于安置補助費的使用規(guī)定過于籠統(tǒng)，對征地補償費如何管理使用都沒有明確規(guī)定，造成各地對安置補償費用的分配比較混亂，村級留用管理不規(guī)范。具體表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與征地補償費分配不合法；村集體留存比例過大；對留在村集體的征地款使用和管理缺乏有效的監(jiān)督，沒有建立起有效的農民對集體資產的監(jiān)督制度，以致出現(xiàn)貪污、挪用、侵吞征地款等問題。另外，失地農民之間的分配也比較混亂，這些現(xiàn)象使得土地補償費不到位，難以真正保障農民的生活［3］。

（二）被征地農民安置方面存在的問題

一是安置工作滯后，安置的制度和政策不完善。目前，全國多省市征地項目的安置還比較滯后，征地工作與拆遷安置農民工作不配套。如建設項目工程用地先報先征先用，而工程用地范圍內涉及農村居民拆遷安置的規(guī)劃較晚，導致辦理上報征地手續(xù)晚、審批晚，安置農民的工作滯后。同時，由于缺乏完善的制度和政策，征地方在依法支付完補償款后，就將不具競爭力的失地農民直接推入勞動力市場，所以農民對征地工作采取抵制態(tài)度，不愿將其土地貢獻出來。

二是政府在促進有勞動能力和就業(yè)愿望的被征地“農轉非”人員實現(xiàn)就業(yè)方面還沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和安排，也沒有建立相對固定的培訓基地［4］。提高被征地農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力，解決他們的生存和發(fā)展問題，為其提供就業(yè)技能培訓是一條極其重要的途徑。但是縱觀全國，就目前的形勢而言，真正對被征地農民開展的職業(yè)技能培訓非常之少，即使對他們提供的培訓，其效果也極不理想，不能很好地提高被征地農民的就業(yè)競爭力。

（三）被征地農民在社會保障方面存在的問題

一是未建立被征地農民的社會保障制度，被征地農民社會保障水平不高。社會保障是確保社會長期穩(wěn)定的機制之一，具有“社會安全網(wǎng)”和“社會穩(wěn)定器”的功能。但迄今為止，我國尚未建立起被征地農民的社會保障制度，由于征地的安置補償機制不健全、社會保障制度缺位，多數(shù)被征地農民生活水平因征地而下降，其中相當多的人成為“無地、無業(yè)、無社會保障、無創(chuàng)業(yè)資金”的四無人員，直接影響被征地農民切身利益和社會穩(wěn)定［5］。同時，我國各省市還普遍存在被征地農民社會保障水平不高、社會保障資金來源不穩(wěn)定等問題。

二是被征地農民的社會保障意識差。由于農民的思想局限性和小農意識的存在，絕大多數(shù)被征地農民不會放棄眼前既得利益而去追求目前未顯現(xiàn)的利益。所以許多被征地農民在獲得補償款之后，沒有很好的理財規(guī)劃，也沒有將所得款額用于就業(yè)創(chuàng)業(yè)，他們或者是用來儲蓄，或者是揮霍，當補償款用完，由此引發(fā)了一系列的社會問題。所以，為被征地農民提供各方面的指導，增強他們的社會保障意識也是一項重要的工作任務。

三、解決我國被征地農民安置問題的對策思路我國是一個農業(yè)大國，“三農”問題是黨和政府工作的重中之重，而由征地造成的農民失地問題及與此相關聯(lián)的農民補償安置問題，則是三農問題中最尖銳的問題之一。被征地農民的安置問題，不僅關系到農民自身的生活保障，也影響國家的長治久安。針對以上被征地農民安置與社會保障實際中存在的問題，筆者提出了以下幾方面的對策思路：

第一，合理補償，實行多樣化的補償方式，完善農村土地產權制度，確立農村集體土地所有權和國有土地所有權的同等地位。征地費是農地所有權轉移價格，所以要提高補償標準，以市場作為基礎，設置土地補償費、青苗補償費及建筑物補償費等主要補償項目，將勞動力安置補助費合并到土地補償費項目中。要合理分配征地補償費用，進一步明確土地征用補償?shù)氖找嬷黧w，使農民不因喪失土地使用權而喪失土地收益權。為了保障農民的利益，必須加快農村土地產權制度改革，確立農村集體所有權和國有土地所有權的同等地位，同時，要創(chuàng)新土地集體所有的組織形式，確立農民是農村集體土地所有權主體。目前，可以通過股份制或股份合作制改革的辦法，加快推進農村合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，以此作為代表農民利益的主體資格行使土地所有權，解決現(xiàn)行體制下村集體行使土地所有權不到位的問題。

