◎ 李樹峰

做好兵團(tuán)設(shè)市工作初探

◎ 李樹峰

2010年召開的中央新疆工作座談會和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安的意見》（中發(fā)［2010］9號）提出了“選擇戰(zhàn)略地位重要、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行膲▍^(qū)城鎮(zhèn)，按照石河子模式增設(shè)新疆維吾爾自治區(qū)直轄的縣級市，并納入國家城市規(guī)劃建設(shè)體系”，這是中央在新的歷史條件下發(fā)展壯大兵團(tuán)、發(fā)揮兵團(tuán)作用、促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展和長治久安做出的重大戰(zhàn)略部署，是賦予兵團(tuán)的一項(xiàng)重要任務(wù)。如何加快兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)兵團(tuán)設(shè)市工作進(jìn)程，筆者通過調(diào)研做初步思考。

一、深刻領(lǐng)會中央意圖，切實(shí)增強(qiáng)設(shè)市的緊迫感

胡錦濤總書記指出：“要把城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為兵團(tuán)特殊體制和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制緊密結(jié)合的有效措施。”溫家寶總理說：“無論是增加兵團(tuán)就業(yè)崗位、提高職工生活質(zhì)量、增強(qiáng)兵團(tuán)凝集力，還是輻射帶動周邊縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和少數(shù)民族共同致富，都要求在墾區(qū)建設(shè)一批現(xiàn)代化城市和小城鎮(zhèn)。這是事關(guān)兵團(tuán)和新疆發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)”、“一座城鎮(zhèn)，就是一個(gè)現(xiàn)代文民的聚集地，一個(gè)維穩(wěn)戍邊的堡壘”。中央在（［1997］17號）、（［2002］32號）、（［2010］9號）等文件中，相繼要求兵團(tuán)加快設(shè)市工作步伐。兵團(tuán)上下廣大干部職工思改革、盼發(fā)展，對兵團(tuán)設(shè)市有強(qiáng)烈的愿望，對盡早過上城市生活充滿期盼。我們應(yīng)從講政治、顧大局的高度，從促進(jìn)新疆整體發(fā)展的角度，切實(shí)增強(qiáng)緊迫感和使命感，采取有效措施，制定工作方案，搶抓機(jī)遇，狠抓落實(shí)，推進(jìn)兵團(tuán)設(shè)市工作盡早見到成效。

二、正確把握新疆實(shí)情，切實(shí)做好設(shè)市規(guī)劃布局

正確把握新疆實(shí)情，貫徹落實(shí)中央在“選擇戰(zhàn)略地位重要、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行膲▍^(qū)設(shè)市”的要求，是做好兵團(tuán)設(shè)市的規(guī)劃布局，推進(jìn)設(shè)市工作的關(guān)鍵所在。大力發(fā)展現(xiàn)有城市，規(guī)劃布局新建城市，積極參與兵地共建開發(fā)區(qū)建設(shè)，逐步形成布局合理、重點(diǎn)突出、特色鮮明、發(fā)展協(xié)調(diào)的兵團(tuán)城市發(fā)展新格局。

從戰(zhàn)略地位來講，新疆處在維護(hù)內(nèi)部穩(wěn)定，保證邊境安全的特殊位置。中亞五國是大國勢力東進(jìn)西出、南下北上的必經(jīng)要地。大國敵對勢力處心積慮向中亞五國和我國新疆地區(qū)滲透，與“三股勢力”內(nèi)外勾結(jié)，遙相呼應(yīng)，將新疆從我國分割出去的圖謀從未停止。兵團(tuán)設(shè)市既要有內(nèi)地城市的特征，也要考慮兵團(tuán)城市特殊使命，切實(shí)保障西北邊疆長治久安。從這個(gè)角度講，兵團(tuán)應(yīng)重點(diǎn)在喀什、和田、伊犁、阿克蘇、巴州、阿勒泰地區(qū)規(guī)劃布局新設(shè)城市。

從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來講，新疆天山北坡經(jīng)濟(jì)區(qū)和塔里木河上游區(qū)域是新疆現(xiàn)代工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通信息、教育科技等最為發(fā)達(dá)的核心區(qū)域，城鎮(zhèn)、交通、能源等基礎(chǔ)條件好，對全疆經(jīng)濟(jì)起著帶動、輻射和示范作用。從這個(gè)情況看，兵團(tuán)應(yīng)重點(diǎn)在一師、六師、七師、八師、十二師規(guī)劃布局新設(shè)城市或者兵地共建的開發(fā)區(qū)。

