孫 濤

(中國(guó)石油大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,山東青島 266555)

美國(guó)學(xué)生貸款的政府支持及其啟示

孫 濤

(中國(guó)石油大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,山東青島 266555)

美國(guó)的學(xué)生貸款事業(yè)經(jīng)過(guò)二戰(zhàn)后的迅速發(fā)展,已形成多元化、多類(lèi)型的學(xué)生資助體系,成為發(fā)達(dá)國(guó)家的典型案例。其中,美國(guó)政府的作用非常關(guān)鍵,表現(xiàn)在為學(xué)生貸款提供立法保障、財(cái)政支持以及組織、管理和技術(shù)依托。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),中國(guó)政府有必要在以下方面做出嘗試:推進(jìn)政府立法,實(shí)現(xiàn)貸款業(yè)務(wù)有法可依;提供財(cái)政支持,保障貸款運(yùn)行的公平與效率;完善行政規(guī)制,宏觀(guān)調(diào)節(jié)國(guó)家助學(xué)貸款的整體運(yùn)作。

美國(guó);學(xué)生貸款;國(guó)家助學(xué)貸款;政府支持

作為學(xué)生資助的一種有效方式,學(xué)生貸款對(duì)于保障高校經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì),進(jìn)而推進(jìn)教育公平具有極為重要的作用,因此受到越來(lái)越多國(guó)家的重視與支持?？v觀(guān)世界各國(guó)的學(xué)生貸款實(shí)踐,美國(guó)無(wú)疑是最具典型意義的案例之一。原因在于:其一,美國(guó)是世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的典型代表,經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá);其二,美國(guó)的學(xué)生貸款取得了成功,無(wú)論是在放貸、管理和回收環(huán)節(jié)都卓有成效;其三,政府支持對(duì)于保障美國(guó)學(xué)生貸款的成功運(yùn)作發(fā)揮了重要的作用。因而,研究美國(guó)的學(xué)生貸款具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、多元化與多類(lèi)型——美國(guó)的學(xué)生貸款構(gòu)成

美國(guó)的學(xué)生貸款,最早可追溯到二戰(zhàn)期間實(shí)施的一項(xiàng)“應(yīng)急貸款方案”(Emergency Loans Program),旨在鼓勵(lì)學(xué)生學(xué)習(xí)那些被認(rèn)為對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)至關(guān)重要的學(xué)科領(lǐng)域。1942年至1944年間,共有1.1萬(wàn)名學(xué)生得到這類(lèi)年貸款額500美元、利率為2.5%的資助。[1]在隨后的發(fā)展過(guò)程中,美國(guó)逐漸形成了四類(lèi)主要的學(xué)生貸款模式。

“聯(lián)邦帕金斯貸款”(Federal Perkins Loans),原名“國(guó)防學(xué)生貸款計(jì)劃”(National Defense Student Loan Program)。1957年蘇聯(lián)的第一顆人造衛(wèi)星上天,震動(dòng)了美國(guó)朝野,1958年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)防教育法》,明確規(guī)定聯(lián)邦政府對(duì)高等教育進(jìn)行資助是履行國(guó)防義務(wù)的一部分。由此,“國(guó)防學(xué)生貸款計(jì)劃”開(kāi)始實(shí)施,在 20世紀(jì) 80年代改名為“聯(lián)邦帕金斯貸款”。其資助對(duì)象是經(jīng)濟(jì)貧困的學(xué)生,宗旨是“為了國(guó)家利益,資助貧困學(xué)生,造就國(guó)家所需專(zhuān)業(yè)人才”。帕金斯貸款由所就讀學(xué)校直接發(fā)放給借款人(通常以支票形式)或者劃撥到借款人的賬戶(hù)。一般來(lái)講,每學(xué)年至少撥付兩次。借款人畢業(yè)后、離開(kāi)學(xué)校或者就讀時(shí)間低于學(xué)校規(guī)定的一半,則進(jìn)入還貸階段。在正式還貸之前,借款人的寬限期為9個(gè)月。貸款償還時(shí)間最長(zhǎng)為10年,由借貸者直接償還給所在學(xué)校。

