景敏婷

（上海師范大學(xué)，上海 200234）

利益博弈視角下的公共政策執(zhí)行失靈問(wèn)題研究
——基于我國(guó)房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行現(xiàn)狀的思考

景敏婷

（上海師范大學(xué)，上海 200234）

利益博弈是研究公共政策問(wèn)題極為重要的視角之一。公共政策的執(zhí)行過(guò)程實(shí)際上就是多元利益的博弈過(guò)程，本文以房?jī)r(jià)調(diào)控政策為例，分析公共政策執(zhí)行過(guò)程中的多元影響因素，并從利益博弈的角度探討了導(dǎo)致公共政策執(zhí)行失靈的原因，試圖研究出行之有效的解決對(duì)策。

政策執(zhí)行；失靈；利益；博弈

2010年開(kāi)始，中央和國(guó)務(wù)院開(kāi)始將調(diào)控房?jī)r(jià)作為重要任務(wù)，“兩會(huì)”上房?jī)r(jià)問(wèn)題成為關(guān)注的焦點(diǎn)，一系列調(diào)控房?jī)r(jià)的政策相繼出臺(tái)。2010年4月17日國(guó)務(wù)院為了堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》（簡(jiǎn)稱“新國(guó)十條”），成為房?jī)r(jià)調(diào)控政策的新里程碑，其主要內(nèi)容包括五個(gè)方面：（1）各地區(qū)、各有關(guān)部門要切實(shí)履行穩(wěn)定房?jī)r(jià)和住房保障職責(zé)。（2）堅(jiān)決抑制不合理住房需求。（3）增加住房有效供給。（4）加快保障性安居工程建設(shè)。（5）加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。隨后，第二套房貸等調(diào)控新政策也相繼出臺(tái)。然而，房?jī)r(jià)卻依然居高不下，北京、上海等一線城市8月份甚至出現(xiàn)房?jī)r(jià)開(kāi)始回升的趨勢(shì)。為何看似“完美”的房?jī)r(jià)調(diào)控政策卻沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果呢？要想解決這一難題，就必須重新審視這項(xiàng)政策從出臺(tái)到執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，研究該政策執(zhí)行中所涉及的利益關(guān)系及相互博弈的內(nèi)在機(jī)理。

公共政策執(zhí)行作為公共政策過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本身即是一個(gè)充滿利益沖突與競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程，而且人們從事政策執(zhí)行活動(dòng)的動(dòng)力也是由利益推動(dòng)的［1］。我國(guó)任何一項(xiàng)公共政策執(zhí)行過(guò)程中都涉及了復(fù)雜的利益關(guān)系——政策制定主體、執(zhí)行主體（各級(jí)政府和部門）、各種類型的政策目標(biāo)群體、大眾傳媒等均參與到政策執(zhí)行過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而進(jìn)行互動(dòng)并展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、合作或妥協(xié)。正是在這種連續(xù)的互動(dòng)過(guò)程中，公共政策的執(zhí)行效果才越來(lái)越體現(xiàn)各方利益的平衡。歸根結(jié)底，公共政策執(zhí)行是相關(guān)群體之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行的一種利益博弈過(guò)程。只有理清各相關(guān)主體之間的利益關(guān)系，并研究其博弈過(guò)程，我們才能深刻理解政策執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理，從而發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行問(wèn)題發(fā)生的癥結(jié)及對(duì)策。

一、公共政策執(zhí)行失靈的基本問(wèn)題

1.公共政策執(zhí)行失靈的概念

所謂公共政策失靈，就是指一項(xiàng)公共政策的過(guò)程或結(jié)果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果或偏離了政策制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo)，并對(duì)政策的標(biāo)的群體造成了始料不及的負(fù)面影響。公共政策執(zhí)行失靈就是指一項(xiàng)公共政策在實(shí)施過(guò)程中，由于執(zhí)行者主觀因素的影響及客觀不利條件的制約，導(dǎo)致了政策執(zhí)行過(guò)程或結(jié)果偏離政策目標(biāo)，并對(duì)目標(biāo)群體帶來(lái)不利后果。

2.影響公共政策執(zhí)行的因素分析

對(duì)于政策執(zhí)行過(guò)程的影響因素，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度做出了大量的研究。但在眾多闡述中，筆者認(rèn)為史密斯的政策執(zhí)行模型最具有代表性，可以簡(jiǎn)單明了地反映出政策執(zhí)行過(guò)程的影響因素。史密斯政策執(zhí)行模型認(rèn)為政策執(zhí)行的四大主要變量及其關(guān)系圖式為［2］：

