黃文偉

“村賬鎮(zhèn)管”或“村賬鄉(xiāng)管”（以下以“村賬鎮(zhèn)管”代稱）作為我國基層農(nóng)村經(jīng)濟活動的管理方式，最早起源于上世紀九十年代，是屬于農(nóng)村稅費改革后地方財政管理探索的形式之一。其基本做法是：各行政村不再設(shè)置會計和財務人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立會計服務中心（或依托于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所、農(nóng)經(jīng)站等），對村級財務實行賬錢雙代管。會計服務中心統(tǒng)一向社會公開招聘會計人員，采用進駐或集中的方式為屬下各村記賬，各村只設(shè)報賬員，對村級賬實行定期統(tǒng)一報賬。盡管過去十余年中，對于“村賬鎮(zhèn)管”這一做法，是否符合村民自治以及《中華人民共和國村民委員會組織法》存在著一些不同的聲音，但是通過長期的實踐與理論探索，“村賬鎮(zhèn)管”這一做法對于基層村級經(jīng)濟活動的規(guī)范、維護村民合法權(quán)益，促進我國“三農(nóng)”問題的解決，都是一種有效的嘗試。

“村賬鎮(zhèn)管”起源于對基層農(nóng)村賬務的規(guī)范化管理。改革開放后，我國農(nóng)村經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，特別是某些發(fā)達省份，除傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟外，層出不窮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟的管理方法和手段仍然停留在舊的一套：財務管理體制和監(jiān)督機制不健全，財會人員素質(zhì)與配置都存在一些問題，基層村干部對財會工作的干預較大等，使得“村賬鎮(zhèn)管”這一做法提上了議事日程。

一、當前“村賬鎮(zhèn)管”的現(xiàn)狀簡析

（一）當前“村賬鎮(zhèn)管”還缺乏統(tǒng)一明確的管理模式

當前，各地在實施“村賬鎮(zhèn)管”的形式上，主要有兩種模式，一種是由基層財政部門主導，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所或?qū)ｉT成立的會計服務中心。這種做法類似于行政事業(yè)單位的會計集中核算與委派會計制度。雖然在財會管理體制上，由財政系統(tǒng)管理似乎更為合理，但由于其與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體事務結(jié)合不夠，存在一些業(yè)務溝通上的問題。另一種模式是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管的農(nóng)經(jīng)站負責主持。其主要做法是將原有的農(nóng)經(jīng)站業(yè)務進行擴展，主要是沿用了農(nóng)村稅費改革前農(nóng)經(jīng)站管理自籌資金（如三提五統(tǒng)）的方法，將基層農(nóng)村村委會經(jīng)濟收支納入統(tǒng)一管理。其好處主要是便于基層政府的統(tǒng)一管理，但不利于上級財政部門的業(yè)務指導，對于基層政府對各村級經(jīng)濟資源的挪用或誤用缺乏監(jiān)督，最終影響村級財務管理水平。

（二）會計從業(yè)人員的數(shù)量和質(zhì)量還難以完全達到預期要求

由于基層條件限制與待遇等原因，基層會計人員很難在數(shù)量與質(zhì)量上完全達到滿意。在實施“村賬鎮(zhèn)管”過程中，有一些原有的農(nóng)村會計人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或農(nóng)經(jīng)站的員工在承擔此項工作，其專業(yè)水平等也亟待提高。如某縣有28個農(nóng)經(jīng)員，卻要承擔511個村財務監(jiān)督管理工作，平均每人要兼19個村的代理會計，不少人還要兼做鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。雖然業(yè)務水平高于村級原有會計，但人少事多，精力難以到位，難以有效管理。

（三）民主理財與監(jiān)督管理還難以完全到位

一方面，有的村自實行“村賬鎮(zhèn)管”以來，以為村賬拿到農(nóng)村財務核算中心代管了，各項收支業(yè)務接受核算中心的監(jiān)管，村級財務就不用再接受村民監(jiān)督了，因此不再向群眾公布村級財務，使得村務公開中重要的一環(huán)不能落實。另一方面，一般情況下“村賬鎮(zhèn)管”，會計人員都集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對于村委業(yè)務并不了解，款項的開支是否屬實、必要難以切實監(jiān)督，更多地是進行形式上的審核：看看票據(jù)是否規(guī)范，事項是否清楚，單據(jù)填制是否符合報銷的制度等，難以有效發(fā)揮內(nèi)部制約作用。