“斯泰福貸款”(Stafford Loan)原名“國(guó)家擔(dān)保貸款”,是根據(jù)1965年《高等教育法》設(shè)立的。此后,為表示對(duì)完善美國(guó)學(xué)生貸款立法做出重要貢獻(xiàn)的前議員羅伯特·T·斯泰福的敬意,“國(guó)家擔(dān)保貸款”于1988年更名為“斯泰福貸款”。這是目前美國(guó)最主要的聯(lián)邦學(xué)生貸款項(xiàng)目,其資助對(duì)象為經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生。該項(xiàng)貸款本金來(lái)自銀行或其他非銀行性借貸機(jī)構(gòu)。為鼓勵(lì)銀行積極放貸,政府除為學(xué)生借貸提供擔(dān)保外,還進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)辦銀行的利率補(bǔ)貼和特殊津貼等補(bǔ)助措施。同時(shí),美國(guó)政府每3個(gè)月向銀行以及其他貸款機(jī)構(gòu)支付“特別津貼”,具體額度根據(jù)美國(guó)91天的國(guó)庫(kù)券或3個(gè)月的商業(yè)票據(jù)的利率浮動(dòng)。這筆津貼可以保證商業(yè)銀行以及其他放貸機(jī)構(gòu)能夠得到最低的市場(chǎng)回報(bào),從而激勵(lì)其發(fā)放貸款。

“本科生家長(zhǎng)貸款”(ParentLoans forUndergraduate Students Program,PLUS),根據(jù)1980年《高等教育法修訂案》設(shè)立。該項(xiàng)目是為大學(xué)生家長(zhǎng)提供的教育貸款機(jī)會(huì),其申請(qǐng)對(duì)象是有子女接受高等教育且有良好信貸記錄的大學(xué)三、四年級(jí)本科生的生父母或養(yǎng)父母。每年貸款最高額度不超過(guò)“學(xué)生的教育成本減去家庭能夠支付費(fèi)用的差額”。由于聯(lián)邦財(cái)政赤字的增長(zhǎng),使得政府面對(duì)日益增長(zhǎng)的大學(xué)生資助需求顯得力不從心。本科生家長(zhǎng)貸款項(xiàng)目的建立,則大大改變了政府面臨的困境,既體現(xiàn)了政府對(duì)學(xué)生資助的關(guān)注,又減輕了政府直接放貸或提供利率補(bǔ)貼所帶來(lái)的財(cái)政壓力。同時(shí),由于該項(xiàng)目在性質(zhì)上屬于學(xué)生生源地貸款,有利于方便貸方對(duì)借款人的了解,使其敢于提供相應(yīng)貸款,從而使得該項(xiàng)目的貸款總量迅速增加,逐步成長(zhǎng)為美國(guó)大學(xué)生獲得貸款的另一重要類(lèi)型。

20世紀(jì)90年代,“聯(lián)邦直接學(xué)生貸款”(Federal Direct StudentLoan Program,FDSLP)開(kāi)始付諸實(shí)施。為應(yīng)對(duì)貸款違約率的不斷上升,美國(guó)總統(tǒng)克林頓于1993年簽署并通過(guò)了《學(xué)生貸款改革法》(Student Loan Reform Act),規(guī)定從1994年開(kāi)始實(shí)施“聯(lián)邦直接學(xué)生貸款計(jì)劃”,標(biāo)志著由聯(lián)邦教育部直接發(fā)放、管理和回收學(xué)生貸款的開(kāi)始,改變了傳統(tǒng)學(xué)生貸款主要由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的做法。教育部直接將貸款資金劃撥給高校,由高校向簽訂協(xié)議的學(xué)生發(fā)放,學(xué)生畢業(yè)后直接向聯(lián)邦教育部還款。除此之外,該法案還改革了學(xué)生還款辦法,增大了還款的靈活性,確定了按收入比例還款方案,這樣學(xué)生就可以根據(jù)每月的實(shí)際收入情況,靈活地確定自己的還款方案,減輕了一些暫時(shí)收入不高的學(xué)生的還貸壓力。