（1）政策問(wèn)題特性。越復(fù)雜的問(wèn)題，執(zhí)行難度越大；執(zhí)行中所觸及的權(quán)力關(guān)系越多，涉及的機(jī)構(gòu)和人員越多；政策目標(biāo)越宏大，要調(diào)整的利益關(guān)系幅度越大；規(guī)范的技術(shù)操作等級(jí)越高，政策執(zhí)行的難度也越大。

（2）政策資源。無(wú)論政策制定得多么完善，如果負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)和人員缺乏必要的、充足的用于政策執(zhí)行的資源，那么，執(zhí)行的結(jié)果也不能達(dá)到政策制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo)。廉租房政策執(zhí)行所需的資源條件主要涉及經(jīng)費(fèi)資源、住房資源、信息資源。財(cái)政問(wèn)題一直是我國(guó)政策執(zhí)行中遇到的一項(xiàng)常見(jiàn)問(wèn)題。廉租住房政策的執(zhí)行也逃脫不了財(cái)政資金不足的宿命，住房資源短缺成為廉租房政策的又一大執(zhí)行阻礙。

（3）政策執(zhí)行主體?！皥?zhí)行主體是政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織”。無(wú)論政策如何有效規(guī)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的正式?jīng)Q定原則和過(guò)程，要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、調(diào)適標(biāo)的團(tuán)體的行為，都要求執(zhí)行機(jī)關(guān)人員必須擁有強(qiáng)烈的目標(biāo)認(rèn)同。政府作為獨(dú)立的社會(huì)行為組織，由于內(nèi)部成員的利益總和、利益綜合和利益實(shí)現(xiàn)是借助于組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的，因此，成員與組織在利益取向、利益目標(biāo)上不相一致的情況是存在的，而這也正是影響政策執(zhí)行的一個(gè)重要因素。

（4） 政策標(biāo)的團(tuán)體?！皹?biāo)的團(tuán)體范圍指由政策制定而須調(diào)試新的行為模式者”，“是受政策最直接影響的，必須對(duì)政策采取適當(dāng)反應(yīng)的符合政策要求的群體或個(gè)體”［3］。任何公共政策的制定，其目的或在影響管制標(biāo)的團(tuán)體的行為，或在引導(dǎo)標(biāo)的團(tuán)體按照政府所規(guī)定的規(guī)則或目標(biāo)行事。而標(biāo)的團(tuán)體的組織或制度化的程度，以及先前的政策經(jīng)驗(yàn)，均影響到其對(duì)政策馴服的程度。

二、公共政策執(zhí)行失靈的原因——利益博弈的非均衡性

1.政策制定主體與政策執(zhí)行主體之間的利益博弈

公共政策失靈其實(shí)質(zhì)是利益變異性失靈，而利益沖突則是導(dǎo)致公共政策執(zhí)行失靈的根本原因。在利益多元化的情況下，不同的利益主體存在著不同的利益取向，而公共政策無(wú)法使社會(huì)中的各個(gè)群體的利益都得到表達(dá)和滿足。其中，政策執(zhí)行者與制定者的利益沖突是政策執(zhí)行失靈的主要原因之一［4］。

在房?jī)r(jià)調(diào)控政策中，作為政策制定主體的中央政府和作為執(zhí)行主體的各地方政府及其行政部門無(wú)疑存在著利益互動(dòng)關(guān)系。二者之間的關(guān)系，從某種程度上來(lái)講，可以看作是委托代理關(guān)系。改革以來(lái)的中央政府類似于委托方，而地方政府則類似于代理方的角色。中央政府通過(guò)分權(quán)讓利，授予地方政府一定程度的決策自主和資源配置權(quán)，委托地方政府實(shí)施對(duì)所轄范圍內(nèi)地區(qū)的全面管理。中央政府追求總體利益產(chǎn)出的最大化，也希望地方政府作為代理人能夠盡心盡力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)；而作為代理方的地方政府既要實(shí)現(xiàn)中央政府的目標(biāo)，同時(shí)也會(huì)追求地方利益的最大化。

