陳曉明

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關體制提高反腐倡廉建設科學化水平

陳曉明

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第五次會議上的重要講話中，提出了提高反腐倡廉建設科學化水平這一重大任務，這就要求各級紀檢監(jiān)察機關要認真研究新形勢下反腐倡廉建設的深層次問題?？h級紀檢監(jiān)察機關是我國反腐敗體系中的最基層機關，也是與人民群眾聯(lián)系最緊密的一級機關，其重要性不言而喻。創(chuàng)新其體制是提高我國反腐倡廉科學化水平的根本途徑，也是提高科學化水平的重要保證。對于有效地解放反腐敗生產(chǎn)力，極大地調(diào)動反腐敗工作的積極性，引導其他各級紀檢監(jiān)察機關體制改革，都有重要的作用。以改革創(chuàng)新的思維和方法，建立權責更加明確、監(jiān)督更加有力、制衡作用彰顯、威懾力顯著的縣級紀檢監(jiān)察機關體制勢在必行。

一、創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關體制，順應時代發(fā)展，符合形勢需要

（一）創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關體制是歷史的必然

我國的紀檢監(jiān)察機關體制是20世紀為適應當時反腐敗的形勢而設立的，其特點是依附于同級黨委，一切工作都得在同級黨委的指導下開展，這樣，限制了其作為監(jiān)督制衡機關作用的發(fā)揮。從20世紀90年代黨中央作出加大反腐敗斗爭力度開始，十五大提出注重從源頭上預防和治理腐敗現(xiàn)象，十六屆三中全會提出建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的“教育、制度、監(jiān)督”的懲治和預防腐敗體系，十六屆四中全會后又頒布了關于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，十七大提出堅持深化和創(chuàng)新體制，十七屆四中全會提出推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，十七屆五中全會提出提高反腐倡廉科學化水平。從歷史發(fā)展的脈絡來看，我黨反腐敗斗爭的方向更加明確、思路更加清晰、措施更加有力。從治理腐敗的手段來看，更加注重從源頭上治理、更加注重用制度治理、更加注重用監(jiān)督制衡體制機制治理。在這種形勢下，創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察工作體制機制順應時代節(jié)拍，符合歷史發(fā)展潮流。

（二）創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關工作體制是形勢發(fā)展的需要

從改革開放后中國正式反腐敗行動至今，紀檢監(jiān)察工作取得了巨大成就，保證了以經(jīng)濟建設為中心工作的開展，維護了政治、經(jīng)濟、社會穩(wěn)定。但是，反腐敗形勢依然嚴峻，現(xiàn)階段出現(xiàn)了四個轉(zhuǎn)變：一是從個體腐敗向群體腐敗轉(zhuǎn)變；二是從少數(shù)權利領域向多個社會領域轉(zhuǎn)變；三是從小數(shù)目腐敗向大數(shù)目腐敗轉(zhuǎn)變；四是從中高級干部腐敗向縣級以下低職務干部腐敗轉(zhuǎn)變?！叭绻瘮‖F(xiàn)象滋長蔓延而又得不到有效遏制，最終就必然危及黨的執(zhí)政基礎、危及到社會主義國家政權的基礎”。在這種狀況下，創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察工作體制機制符合黨的事業(yè)發(fā)展的需要，符合反腐敗斗爭形勢發(fā)展的需要。

（三）創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關工作體制是適應縣級紀檢工作特殊性的需要

縣級紀檢監(jiān)察機關在黨的紀檢監(jiān)察組織機構中處于承上啟下的位置，上肩負著傳達上級精神、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實之責，下聯(lián)系著縣鄉(xiāng)兩級反腐敗斗爭的重任，工作任務特殊?？h級紀檢監(jiān)察機關是基層反腐倡廉工作的帶頭人，其管理對象是決定一縣經(jīng)濟、社會發(fā)展的縣級干部和一大批手握大權的科級干部，管理對象特殊?？h級紀檢監(jiān)察機關是聯(lián)系人民群眾最緊密的一級反腐敗機關，是人民群眾看黨的紀檢監(jiān)察工作的窗口，縣級紀檢監(jiān)察機關的工作直接影響人民群眾對黨的信任和感情，從縣級紀檢監(jiān)察機關工作中人民群眾可以看到黨的形象和反腐敗的堅定決心，地位作用特殊?？h級紀檢監(jiān)察工作機關要有所作為，就必須改變現(xiàn)有體制模式，從權力的制約中解放出來，讓其發(fā)揮應有的作用。