至此,美國(guó)的學(xué)生貸款框架已然形成,此后對(duì)于貸款政策的調(diào)整也只是對(duì)于某一類(lèi)型貸款細(xì)微環(huán)節(jié)的修修補(bǔ)補(bǔ)。這種多元化、多類(lèi)型的貸款發(fā)展模式有力地支撐了美國(guó)高等教育向大眾化乃至普及化方向的擴(kuò)展,同時(shí)也對(duì)世界其他國(guó)家?guī)?lái)深刻的影響,進(jìn)而引發(fā)了一場(chǎng)世界范圍內(nèi)學(xué)生資助領(lǐng)域的變革。

二、政府支持——美國(guó)學(xué)生貸款成功運(yùn)作的基本保障

(一)學(xué)生貸款的政府立法保障

作為世界上高等教育最為發(fā)達(dá)的國(guó)家,美國(guó)的學(xué)生貸款經(jīng)過(guò)多年的推進(jìn),已形成極為完備的體系,表現(xiàn)在類(lèi)型多樣、主體多元、適合不同的貸款對(duì)象。盡管如此,美國(guó)的幾乎每項(xiàng)學(xué)生資助都以立法的方式形成了國(guó)家的法令。如“聯(lián)邦帕金斯貸款”原名為“國(guó)防學(xué)生貸款”,是以1958年《國(guó)防教育法》為依據(jù)確定的;“斯泰福貸款”原名“國(guó)家擔(dān)保貸款”,是依據(jù)1965年《高等教育法》設(shè)立的,也是目前美國(guó)規(guī)模最大、最重要的學(xué)生貸款項(xiàng)目;同時(shí),為進(jìn)一步加大聯(lián)邦政府對(duì)于學(xué)生資助的支持力度,1965年《高等教育法》還授權(quán)聯(lián)邦政府啟動(dòng)了“教育機(jī)會(huì)助學(xué)金計(jì)劃”和“校園工讀計(jì)劃”,從而進(jìn)一步擴(kuò)大了資助方式。[2]15“本科生家長(zhǎng)貸款項(xiàng)目”是根據(jù)1980年《高等教育法修訂案》而設(shè)立的,主要面向?qū)W生家長(zhǎng)實(shí)施?！奥?lián)邦整合貸款項(xiàng)目”則依據(jù)1986年《高等教育法修訂案》而設(shè)立,并授權(quán)建立了需求分析(NeedsAnalysis)系統(tǒng)來(lái)決定所有借款人的資格,這是本次修訂案對(duì)學(xué)生資助體系的重要貢獻(xiàn)。之后,1992年《高等教育法修訂案》進(jìn)一步擴(kuò)展了斯泰福貸款的類(lèi)型,創(chuàng)設(shè)了無(wú)補(bǔ)貼的斯泰福貸款項(xiàng)目,該項(xiàng)目除了規(guī)定學(xué)生不享受在校期間的利息補(bǔ)貼外,其他與補(bǔ)貼貸款相同;“聯(lián)邦直接學(xué)生貸款計(jì)劃”則是以1993年國(guó)會(huì)通過(guò)的《學(xué)生貸款改革法》為依據(jù)推行的。在此過(guò)程中,美聯(lián)邦政府還制定了部分輔助性法規(guī),其中最具代表性的是在1990年為解決還款拖欠而出臺(tái)的《減少學(xué)生貸款償還拖欠的行動(dòng)計(jì)劃》和1993年國(guó)會(huì)為志愿參加國(guó)家和社區(qū)公益服務(wù)的學(xué)生提供津貼而通過(guò)的《國(guó)家與社區(qū)服務(wù)信托法》?？梢?jiàn),政府立法與學(xué)生貸款相伴隨,使得美國(guó)學(xué)生貸款有了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和系統(tǒng)的法律體系,這為大學(xué)生合法享有資助權(quán)利以及公平獲得受助機(jī)會(huì)提供了法律上的保障。