2.政策執(zhí)行主體與政策標(biāo)的群體的利益博弈

（1） 政商博弈。在當(dāng)前住房需求狂熱的情況下，廉租房建設(shè)普遍遭地方政府“冷落”，與之形成鮮明對(duì)比的是同期各地商品房?jī)r(jià)格一路飚升，商品房建設(shè)規(guī)模以驚人的速度不斷擴(kuò)大，地方政府在其中顯示出了前所未有的“熱情”。借用納什均衡論的囚徒困境模型，分析地方政府與開(kāi)發(fā)商之間的博弈互動(dòng)，能夠明晰地方政府此種行為的邏輯動(dòng)因。

開(kāi)發(fā)商與地方政府的博弈模型

地方政府握有土地出讓權(quán)，開(kāi)發(fā)商具有開(kāi)發(fā)動(dòng)機(jī)，假設(shè)出讓收益與開(kāi)發(fā)收益均為單位1，那么就會(huì)出現(xiàn)以下四種情況：當(dāng)?shù)胤秸鲎屚恋貢r(shí)，開(kāi)發(fā)商選擇投資，那他們具有共同收益（1，1），若開(kāi)發(fā)商此時(shí)不開(kāi)發(fā)使土地白白空置浪費(fèi)，則導(dǎo)致了政府和開(kāi)發(fā)商雙方受損（-1，-1）；當(dāng)?shù)胤秸怀鲎屚恋貢r(shí)，一方面，開(kāi)發(fā)商面臨著因沒(méi)有得到批準(zhǔn)而開(kāi)發(fā)土地的違規(guī)問(wèn)題，從而付出巨大的代價(jià)和損失（-2，0）；另一方面，選擇不開(kāi)發(fā)和地方政府達(dá)成零和博弈（0，0）。由此可見(jiàn)，在幾種選擇中，唯有地方政府出讓土地，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)土地，兩者合作時(shí)，才能共贏。現(xiàn)實(shí)中，開(kāi)發(fā)商為了實(shí)現(xiàn)其利益最大化，會(huì)通過(guò)多種方式包括尋租來(lái)使政府出讓土地，從而從中獲利。而政府出于“自利性”，主動(dòng)與開(kāi)發(fā)商合作，達(dá)到共贏。這就是地方政府不愿意控制房?jī)r(jià)的根本原因，也成為了房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行失靈的主要原因之一。

（2）官民博弈。經(jīng)濟(jì)適用房由于其價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商品房，對(duì)于政府官員以及城鎮(zhèn)居民都是爭(zhēng)相搶奪的“香餑餑”。因而雙方展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和博弈，然而由于信息的不對(duì)稱，政府官員在博弈中無(wú)疑占有很大的優(yōu)勢(shì)，他們利用職務(wù)之便，不擇手段騙取經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的鑰匙，然后出租轉(zhuǎn)租牟利。據(jù)報(bào)道，在北京和深圳等一線城市，50%的經(jīng)濟(jì)適用房為公務(wù)員或事業(yè)單位人員所占有，與此同時(shí)，民眾對(duì)于這種現(xiàn)象也沒(méi)有置之不理，借助于大眾傳媒，經(jīng)適房、廉租房被不合理占有的內(nèi)幕不斷的被揭發(fā)，迫使一些地方也開(kāi)始整頓，官民博弈不斷上演。

3.政策標(biāo)的群體之間的利益博弈

作為政策目標(biāo)群體的開(kāi)發(fā)商、炒房者、銀行和普通民眾等目標(biāo)群體之間也存在著利益的沖突和互動(dòng)。目前在中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)中存在一個(gè)普遍現(xiàn)象，那就是開(kāi)發(fā)商的名義開(kāi)發(fā)成本往往是實(shí)際開(kāi)發(fā)成本的三倍以上，而名義開(kāi)發(fā)成本和實(shí)際開(kāi)發(fā)成本之間的這個(gè)差額就是開(kāi)發(fā)商不得不承擔(dān)的交易成本，開(kāi)發(fā)商支付巨大的交易成本也必然會(huì)期望得到更大的利潤(rùn)回報(bào)。而這一切都必須體現(xiàn)在價(jià)格之中，這就導(dǎo)致了住房供給價(jià)格的高企具有較強(qiáng)的剛性。