二、縣級紀檢監(jiān)察機關體制性障礙的外在表現(xiàn)

縣級紀檢監(jiān)察機關在反腐敗斗爭中雖然做了大量的工作，取得了巨大的貢獻。但是，在新形勢下縣級紀檢監(jiān)察機關作用的發(fā)揮卻與其擔負的職能要求有較大的差距。具體表現(xiàn)為：（1） 依附監(jiān)督對象，無獨立權力體系。我國在建立紀檢監(jiān)督機關時，將其置于同級黨委的領導下，違背了監(jiān)督制衡的基本原則，其權力行使要受到被監(jiān)督者的制約。縣級紀檢監(jiān)察機關的工作受同級黨委領導，在案件的立案，調(diào)查的啟動、推行預防制度的強制權力等方面沒有完全獨立的決策權；在案件的調(diào)查、“雙規(guī)”的使用、對違法違紀問題的干預等方面沒有完全獨立的執(zhí)行權；在重大工作、重點人員、重要時段，及隨機性的監(jiān)督等方面沒有完全的監(jiān)督權，能否介入，怎么監(jiān)督都不是自己能說了算的。在這種權力分配中紀檢工作不敢越雷池半步，一切工作都得聽黨委的安排，大大削弱了紀檢監(jiān)察工作的效能和效率。（2） 地位低下，威懾力不強。在體制設置上，縣級紀委是黨委領導下的下設機構，級別低于縣委，縣紀委書記都是縣級副職，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣直屬機關擔負紀檢監(jiān)察工作的人員，普遍列同級副職之后，地位低下。我國是一個非常認同行政級別的國家，單位行政級別的高低直接影響其在人民心目中的地位和作用，紀檢監(jiān)督機關級別低于同級黨委造成干部群眾對紀檢監(jiān)察工作重要性認知程度下降，紀檢工作的震懾力大大降低。同時，影響了紀檢工作人員的工作積極性。（3） 受各種制約，工作難有作為。紀檢監(jiān)察機關依附于黨委后，必然受到黨委的權力制約；沒有真正的權力體系后，必然受到群眾的認知制約；制約以權力為目標后，必然受到當權者的行動制約，在這種種制約下，紀檢監(jiān)察工作開展就困難重重，腐敗現(xiàn)象發(fā)展的事實也證明了這一點。（4）條塊分割、力量分散。我國反腐敗工作機關有三家：一是黨的內(nèi)部監(jiān)督機構紀律檢查委員會，二是政府系統(tǒng)的監(jiān)察機構，三是隸屬檢察院的法律監(jiān)督機構反貪污賄賂工作局。三個機構沒有一個處于核心樞紐地位，這使三者都很難恰如其分地擺好自己的位置。在監(jiān)督對象上，三個機構分工缺乏規(guī)范化，使反腐敗工作難免存在“交叉帶”和“真空帶”，這便造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導致三個機構在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中的相互沖突和矛盾。三家不僅沒有形成合力，而且使力量分散。

三、創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關體制的路徑選擇

（1）大編制、強陣容。主要思想是縣級紀檢監(jiān)察機關在縱向上的垂直，橫向上的有效整合。一是將縣級紀委升格，將其與縣委平級，在行政上、財務上、人事任免上不再接受同級黨委領導。為了加強黨對紀檢工作的領導，其組織上級為地市級黨委，其業(yè)務上級為地市級紀委。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和縣直屬單位紀委從同級黨委中剝離出來，將人事編制、人員、組織關系歸入縣級紀委，人員統(tǒng)一集中在縣紀委辦公，縣級以下不再設紀委，在需要時派出派駐機構開展工作。三是將分布于政府及司法系統(tǒng)的監(jiān)察、預防、反貪、職務犯罪預防全部從原單位剝離出來并入縣紀委。工作由縣紀委統(tǒng)一部署、統(tǒng)一安排，統(tǒng)一檢查，獨立行使權力。四是縣級紀委在充分整合資源后，可以設置調(diào)查科，負責已發(fā)生案件的調(diào)查與立案；預防科，負責制度建設、工作機制完善；派駐機構管理科，負責派駐機構人員的管理及派駐任務的安排，工作成效的檢驗；教育科，負責反腐倡廉宣傳教育；技術科，管理掌握一定專業(yè)的高素質(zhì)人才，研究反腐敗斗爭的特殊技術。還可以根據(jù)任務設置其他科室。