(二)學(xué)生貸款的政府財(cái)政支持

1.政府直接提供貸款本金,以滿(mǎn)足學(xué)生借貸需求

1958年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)防教育法》,開(kāi)始實(shí)施國(guó)防學(xué)生貸款計(jì)劃,將資助貧困生與滿(mǎn)足國(guó)家需求結(jié)合起來(lái)。該種貸款以高校為管理主體,由聯(lián)邦政府提供貸款資金,把資金撥給學(xué)校,由高校充任貸款機(jī)構(gòu)進(jìn)行發(fā)放和回收。之后到1994年,美國(guó)政府根據(jù)1993年《學(xué)生貸款改革法》,開(kāi)始實(shí)施聯(lián)邦直接學(xué)生貸款方案,采取“聯(lián)邦教育部撥款給大學(xué),學(xué)生從大學(xué)貸款,畢業(yè)后向聯(lián)邦教育部還貸”的方式。直接貸款方案的采用是為了緩解貸款的高違約率,簡(jiǎn)化擔(dān)保貸款的繁瑣手續(xù)和降低管理成本。在該機(jī)制下,借貸者可按其未來(lái)收入的一定比例償還,不至于因擔(dān)心無(wú)力償還而輟學(xué)。

2.政府提供二次擔(dān)保、建立二級(jí)市場(chǎng)以及支付特別津貼,以應(yīng)對(duì)學(xué)生貸款的市場(chǎng)失靈

(1)通過(guò)“二次擔(dān)?！苯档惋L(fēng)險(xiǎn)

聯(lián)邦政府通過(guò)立法在各州建立了擔(dān)保機(jī)構(gòu),由擔(dān)保機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦政府一起構(gòu)成二次擔(dān)保(擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保,聯(lián)邦政府進(jìn)行再擔(dān)保)。二次擔(dān)保不僅降低了私人借貸機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn),而且實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、多方責(zé)任和利益的捆綁。[3]具體做法為:貸方將拖欠的貸款轉(zhuǎn)至擔(dān)保機(jī)構(gòu),如若擔(dān)保機(jī)構(gòu)能成功回收,就可將回收額的 30%收入囊中;如若在一定時(shí)間內(nèi)仍不能實(shí)現(xiàn)回收,擔(dān)保機(jī)構(gòu)可向教育部申請(qǐng)補(bǔ)償,由聯(lián)邦政府履行最終的擔(dān)保職責(zé)。

(2)建立學(xué)生貸款二級(jí)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)資金流動(dòng)

學(xué)生貸款一般為中長(zhǎng)期貸款,針對(duì)資金周轉(zhuǎn)慢、流動(dòng)性差的問(wèn)題,聯(lián)邦政府建立了政府資助的學(xué)生貸款市場(chǎng)聯(lián)合會(huì)(Student Loan Marketing A ssociation)及學(xué)生貸款二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)盟(Sallie Mae)。它們由州政府、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、經(jīng)核準(zhǔn)的私人非營(yíng)利擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及學(xué)生貸款合格借出人等組成。聯(lián)合會(huì)通過(guò)信息共享、彼此協(xié)調(diào)、債權(quán)轉(zhuǎn)讓與重組,實(shí)現(xiàn)了學(xué)生貸款的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),增強(qiáng)了學(xué)生貸款債權(quán)的流動(dòng)性和可變現(xiàn)性,促進(jìn)了學(xué)生貸款機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。

(3)支付特別津貼以保障銀行利益

獲利是金融機(jī)構(gòu)能否放貸的關(guān)鍵,因而即便放貸的風(fēng)險(xiǎn)性和資金的流動(dòng)性不存在問(wèn)題,如果私人金融機(jī)構(gòu)仍難以獲得利潤(rùn),貸方依然會(huì)惜貸。為此,美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)立法支付給貸方所謂的“特別津貼”(SpecialA llow ance),即聯(lián)邦學(xué)生貸款中貸方可接受的利率與借方可提供的利率之差,以作為政府對(duì)銀行提供的學(xué)生貸款較低利率的補(bǔ)償。