從發(fā)展?jié)摿碇v，對兵團(tuán)設(shè)市情況而言，一方面，完全依靠市場力量來推動城市發(fā)展，難以兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和邊疆安全的雙重目標(biāo)。另一方面，有些區(qū)域目前潛力難以顯現(xiàn)，但對形成兵團(tuán)的城市帶，形成兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈，具有長遠(yuǎn)意義。從這個(gè)因素看，應(yīng)重點(diǎn)在額敏、霍爾果斯、阿拉山口、麥蓋提、皮墨等墾區(qū)規(guī)劃布局新建城市。

三、合理確定建市方案，切實(shí)按照步驟推進(jìn)工作

兵團(tuán)設(shè)市要統(tǒng)籌規(guī)劃、立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，兼顧各方面利益，有序推進(jìn)、重點(diǎn)突破?！笆濉逼陂g，優(yōu)先做強(qiáng)現(xiàn)有的4個(gè)城市，大力建設(shè)北屯和四個(gè)條件相對成熟的擬設(shè)市，到2020年，力爭每一個(gè)師至少建有一個(gè)城市。

（一）做優(yōu)做強(qiáng)現(xiàn)有城市

石河子市由現(xiàn)在的縣級市升格為地級市，市域面積與師域面積相符合。發(fā)揮區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、人才優(yōu)勢，做大做強(qiáng)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，吸引一批國內(nèi)外500強(qiáng)企業(yè)集團(tuán)入駐，設(shè)立棉花交割倉庫，加快建設(shè)西部重要紡織產(chǎn)業(yè)基地、國家重要氯堿化工生產(chǎn)基地和食品加工出口基地以及兵團(tuán)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)。同時(shí)重點(diǎn)打造紅色旅游產(chǎn)業(yè)。努力使石河子成為經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)宜居、文明富裕的全疆重要城市，繼續(xù)保持兵團(tuán)城市建設(shè)的領(lǐng)頭羊地位。

五家渠市要打造成烏魯木齊的后花園。要健全城市職能，擴(kuò)大招商引資規(guī)模，完善產(chǎn)業(yè)配套，增強(qiáng)城市發(fā)展活力和綜合實(shí)力。要推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，主動參與烏昌都市區(qū)建設(shè)，與烏魯木齊及周邊城市形成合理分工、配套協(xié)作，構(gòu)建烏–昌–五半小時(shí)城市“經(jīng)濟(jì)圈”，提升在烏昌地區(qū)和天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的影響力，成為烏昌區(qū)域休閑服務(wù)基地。要推進(jìn)快速發(fā)展，引導(dǎo)兵團(tuán)公共資源向五家渠集中，做大做強(qiáng)五家渠國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，迅速提高經(jīng)濟(jì)和人口集聚能力。要推進(jìn)融合發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展、人口規(guī)模擴(kuò)大和各民族文化交流與融合，成為增進(jìn)烏昌地區(qū)民族團(tuán)結(jié)、確保烏昌地區(qū)社會穩(wěn)定的重要支點(diǎn)。

阿拉爾市要進(jìn)一步理順市域范圍內(nèi)的團(tuán)場與城市之間的行政體制關(guān)系，撤銷市域范圍內(nèi)的團(tuán)場建制，周邊人口要向中心城區(qū)聚集，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一發(fā)展。主動參與阿克蘇–庫車城鎮(zhèn)組群發(fā)展，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和支農(nóng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造條件發(fā)展油氣加工及黑色金屬加工業(yè)，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，壯大產(chǎn)業(yè)和人口規(guī)模。到2015年，人口力爭達(dá)到20萬人，經(jīng)濟(jì)年均增長20%，成為兵團(tuán)在南疆推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的主力軍及穩(wěn)定南疆的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。