（2）大權力、強手段。主要思想是賦予縣級紀檢監(jiān)察機關獨立的權力體系，以權力制衡權力。一是賦予縣紀委完全獨立的決策權。賦予縣紀委案件立案、調(diào)查的啟動、調(diào)查的方式、推動預防制度的強制權力等方面自主決定的權力，決策時不需要向同級黨委匯報，但應向上級紀委匯報情況，得到指導和幫助。二是賦予完全獨立的監(jiān)督權。對重點單位、重點工作、重點人員、重點時間進行監(jiān)督，隨機性的監(jiān)督都由縣紀委自行決定，監(jiān)督過程結束后應向上級紀委寫出監(jiān)督情況的書面報告。三是賦予完全獨立的執(zhí)行權。在案件的調(diào)查、“雙規(guī)”的使用、對違法違紀問題的干預，在縣紀委的職權范圍內(nèi)應賦予縣紀委獨立的執(zhí)行權。但紀委不應包攬組織處理和法律處理。在縣紀委執(zhí)行權行使完后，違紀問題需要作出組織處理的要移送組織人事部門，違法問題要移送法院、檢察院進入法律程序，接受法律處理。四是賦予完全獨立的向上呈報權。縣級主要領導的活動和行為要接受縣紀委監(jiān)督，賦予縣紀委對縣主要領導違法違紀問題和重大問題向上級呈報和說明的責任和權力。

（3）大培訓、強能力?？h級紀檢機構新格局形成后，要逐步走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化道路，所以必須加大培訓力度。學習黨的反腐倡廉理論政策，學習各種案件辦理、預防工作的方法和手段。引導紀檢監(jiān)察干部廣泛學習經(jīng)濟、管理、財會、審計、金融、法律等方面的知識，通過培訓達到會搞教育、會進行監(jiān)督、會檢查賬目、會查辦案件。把紀檢監(jiān)察工作延伸到過去涉足不多或尚未涉足的領域，做到經(jīng)濟發(fā)展到哪里，改革進行到哪里，紀檢監(jiān)察就參與到哪里。

建立紀檢人員準入制度，進入紀檢工作人員隊伍必須經(jīng)過培訓，經(jīng)考試合格人員才可錄用，并允許其進入工作。

（4）大監(jiān)督、強自律。整合紀檢工作資源，并賦予紀檢人員較大權力后，要加強對紀檢人員的制約和監(jiān)督。一是要接受本級黨代表大會和人民代表大會的監(jiān)督?？梢栽邳h代表大會和人民代表大會中設立專門的監(jiān)督委員會，對紀檢監(jiān)督機關進行監(jiān)督。紀檢監(jiān)察機關每年定期要向黨代表大會和人民代表大會述職，接受黨代會和人代會的評議。二是要接受上級的監(jiān)督。遇有重大事項和重大問題時要及時向上級主管機關和上級黨委匯報，接受指導和幫助，工作結束后要及時向上級報告結果，接受監(jiān)督和制約。上級機關要定期對紀檢監(jiān)察機關進行考評，對重大問題要及時予以指導和幫助，對濫用職權的問題要及時嚴肅處理。三是要接受人民群眾的監(jiān)督。根據(jù)反腐敗工作的內(nèi)容和手段，盡可能地向人民群眾公開紀檢監(jiān)察工作內(nèi)容，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。

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1009-6566（2011）-0110-03

2010-12-07

陳曉明（1964—），男，甘肅天水人，中共天水市委黨校紀委書記，主要從事黨史黨建研究。