3.政府提供政策支持,以減輕借貸學(xué)生的還款負(fù)擔(dān)

(1)還款方式多樣

還款負(fù)擔(dān)過(guò)重是導(dǎo)致學(xué)生貸款拖欠的主要原因之一,美國(guó)政府為此制定了可供學(xué)生選擇的靈活多樣的還款方案。其一,按收入比例還款,還貸數(shù)額一般占其月收入的2%～3%;其二,延期還款,每月至少還50美元,但可根據(jù)情況提出延期,最長(zhǎng)可達(dá)30年,延期還款期間的利率也相應(yīng)提高;其三,遞增還款,還款數(shù)額先低后高,以一定水平為起點(diǎn),每?jī)赡暝黾右淮?年限為12～30年;其四,標(biāo)準(zhǔn)還款,每月至少還款50美元,期限為10年。[4]

(2)還貸減免和償還推遲

在美國(guó),不同的學(xué)生貸款方案有不同的償還減免規(guī)定。在貸款償還政策中充分考慮了借款人的身體狀況和經(jīng)濟(jì)狀況、突發(fā)或意外情況、國(guó)家和社會(huì)需求、公共服務(wù)等因素,比如借貸人永久殘疾或死亡、在美國(guó)軍隊(duì)服役、為低收入家庭子女服務(wù)的中小學(xué)全職教師、為殘疾人早期治療提供的全職專(zhuān)業(yè)服務(wù)、從事法律和感化的全職工作等,根據(jù)具體情況可享受不同比例的還款減免和不同期限的延期償還,使貸款償還更具針對(duì)性、靈活性和引導(dǎo)性,從而也從制度上降低了貸款拖欠的發(fā)生。

(三)學(xué)生貸款的政府組織、管理和技術(shù)支持

1.新建或利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu),為學(xué)生貸款提供組織、信息和技術(shù)支持

在學(xué)校層面上,依據(jù)聯(lián)邦政府的政策規(guī)定,各高校均設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的學(xué)生資助辦公室,負(fù)責(zé)為學(xué)生申請(qǐng)和辦理學(xué)生貸款業(yè)務(wù)提供信息咨詢(xún)與幫助;同時(shí),負(fù)責(zé)對(duì)離校學(xué)生進(jìn)行還款教育,使學(xué)生了解各自所欠貸款情況以及貸款償還的時(shí)間和方式,明確自身作為借貸者的權(quán)利、責(zé)任以及拖欠的后果。在國(guó)家層面上,政府成立了聯(lián)邦學(xué)生貸款信息中心,負(fù)責(zé)將高校、銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等掌握的有關(guān)學(xué)生貸款的信息進(jìn)行匯總,以達(dá)到信息共享的目的,貸款學(xué)生可利用免費(fèi)電話(huà)或互聯(lián)網(wǎng)查詢(xún)相關(guān)貸款信息及本人的欠債還貸情況。聯(lián)邦政府同時(shí)依托國(guó)家信用局,對(duì)借貸學(xué)生的信用情況進(jìn)行打分評(píng)級(jí),這對(duì)借貸者可能發(fā)生的拖欠行為具備很強(qiáng)的威懾作用,使其不敢貿(mào)然付諸行動(dòng)。此外,美聯(lián)邦政府還建立了“國(guó)家學(xué)生貸款數(shù)據(jù)系統(tǒng)”(National Student Loan Data System),針對(duì)受助學(xué)生的個(gè)人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、資助情況、還款及信用狀況建立了數(shù)據(jù)庫(kù),并對(duì)數(shù)據(jù)采集、管理、信息交換、數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題作了詳細(xì)規(guī)定,從而用信息系統(tǒng)保證了大學(xué)生資助事業(yè)的正常運(yùn)行。