第二，賦予農民集體土地后期收益權，保障農民長期穩(wěn)固的收入。在土地征用中，應賦予農民一個長期穩(wěn)定的、有法可依的長期收益權。具體措施：首先，制定相關政策，對在國家重點建設項目征地中農民集體以土地所有權折價入股的做法予以肯定。一般來講，國家重點建設項目占用土地面積較大，涉及面較廣，安置困難，賦予農民集體土地后期收益權應以國家重點建設項目征地為突破口。其次，采取漸進方式，梯次推進。這一政策可率先在西部地區(qū)實行，為了加快西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，國家正在西部地區(qū)加強投資力度，促進西部地區(qū)的交通、通訊、能源、水利等基礎設施建設，這些項目必然要占用相當數(shù)量的土地，在征用建設用地時，國家應允許農民以集體土地向一些大型建設項目入股，使農民穩(wěn)定地分享建設項目的收益。最后，對集體土地分享企業(yè)收益的比例要進行科學計算和評估，保證其所應得利益分配的合理性。

第三，積極促進被征地農民的就業(yè)，保證被征地農民長遠需求的實現(xiàn)，形成就業(yè)安置為主的多元安置的模式。在征地補償安置的諸多方式中，就業(yè)安置是對于失地農民最大的保障，也是所有保障的根本［6］。促進被征地農民的就業(yè)需遵循以下幾個原則：適應當前的經(jīng)濟社會環(huán)境，滿足失地農民最緊迫需求，更加人性化和注重需求的長遠性。應根據(jù)勞動力市場的需求，建立對被征地農民進行就業(yè)培訓的長效機制，使他們從根本上提高被征地農民的勞動素質和就業(yè)競爭力。應有計劃、有步驟地組織被征地農民進行就業(yè)前的職業(yè)技能培訓，提高他們的職業(yè)技能和就業(yè)能力，對被征地農民的培訓、職業(yè)介紹、自主創(chuàng)業(yè)等給予優(yōu)惠政策。有關費用應由政府財政安排專項資金，給予被征地農民一定的就業(yè)培訓補助費，培訓內容根據(jù)市場和企業(yè)的用人需求，實行“菜單式”培訓，切實提高培訓的效果。

第四，建立和完善被征地農民的社會保障制度，將被征地農民納入社會保障的長效機制，以解決被征地農民的后顧之憂。被征地農民失去土地后，成為一特殊社會群體，在他們沒有重新就業(yè)前或年老喪失勞動力時，需要有一個基本的生活來源，為此，政府應考慮為失地農民建立長期有效的社會保障制度，其基本內容包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等。實施的具體措施包括：以土地換保障，主要途徑是通過改革征地補償費用的分配辦法，采取逐年補償與社會保障同步進行的辦法，解決被征地農民的近期和長遠基本生活保障；參照下崗職工基本生活保障線制度，根據(jù)當?shù)剞r民平均生活水平，合理制定失地農民基本生活保障線，依據(jù)基本生活保障線，每年從征地農民基本生活保障基金中撥付資金給失地農民，作為最低生活保障費，保障線標準應隨著經(jīng)濟發(fā)展和生活水平的提高定期進行修訂；有條件的地區(qū)，在征得被安置人員同意后，應適時為失地農民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療保險，將被征地農民真正納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

［1］譚俊華,譚文兵.探索被征地農民安置的新途徑［J］.農業(yè)經(jīng)濟，2006，（4）：67-68.

［2］左妮紅,崔宇平.被征地農民的安置與社會保障狀況調研及對策［J］.廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2006，（12）：12-14.

［3］熊珊.城郊被征地農民的安置補償探析［J］.學習月刊，2008，（7）：88-89.

［4］潘遠生.重慶市被征地農民安置模式的現(xiàn)狀及對策研究［J］.河北農業(yè)科學，2009，（8）：114-116.

［5］盧海元.被征地農民安置與社會保障的政策選擇和制度安排（上、下）［J］.國土資源，2007，（1、2）：32-34，40-42.

［6］李倩.我國被征地農民就業(yè)安置政策變遷及其評價［J］.人口與經(jīng)濟，2008，（4）：20-22.

D632.1

A

1009-6566（2011）01-0020-03

2010-12-13

肖卜文（1985—），女，湖北襄陽人，湖南工業(yè)職業(yè)技術學院思想政治教育部教師，主要研究方向為思想政治教育、馬克思主義哲學等。