圖木舒克市與阿拉爾市存在同樣的體制弊端，理順管理體制也是首要任務(wù)，與喀什市、阿拉爾市相互促進(jìn)、同步發(fā)展。吸引市轄區(qū)人口到城市就業(yè)定居，增加城市活力和生氣。主動參與喀什－阿圖什城鎮(zhèn)組群發(fā)展，加大開發(fā)開放力度，吸引企業(yè)及周邊團(tuán)場工業(yè)向城市集中，大力發(fā)展民族特色、勞動密集型產(chǎn)業(yè)。加快圖木舒克支線機(jī)場前期基礎(chǔ)工作。到2015年，人口力爭達(dá)到17萬人，經(jīng)濟(jì)年均增長20%，成為促進(jìn)喀什地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)、南疆和周邊地區(qū)民族用品及農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)集散中心。

（二）合理確定新建城市

從戰(zhàn)略角度來說，二師以29團(tuán)為中心設(shè)立“鐵門關(guān)”，擬建市所轄區(qū)域是連接南疆阿克蘇、喀什、和田的重要關(guān)口，是進(jìn)出新疆的第二大通道，是南疆四地州的大后方基地。四師依托霍爾果斯口岸，以64團(tuán)為中心設(shè)立“霍爾果斯市”，擬建市連接著中亞五國，是反分裂的前沿陣地。十四市擬設(shè)“玉山市”，該地區(qū)是民族分裂分子猖獗的地方，和田的穩(wěn)定對新疆乃至全國的穩(wěn)定與安全都具有重大的意義。目前十四師的人口、土地規(guī)模及經(jīng)濟(jì)總量上在和田地區(qū)所占比例都非常小，難以承擔(dān)和發(fā)揮維護(hù)穩(wěn)定和應(yīng)急的作用，通過“玉山市”的建立將為和田的安全穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)角度來講，三師以45團(tuán)為中心設(shè)“前海市”，該市是連接圖木舒克市、和田地區(qū)、喀什地區(qū)的交通樞紐，該市域范圍是喀什地區(qū)的棉花生產(chǎn)、漁業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和加工基地。以八師的莫索灣、下野地墾區(qū)和六師的芳草湖和新湖農(nóng)場為依托，建立兵團(tuán)直屬的“芳新市”。該地區(qū)人口多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，土地集中連片，是兵團(tuán)棉花的主要生產(chǎn)加工基地，也是特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，有條件發(fā)展成為天山北坡的新興城市。一師以一團(tuán)為中心，建立“金銀川市，”該市是一師工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基地。

從發(fā)展?jié)摿嵌葋碇v，在九師師部設(shè)市，將額敏縣劃歸擬設(shè)立的“額敏市”，因?yàn)榫艓煹靥幬鞅边吘?，全師固守著?00公里長的邊境線，團(tuán)場布局分散，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱、城鎮(zhèn)化程度不高，但是該區(qū)具有廣闊的肥沃土地和豐富的地下礦產(chǎn)資源，具備建立多類型，各具特色的小城鎮(zhèn)的巨大優(yōu)勢和潛力，在該地設(shè)市可以帶動塔城地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。五師以阿拉山口為中心設(shè)立“阿拉山口市”，該地區(qū)處在邊境一線，緊鄰歐亞大陸橋西橋頭堡阿拉山口口岸，周邊有兵團(tuán)的三個(gè)團(tuán)場，且是五師重要的人口、經(jīng)濟(jì)聚居區(qū)，后發(fā)優(yōu)勢明顯。

（三）創(chuàng)新兵地共建城區(qū)模式

適度發(fā)展兵地共建城區(qū)和師部城區(qū)，使兵地共建城區(qū)成為兵地融合發(fā)展的有效形式，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、滾動開發(fā)。加強(qiáng)奎屯天北新區(qū)、五師博樂新區(qū)、十二師烏魯木齊開發(fā)區(qū)、十三師紅星農(nóng)場等現(xiàn)有城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會服務(wù)功能，健全管理職能，吸納產(chǎn)業(yè)、集聚人口，力爭到2015年，兵地共建城區(qū)和師部城區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)與所在城市共建、共享、共同發(fā)展。

根據(jù)戰(zhàn)略地位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿θN情況的分析，統(tǒng)籌確定兵團(tuán)設(shè)市的排序和步驟。