2.監(jiān)督貸款運(yùn)行過(guò)程,以規(guī)范利益相關(guān)主體的行為

為從整體上保障學(xué)生貸款事業(yè)的健康、平穩(wěn)運(yùn)行,美聯(lián)邦政府非常重視對(duì)學(xué)生貸款各參與主體以及整個(gè)貸款流程的監(jiān)督。聯(lián)邦政府監(jiān)督的范圍非常廣泛,包括貸方是否依照《高等教育法》的規(guī)定按時(shí)足額放貸,借貸學(xué)生是否遵守還款協(xié)定及時(shí)還貸,高校在發(fā)放(聯(lián)邦帕金斯貸款和聯(lián)邦直接貸款)和管理貸款上是否盡職。此外,政府也對(duì)參與貸款的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行了限定和監(jiān)督,政府一方面設(shè)立了準(zhǔn)入資格以確定哪些中介機(jī)構(gòu)(包括營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu))可以參與貸款,另一方面也對(duì)該類(lèi)中介機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。如擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為一種中介組織參與學(xué)生貸款,為借貸學(xué)生提供擔(dān)保。當(dāng)發(fā)生貸款拖欠時(shí),擔(dān)保機(jī)構(gòu)則需要把學(xué)生應(yīng)該償還的貸款支付給放貸機(jī)構(gòu)。政府隨后對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的工作流程進(jìn)行監(jiān)督檢查,如果發(fā)現(xiàn)貸款損失并非出于擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身的過(guò)錯(cuò),亦即由于借貸學(xué)生發(fā)生了某些無(wú)法控制的事故(如死亡、失業(yè)等)而致貸款拖欠,政府就會(huì)把這筆拖欠款項(xiàng)回補(bǔ)給擔(dān)保機(jī)構(gòu);反之,如果政府在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)某些拖欠是擔(dān)保機(jī)構(gòu)的工作過(guò)失造成的,譬如向不符合借貸資格的學(xué)生提供了擔(dān)保,政府則不會(huì)將這類(lèi)貸款拖欠款項(xiàng)回補(bǔ)給擔(dān)保機(jī)構(gòu)。[5]

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒——美國(guó)政府支持學(xué)生貸款對(duì)中國(guó)的啟示

就中國(guó)而言,自1999年國(guó)家助學(xué)貸款實(shí)施以來(lái),在各個(gè)階段都顯露出政府參與的印跡,而正是依靠政府的強(qiáng)力支持,才從客觀(guān)上保障了中國(guó)學(xué)生貸款事業(yè)的延續(xù)性。然而與此同時(shí),政府在參與貸款過(guò)程中也出現(xiàn)了諸如立法缺失、過(guò)度依賴(lài)行政手段以及財(cái)政支持力度較弱等種種不足,導(dǎo)致國(guó)家助學(xué)貸款在放貸和回收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上關(guān)系未能理順,利益未能有效兼顧,從而使得國(guó)家助學(xué)貸款在總體上呈現(xiàn)出一波三折的發(fā)展特點(diǎn),其穩(wěn)定性和持續(xù)性依然不強(qiáng)。因而,研究美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)于明確中國(guó)政府在學(xué)生貸款中的職能,進(jìn)而選取適宜的參與方式具有重要的借鑒意義。

(一)推進(jìn)政府立法,實(shí)現(xiàn)貸款業(yè)務(wù)有法可依

一直以來(lái),政府在推進(jìn)助學(xué)貸款過(guò)程中并未制定相應(yīng)的法律、法規(guī),從而導(dǎo)致中國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款運(yùn)行過(guò)程體現(xiàn)出政出多門(mén)、政策多變的特征。政策因其較弱的權(quán)威性和強(qiáng)制性,可預(yù)期較差的穩(wěn)定性和確定性,使得利益相關(guān)者的權(quán)益和責(zé)任得不到應(yīng)有的保障和有效的落實(shí),很大程度上造成助學(xué)貸款的資助失衡和回收不暢,遲滯了助學(xué)貸款事業(yè)的有序、健康發(fā)展。因而,進(jìn)行政府立法已成為貸款發(fā)展的必然。而從當(dāng)前的實(shí)際情況看,中國(guó)已經(jīng)具備了實(shí)施助學(xué)貸款立法的可行性,表現(xiàn)在立法依據(jù)較為充分、政策依據(jù)較為完備、法制觀(guān)念逐步形成。具體而言,有以下幾種立法方式可供中國(guó)選擇:其一,制定國(guó)家助學(xué)貸款專(zhuān)門(mén)法;其二,制定國(guó)家助學(xué)貸款行政法規(guī)或地方性法規(guī);其三,修訂已有法律,在修訂《教育法》或《高等教育法》等教育基本法時(shí),將國(guó)家助學(xué)貸款作為新增條款充實(shí)進(jìn)去。[2]17與此同時(shí),政府部門(mén)應(yīng)在加強(qiáng)立法的同時(shí),重視對(duì)于貸款的執(zhí)法工作,對(duì)于違反法律法規(guī)的貸款主體和行為給予及時(shí)制止和懲處,以使助學(xué)貸款法律真正成為維護(hù)教育公平、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的可靠保障。