二、改進“村賬鎮(zhèn)管”工作的基本思路

（一）堅持“村賬鎮(zhèn)管”的原則

“村賬鎮(zhèn)管”這一新生事物，作為新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，必須堅持。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，一方面隨著國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的力度不斷加大，各種支農(nóng)性資金及財政轉(zhuǎn)移性支付的投入增加，需要防范寶貴的國家資金濫用。另一方面是隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的增強，必須強化管理，防止出現(xiàn)漏洞。如何長期做好此項工作，筆者認為首先就要堅持“村賬鎮(zhèn)管”的原則，要堅持“服務便民、四權(quán)不變、依法代理、民主理財”。“村賬鎮(zhèn)管”要充分做到服務基層、服務農(nóng)村，要站在黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁角度出發(fā)，考慮農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟的實際情況，嚴格照章辦事，具體工作程序化，做到實用、簡捷、便民。同時，要堅持遵守《村民委員會自治法》與《財政部關(guān)于開展村級會計委托代理服務工作的指導意見》（財會〔2008〕8號），堅持村級財務的審批權(quán)、分配權(quán)、集體資金所有權(quán)、理財小組監(jiān)督權(quán)不變“四權(quán)不變”。定期將村級資金、資產(chǎn)、資源管理情況及時進行公開。

（二）統(tǒng)一“村賬鎮(zhèn)管”的認識

國發(fā) [2006]34號文件要求：“加強村級財務管理，規(guī)范村級會計代理制度等管理辦法，促進村級財務監(jiān)管工作經(jīng)?；?、規(guī)范化和制度化”。2008年7月財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于開展村級會計委托代理服務工作的指導意見》（財會〔2008〕8號），進一步明確了財政部門對“村賬鎮(zhèn)管”工作的指導管理責任。實行村賬鎮(zhèn)管，可以更好地執(zhí)行國家財務制度，發(fā)揮財務管理在集體財產(chǎn)管理、村級集體經(jīng)濟管理中的作用，不調(diào)撥村組財產(chǎn)，不干預村組經(jīng)營行為，會計報表需由村主任簽字確認才可報送。會計及會計服務中心（財政所、農(nóng)經(jīng)站等）無權(quán)決定農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)。從這個角度來看，實行村賬鎮(zhèn)管實際上是支持了《村民委員會組織法》的貫徹實施。從近些年來各地實施情況看，實行“村賬鎮(zhèn)管”以后，村民對農(nóng)村財務管理不滿意的方面明顯減少。2010年“四川在線”載，四川省長寧縣監(jiān)察局透露，“近3年，信訪舉報村社干部賬務不清的信件和上訪數(shù)量減少了98%，尤其是今年（2010年——筆者注）到現(xiàn)在1件也沒有，這和全縣實行了‘村賬鎮(zhèn)管’分不開。”這充分說明，“村賬鎮(zhèn)管”這一措施，不僅有利于基層農(nóng)村財務的順暢運行，更是穩(wěn)定農(nóng)村基層，消除不穩(wěn)定因素，促進社會主義和諧社會建立的重要做法。

（三）提高“村賬鎮(zhèn)管”的水平與效果

1.完善“村賬鎮(zhèn)管”的制度建設(shè)。各地在執(zhí)行“村賬鎮(zhèn)管”的過程中，或多或少制定了一些規(guī)章制度，但其是否完善，執(zhí)行是否嚴格也存在著問題。筆者認為，一方面，應從中央到地方統(tǒng)一“村賬鎮(zhèn)管”的做法，以制度的形式統(tǒng)一起來，并制定相關(guān)的規(guī)范管理模式與工作機制，明確主管部門、業(yè)務流程、監(jiān)管要求，以對此項工作進行全面的規(guī)范，做到有章可循。另一方面，要規(guī)范操作。如各基層要堅持實行民主理財小組聯(lián)簽會審制度，資產(chǎn)、資源的承包租賃和工程項目建設(shè)招投標制度。

2.做好“村賬鎮(zhèn)管”的監(jiān)督工作。村賬鎮(zhèn)管只是基礎(chǔ)，多層監(jiān)管才是關(guān)鍵。一方面，強化外部監(jiān)督。實行村賬鎮(zhèn)管以后，村級財務收支既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門的業(yè)務指導和監(jiān)督，也要接受群眾及理財小組的監(jiān)督，以保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，審計、財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢、農(nóng)經(jīng)等部門應加大對村務公開的督辦檢查力度。另一方面，實行財務公開，健全民主監(jiān)督機制。公開內(nèi)容應細化到每筆業(yè)務收支，做到通俗易懂、一目了然，不避實就虛。公開前須由民主理財小組對公開內(nèi)容進行審核，經(jīng)村民主理財小組負責人簽名，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政（農(nóng)經(jīng)）部門審核認可后，在固定的村務公開欄張榜公示。

現(xiàn)階段，“村賬鎮(zhèn)管”是農(nóng)村集體經(jīng)濟管理的有效手段。在農(nóng)業(yè)稅收取消減小財政收入的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟不斷壯大，需要堅持和不斷完善這一手段，通過統(tǒng)一認識，完善組織建設(shè)，提高人員素質(zhì)，強化監(jiān)督，合理經(jīng)營農(nóng)村集體經(jīng)濟，從而規(guī)范村級財務管理，確保村級政務正常運轉(zhuǎn)，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。