作為第二個(gè)關(guān)鍵利益集團(tuán)，銀行扮演著核心的角色。如果沒(méi)有銀行的參與，開(kāi)發(fā)商和炒房者追求不當(dāng)謀利所需要的資金都將成為無(wú)源之水。銀行之所以要為高房?jī)r(jià)積極提供資金支持的原因就在于，第一，住房貸款是銀行所有信貸業(yè)務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)最低，收益最穩(wěn)定的業(yè)務(wù)，銀行有足夠的動(dòng)力去盡可能擴(kuò)大這項(xiàng)業(yè)務(wù)；第二，房?jī)r(jià)下跌有可能導(dǎo)致貸款購(gòu)房者的斷供，從而給銀行造成呆壞賬，所以銀行絕對(duì)不希望房?jī)r(jià)下跌。

最后一個(gè)關(guān)鍵利益集團(tuán)就是炒房者。同所有二級(jí)交易市場(chǎng)的投機(jī)客一樣，炒房者也靠“博殺”來(lái)實(shí)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)高收益，加上銀行按揭貸款的杠桿效應(yīng)，炒房者會(huì)有更大的激勵(lì)來(lái)從事炒房投機(jī)業(yè)務(wù)。但是，任何一個(gè)炒房者在買入房產(chǎn)之后，都會(huì)期望把它以更高的價(jià)格賣給下一個(gè)購(gòu)房者。

三、公共政策執(zhí)行失靈的規(guī)制對(duì)策——利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與整合

1.規(guī)范和健全多元利益表達(dá)機(jī)制

首先，讓不同利益主體將各自的利益訴求明確地表達(dá)出來(lái)，是利益視角下的政策過(guò)程分析最為重要的啟示。“民主治理下的社會(huì)必然是一個(gè)利益多樣化的社會(huì)，政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)為不同的公民提供暢通的利益表達(dá)機(jī)制，使他們通過(guò)制度化的利益表達(dá)渠道來(lái)提出自己的利益需求和愿望?！苯陙?lái)，我國(guó)正在逐漸充實(shí)和完善公民的利益表達(dá)機(jī)制，現(xiàn)行的利益表達(dá)機(jī)制主要包括：公開(kāi)聽(tīng)政制度、信訪制度、民意調(diào)查、大眾傳媒“窗口”、政府首長(zhǎng)接待日、熱線電話等。此外，還可以充分利用信息社會(huì)中的技術(shù)網(wǎng)絡(luò)拓展利益表達(dá)的途徑。

其次，要規(guī)范利益團(tuán)體的利益表達(dá)機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各個(gè)利益群體之間力量的不平衡狀態(tài)凸顯著潛在的社會(huì)矛盾。強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體可能過(guò)度損害其他利益團(tuán)體的利益和公共利益，特別是弱勢(shì)群體的利益訴求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，影響公共政策的公共利益“內(nèi)核”和“靈魂”。因此，在拓展利益群體利益表達(dá)途徑的同時(shí)，基于利益均衡和利益和諧的考慮，必須規(guī)范利益團(tuán)體的利益表達(dá)：打擊非法利益團(tuán)體，保護(hù)合法利益團(tuán)體，扶持公共利益團(tuán)體；限制和規(guī)范強(qiáng)勢(shì)特殊利益團(tuán)體；更重要的是關(guān)注弱勢(shì)群體。

2.構(gòu)建利益協(xié)調(diào)和整合機(jī)制

所謂利益整合機(jī)制，是通過(guò)政策的調(diào)節(jié)作用，協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域、不同層次、不同取向的利益主體之間的矛盾沖突，使之成為一個(gè)統(tǒng)一的具有明確的一致利益追求的整體的機(jī)制。利益整合機(jī)制不是強(qiáng)行拉平各個(gè)利益群體的差距，而是一種認(rèn)同性、互補(bǔ)性整合，即承認(rèn)各種利益群體存在的合理性，充分發(fā)揮公權(quán)力的調(diào)控職能，妥善處理社會(huì)各階層的利益關(guān)系，保證各個(gè)利益主體能共享改革發(fā)展的成果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共政策過(guò)程在本質(zhì)上是多元利益主體之間的利益博弈過(guò)程，這種利益博弈既表現(xiàn)在公民與政府之間，也表現(xiàn)在利益訴求不盡相同的公民團(tuán)體之間［5］。利益沖突、利益矛盾將是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)，各種不同的利益訴求“在政策層面反映的利益矛盾有三個(gè)：（1）利益的利他性與利己性矛盾；（2） 整體利益與局部利益矛盾；（3） 眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾。”協(xié)調(diào)以上利益矛盾，使得這些不同甚至相互沖突的利益實(shí)現(xiàn)整合，不僅是公共政策的職責(zé)，也是實(shí)施政策所期望得到的效果。