(二)提供財(cái)政支持,保障貸款運(yùn)行的公平與效率

政府立法在法律框架內(nèi)規(guī)定了貸款參與主體的基本權(quán)益和責(zé)任,從整體上指明了貸款計(jì)劃的運(yùn)行路線(xiàn);而財(cái)政支持則主要針對(duì)放貸和回收,以財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)銀行參與放貸的積極性并降低借貸學(xué)生的還款負(fù)擔(dān)。具體包括:

其一,政府提供最終擔(dān)保,以最大限度地消解貸款拖欠風(fēng)險(xiǎn);同時(shí),政府亦可進(jìn)行政策微調(diào),通過(guò)制定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金使用與管理的具體細(xì)則,以及根據(jù)學(xué)生貸款違約率的不同實(shí)行彈性的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金分擔(dān)比例,完善現(xiàn)行的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金機(jī)制。

其二,針對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼政策難以實(shí)現(xiàn)提高銀行放貸與降低學(xué)生負(fù)擔(dān)的雙重目標(biāo),政府有必要引入市場(chǎng)化補(bǔ)貼模式,放松利率管制以增加銀行放貸積極性,同時(shí)增加直接補(bǔ)貼以減輕學(xué)生的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

其三,開(kāi)發(fā)國(guó)家助學(xué)貸款二級(jí)市場(chǎng)并提供特殊利率補(bǔ)貼。銀行放貸數(shù)額的多少最終取決于貸款的營(yíng)利程度,而助學(xué)貸款業(yè)務(wù)顯然難以滿(mǎn)足高利潤(rùn)的要求。對(duì)此,政府一方面應(yīng)積極開(kāi)發(fā)國(guó)家助學(xué)貸款二級(jí)市場(chǎng),加快貸款資金的流動(dòng),另一方面應(yīng)提前準(zhǔn)備一份特殊利率補(bǔ)貼,以便在貸款利率低于市場(chǎng)基準(zhǔn)利率時(shí),及時(shí)啟動(dòng)該筆資金以補(bǔ)貼銀行。如若貸款利率達(dá)到其他個(gè)人消費(fèi)類(lèi)貸款業(yè)務(wù)或高于市場(chǎng)基準(zhǔn)利率的水平,政府則需將該筆資金轉(zhuǎn)以直接利率補(bǔ)貼的形式資助借貸學(xué)生,在幫助他們獲取貸款的同時(shí)減輕其未來(lái)的還貸負(fù)擔(dān)。

其四,實(shí)施規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,以彌補(bǔ)國(guó)家助學(xué)貸款實(shí)施中的省際和校際差距,包括幫助部分省級(jí)政府支付相應(yīng)的貸款貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金以及為部分縣級(jí)學(xué)生資助管理中心提供必要的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)性經(jīng)費(fèi)。同時(shí),中央政府還應(yīng)增加包括代償項(xiàng)目在內(nèi)的助學(xué)貸款減免數(shù)額,在將貸款償還與國(guó)家利益相結(jié)合的同時(shí)進(jìn)一步減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)。