一是優(yōu)先做強(qiáng)的城市：八師石河子市、六師五家渠市、一師阿拉爾市、三師圖木舒克市。

二是優(yōu)先設(shè)立的城市：十師北屯市。

三是優(yōu)先確定設(shè)立的城市：四師霍爾果斯市、五師阿拉山口市、二師鐵門關(guān)市、兵直芳新市、十四師玉山市、九師額敏市、三師前海市、一師金銀川市。

四是優(yōu)先開發(fā)的城區(qū)：奎屯天北新區(qū)、五師博樂新區(qū)、十二師烏魯木齊開發(fā)區(qū)、十三師紅星農(nóng)場。

在“十二五”期間，做強(qiáng)現(xiàn)有城市，優(yōu)先建立北屯市，陸續(xù)建立四師霍爾果斯市、五師阿拉山口市、二師鐵門關(guān)市、兵直芳新市和四個(gè)城區(qū)的開發(fā)。

四、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，切實(shí)完善設(shè)市保障措施

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。針對目前設(shè)市工作中出現(xiàn)的一些難以處理、難以推動的問題，建議自治區(qū)、兵團(tuán)成立高層兵地設(shè)市工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理設(shè)市當(dāng)中的有關(guān)問題，提高工作效率，真正將中央精神落到實(shí)處。建議兵團(tuán)成立設(shè)市工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，兵團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，兵團(tuán)秘書長擔(dān)任辦公室主任，發(fā)改委、政研室、國土局、建設(shè)局、民政局、財(cái)務(wù)局等部門為成員單位，吸收專家組成員參加，提升規(guī)格，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。優(yōu)先設(shè)市的師和兵地共建城區(qū)的師，從講政治，講大局的角度積極配合兵團(tuán)的設(shè)市和共建城區(qū)的建設(shè)工作。

明確責(zé)任。設(shè)市辦公室采取集中辦公方式，成員部門各抽調(diào)處級以上人員參加。民政局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)行政區(qū)劃界定工作；國土資源局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)土地確權(quán)工作；建設(shè)局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城市建設(shè)規(guī)劃方案的制定、審查及實(shí)施；發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定擬設(shè)市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃；財(cái)務(wù)局負(fù)責(zé)測算擬設(shè)市的稅收、財(cái)政收支，并保障兵團(tuán)設(shè)市辦公室經(jīng)費(fèi)開支。辦公室組織有關(guān)成員單位和專家組深入調(diào)研，拿出方案，制定步驟，按時(shí)間落實(shí)。

創(chuàng)新體制。體制問題是阻礙兵團(tuán)設(shè)市的最大問題，必須用改革的思維、創(chuàng)新的思路去對待建市工作，否則難以推進(jìn)，貽誤最佳機(jī)遇。一是針對一師阿拉爾市、圖木舒克市團(tuán)場與城市管理分離的問題，撤銷市域范圍內(nèi)的團(tuán)場建制，周邊人口要向中心城區(qū)聚集，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一發(fā)展。二是針對一師建多市的問題，師市合一的地方設(shè)立地級市，再建城市為縣級市；師市分離的地方采取新建城市由兩個(gè)常委兼任新建市的領(lǐng)導(dǎo)。三是針對八師石河子市域范圍狹小，影響城市擴(kuò)展的問題，建議將市域面積擴(kuò)展為師域面積。

加強(qiáng)協(xié)調(diào)。在兵團(tuán)現(xiàn)有城市發(fā)展和新的城市建設(shè)中出現(xiàn)的市域狹小、行政區(qū)劃確定、土地確權(quán)和置換、財(cái)稅收入分配等問題，難以協(xié)調(diào)，難以達(dá)成一致，嚴(yán)重制約著兵團(tuán)設(shè)市的步伐，建議發(fā)揮自治區(qū)和兵團(tuán)高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，要求兵地有關(guān)部門，從新疆整體發(fā)展的大局出發(fā)，從講政治的高度考慮，解決設(shè)市中出現(xiàn)的問題，避免各自為政、相互扯皮、互相推諉等現(xiàn)象的發(fā)生，兵地?cái)y手，相互謙讓、積極做好兵團(tuán)的建市工作，真正把中央的精神落實(shí)到實(shí)處，把自治區(qū)和兵團(tuán)黨委的要求，落實(shí)到具體工作中，共同為新疆的跨越式發(fā)展和長治久安作出貢獻(xiàn)。 （作者系新疆兵團(tuán)民政局副局長）