3.完善利益分配和利益補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前社會(huì)中存在著嚴(yán)重的利益失衡。社會(huì)學(xué)家一致認(rèn)為，由于社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體掌握了各種社會(huì)資源，因此在與自己利益相關(guān)的制度設(shè)計(jì)、政策安排和措施實(shí)施上占有一定的優(yōu)勢(shì)，能夠有效地保護(hù)自己的利益。相比較而言，弱勢(shì)群體由于其在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中的地位較低，所能掌握的社會(huì)資源相對(duì)較少，因而缺少與強(qiáng)勢(shì)群體利益博弈的能力。在這樣的現(xiàn)實(shí)條件下，即使保證機(jī)會(huì)平等，也無(wú)法保證不同的利益主體通過(guò)政策過(guò)程實(shí)現(xiàn)自身的利益預(yù)期。因此，還必須構(gòu)建公平、公正的利益分配與有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)現(xiàn)社會(huì)機(jī)會(huì)均等與人們的稟賦和發(fā)展能力的不平等二者之間的和諧關(guān)系，構(gòu)成了社會(huì)運(yùn)動(dòng)的永恒動(dòng)力。因此，公共政策首先應(yīng)該以維護(hù)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、充分保證其公共性為己任［6］。

具體而言，公平、公正的利益分配和補(bǔ)償機(jī)制需要遵循以下原則：多數(shù)滿足原則——只要利益群體的利益需求合理，且其利益訴求不損害社會(huì)公共利益就應(yīng)當(dāng)盡力滿足；無(wú)損原則——利益主體在追求利益時(shí)，不應(yīng)損害其他主體的利益，損害了應(yīng)給予利益補(bǔ)償。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)構(gòu)建有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。利益格局的調(diào)整導(dǎo)致部分社會(huì)成員和利益群體利益受損是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變革過(guò)程中難以避免的問(wèn)題。通過(guò)建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，向正當(dāng)利益受損者提供一定的補(bǔ)償，是化解利益矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然要求。

4.健全利益受損的救濟(jì)制度

目前我國(guó)普通民眾，特別是弱勢(shì)群體的利益受損之后很難得到法律救濟(jì)，雖然我國(guó)民法和行政訴訟法都對(duì)公民權(quán)益受損之后有救濟(jì)安排，但由于弱勢(shì)群體自我權(quán)益捍衛(wèi)意識(shí)薄弱，申請(qǐng)救濟(jì)的能力缺失，以及司法救濟(jì)的滯后性等問(wèn)題，都使得我國(guó)在弱勢(shì)群體利益救濟(jì)方面存在嚴(yán)重的問(wèn)題。因此，建立和健全普通民眾，特別是弱勢(shì)群體的行政和司法救濟(jì)制度極為重要。一方面，要加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的指導(dǎo)和幫助，提高他們捍衛(wèi)權(quán)益，通過(guò)法律途徑申請(qǐng)救濟(jì)的能力。另一方面，不斷完善行政復(fù)議、行政訴訟的法律體系，改進(jìn)和完善救濟(jì)程序。

綜上所述，公共政策執(zhí)行失靈問(wèn)題的本質(zhì)是相關(guān)利益群體博弈的結(jié)果，只有深入分析公共政策執(zhí)行過(guò)程中的利益關(guān)系及其博弈過(guò)程，才能找出問(wèn)題的癥結(jié)所在，進(jìn)而得出具有針對(duì)性、可行性的對(duì)策方案。

［1］丁煌.政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策——一項(xiàng)基于行為和制度的分析［M］.北京：人民出版社，2002.

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［4］張駿生.公共政策的有效執(zhí)行［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2006.184.

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On Public Policy Implementation Failure from the Perspective of Interest Games——Baseon the imple mentation ofhouse price controlpolicy in China

JINGMin-ting
（ShanghaiNormalUniversity，Shanghai 200234）

The interestgame isone of the extremely important perspectives to study the issuesof public policy.Implementation ofpublic policy isactually themultiple interestsof the game process.Thispaper mainly focuson the multiple factorshow to affect the execution ofpublic policy by the example ofHouse price controlpolicy and analysis of the reasons lead to the failure of the Implementation of public policy from the perspective of the interest game，trying towork outeffective counter measures.

policy implementation；policy failure；interest；game

D630.1

A

1009-6566（2011）01-0016-04

2010-11-15

景敏婷（1986—），女，陜西渭南人，上海師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。