(三)完善行政規(guī)制,宏觀(guān)調(diào)節(jié)貸款的整體運(yùn)作

與政府立法和財(cái)政支持相比,行政規(guī)制在某種程度上更為靈活、高效,可以彌補(bǔ)政府干預(yù)學(xué)生貸款的缺漏,為貸款提供各項(xiàng)基礎(chǔ)性服務(wù)。因而,行政規(guī)制對(duì)于學(xué)生貸款的整體運(yùn)行是不可或缺的。具體應(yīng)包括以下幾方面:其一,完善銀行招投標(biāo)機(jī)制,形成較為規(guī)范的市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制,為學(xué)生貸款業(yè)務(wù)選擇較為合適的經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu);其二,引入價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的組織形式,合理調(diào)控國(guó)家助學(xué)貸款的利率水平;其三,通過(guò)信息規(guī)制,強(qiáng)化信息公開(kāi)的貸款運(yùn)營(yíng)觀(guān)念,推動(dòng)信息公開(kāi)制度化以及加強(qiáng)信息載體建設(shè),抑制助學(xué)貸款運(yùn)行中的逆向選擇,最終促成國(guó)家助學(xué)貸款信息傳輸?shù)摹瓣?yáng)光化”;其四,引入第三部門(mén)組織,并制定具體的質(zhì)量監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)體系,對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。同時(shí),政府應(yīng)為國(guó)家助學(xué)貸款的發(fā)展設(shè)置最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),以從宏觀(guān)上調(diào)控助學(xué)貸款的實(shí)施質(zhì)量,引領(lǐng)貸款政策的發(fā)展方向。

此外,隨著生源地信用助學(xué)貸款的開(kāi)展,貸款管理主體下移到縣級(jí)學(xué)生資助管理中心,這意味著該機(jī)構(gòu)在生源地信用助學(xué)貸款的運(yùn)作體系中居于重要的地位。中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室有必要向各省級(jí)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下達(dá)增加編制的政策文件,保證縣級(jí)學(xué)生資助管理中心工作人員擁有正式編制并享受相應(yīng)的待遇,從而調(diào)動(dòng)其工作熱情,從根本上提高機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率。

[1]楊克瑞.高等教育與社會(huì)公正——美國(guó)聯(lián)邦大學(xué)生資助政策研究[D].北京師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2005:6.

[2]胡元林,楊亞軍.推進(jìn)國(guó)家助學(xué)貸款立法的若干問(wèn)題[J].教育評(píng)論,2007(6).

[3]梁愛(ài)華.我國(guó)商業(yè)銀行學(xué)生貸款中的“惜貸”問(wèn)題探討——以美國(guó)聯(lián)邦家庭教育貸款為參照[J].高等教育研究,2006(12):50-54.

[4]李紅桃,朱俊文.美國(guó)聯(lián)邦擔(dān)保學(xué)生貸款的經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J].教育與經(jīng)濟(jì),2002(4):54-58.

[5]李文利.美國(guó)、加拿大高校學(xué)生貸款研究[J].比較教育研究,2004(10):44-49.

[責(zé)任編輯:趙 玲]

The Governmental Support in Student Loans of U.S.and Its Revelations

SUN Tao
(School of Humanities and Social Sciences,China University of Petroleum,Qingdao,Shandong 266555,China)

Student loan in U.S.has experienced fast development after WorldWar II and form ed a diversified and muilti-type student aid system,and has become a typical case in developed countries.Therein to,the function of federal government is important,such as providing law-making support for student loan,executing financial support and providing organization,administration and technique support.Taking American experiences as reference,our government should attempt from three aspects:via propelling law-making of Government-Subsidized Student Loan,realizing"there are law s to go by"in loan operation;via perfecting multi-form financial support, ensuring the equity and efficiency in the execution of Government-Subsidized Student Loan;via executing administrative regulations, macroscopically ad just the whole implementation on Government-Subsidized Student Loan.

U.S.;student loans;Government-Subsidized Student Loan in China;governmental support

G649

A

1673-5595(2011)02-0103-05

2010-08-31

孫濤(1982-),男,山東即墨人,中國(guó)石油大學(xué)(華東)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師,博士,主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。