曾凡清

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

改革開放30多年來，我國在建設(shè)責(zé)任政府方面取得了不少成就，尤其是2003年“非典”事件以后，建設(shè)責(zé)任政府已成為中央政府以及各級地方政府所確定的政府發(fā)展取向，中央政府和地方政府正按照建設(shè)責(zé)任政府的要求，履行著自己應(yīng)盡的責(zé)任。怎樣更好地去衡量政府的責(zé)任，在建設(shè)責(zé)任政府的過程出現(xiàn)怎樣的困境以及如何更好地去解決是我們需要思考的問題。

一、衡量責(zé)任政府的維度

1．可控性?？刂普臋?quán)力是建設(shè)責(zé)任政府的基礎(chǔ)，可控性是政府責(zé)任分析的起點(diǎn)。政府責(zé)任的目標(biāo)就是要保證政府機(jī)關(guān)向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并最終向人民負(fù)責(zé)，從而確保人民、人民代表大會(huì)對政府的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)及行政官員要忠實(shí)執(zhí)行代表機(jī)關(guān)制定的公共政策，如果在執(zhí)行的過程中產(chǎn)生失誤，就要承擔(dān)責(zé)任。另外，政府責(zé)任的重要目標(biāo)就是監(jiān)督和控制政府行為，防止政府濫用自由裁量權(quán)。為了保證責(zé)任可控性，需要用立法權(quán)、司法權(quán)制約行政權(quán)。人民代表大會(huì)保證政府責(zé)任的政治手段有:質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、聽證會(huì)等。

2．服從度。確保政府服從法律的主要手段有外部控制與內(nèi)部控制。外部控制即客觀責(zé)任，指法令規(guī)章責(zé)任。內(nèi)部控制即主觀責(zé)任，指忠誠、良心及認(rèn)同，它是行政者本身對責(zé)任的感受，要求行政官員符合倫理準(zhǔn)則要求。倫理是行政人員對其行為的“自我責(zé)任”或內(nèi)部控制的形式。內(nèi)部控制需要通過要求公共行政人員遵循一系列外部標(biāo)準(zhǔn)才能得以實(shí)施，這就要求確立相應(yīng)的倫理責(zé)任制度。

3．問責(zé)性。問責(zé)性的標(biāo)準(zhǔn)是指政府及官員應(yīng)承擔(dān)其行為的責(zé)任。一是政府及官員因違法或失職而受懲罰，承擔(dān)民事或刑事責(zé)任。二是政府及官員要就其工作的績效承擔(dān)責(zé)任?？冃ж?zé)任通過制訂一系列績效指標(biāo)，把政府的整體責(zé)任轉(zhuǎn)化為官員的個(gè)體責(zé)任。政府的違法行為必須被撤銷、變更、確認(rèn)違法、損害賠償;公務(wù)員因違法失職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等行為必須受到行政處分和刑事處罰。

4．回應(yīng)性。責(zé)任機(jī)制在民主政治中的最終目的在于確保政府對公民需要的回應(yīng)。政府要對公民負(fù)責(zé)，洞察、理解和權(quán)衡他們的喜好、要求和利益，經(jīng)常要回應(yīng)消費(fèi)者、監(jiān)督組織、新聞媒體的期望。

5．透明度。政府要服從人民代表大會(huì)經(jīng)常性監(jiān)督、檢查與詢問。政府要對其裁決與決定、執(zhí)行的政策與盡到程序說明責(zé)任;行政決定要考慮各方面利益，使各利益群體都有公平參與的機(jī)會(huì)。政府活動(dòng)向公眾、媒體公開。信息自由和政府行政公開是確保行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要途徑，旨在使行政制度對人民負(fù)責(zé)。

二、建設(shè)責(zé)任政府的困境

1．法治建設(shè)缺陷，導(dǎo)致責(zé)任追究缺乏剛性。在民主政治中，法律依據(jù)是構(gòu)建責(zé)任政府的重要條件。然而在實(shí)際運(yùn)作中，法律體系不健全，強(qiáng)制性和權(quán)威性不足，導(dǎo)致責(zé)任追究缺乏剛性和時(shí)效性，影響著責(zé)任政府的構(gòu)建。第一，憲法缺少具體的法律和制度支撐。我國《憲法》雖對政府的憲法責(zé)任作了原則性的規(guī)定，但是這些規(guī)定比較概括，實(shí)際操作性不強(qiáng)，憲法的原則性規(guī)定必須通過具體的法律和制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。第二，責(zé)任政府的行政立法滯后。目前，我國還缺乏統(tǒng)一的、完備的行政問責(zé)法，造成對政府及其人員問責(zé)的法律依據(jù)不足。第三，現(xiàn)行法律執(zhí)行不到位。行政訴訟法、國家賠償法、行政許可法等法律的部分條款到目前為止還未得到嚴(yán)肅的執(zhí)行和落實(shí)，仍處于法律文字狀態(tài)，或口號(hào)狀態(tài)，離全面、整體落實(shí)還有很大距離，從而導(dǎo)致責(zé)任追究的軟弱無力。

2．組織結(jié)構(gòu)和功能的分割，導(dǎo)致責(zé)任不易明確。

公共組織的權(quán)力、結(jié)構(gòu)和功能是分割的，政府的功能和職責(zé)亦是重疊交叉的，而且許多問題的解決是需要不同機(jī)關(guān)彼此分工與配合，因此便產(chǎn)生了行政責(zé)任的多頭問題，責(zé)任不易明確。在行使職責(zé)的過程中，多個(gè)部門齊頭并進(jìn)，往往各自為政，出現(xiàn)事故互相推諉，在追究責(zé)任的過程中，可能因此出現(xiàn)“打狗不問貓責(zé)”的情況。

3．協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致監(jiān)督不力，從而維持和追究政府責(zé)任變得困難。權(quán)力分立的目的是為了實(shí)現(xiàn)責(zé)任，但立法、司法和行政三部門有各自的職能、角色和利害關(guān)系，在缺乏協(xié)調(diào)的情況下，彼此的監(jiān)督制衡容易造成監(jiān)督能力的喪失。我國的監(jiān)督體系包括外部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督體系。外部監(jiān)督體系有國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督體系即自我監(jiān)督體系，有監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、上級機(jī)關(guān)監(jiān)督、主管機(jī)關(guān)監(jiān)督、政府對職能部門的監(jiān)督等，形成了一套多元覆蓋、各有側(cè)重的體系，每一套單獨(dú)的系統(tǒng)均具有最佳功能，但組合起來未必能達(dá)到最佳的效果，關(guān)鍵要看系統(tǒng)之間的匹配程度。監(jiān)督主體多，機(jī)構(gòu)多，方式和渠道多，這是一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，但如果協(xié)調(diào)不到位，這種優(yōu)越性也難以發(fā)揮出來，影響監(jiān)督的效果，從而維持和追究政府責(zé)任變得困難。

4．公共管理者特殊的專業(yè)知識(shí)與信息，可能躲避來自監(jiān)管者的監(jiān)督。公共管理者在其專業(yè)領(lǐng)域可以說是一個(gè)專家，別人無法挑戰(zhàn)其權(quán)威，也無法用其他辦法揣摩其決策與行動(dòng)。另外，公共管理者掌握著一般人無法獲知的信息，而這些信息通常是決策的重要基礎(chǔ)。由于公共管理者有特殊的專業(yè)知識(shí)和信息，所以他們比監(jiān)督者更有優(yōu)勢，可以躲避來自監(jiān)督者的監(jiān)督。

5．人事制度的保護(hù)，導(dǎo)致責(zé)任不易追究。世界大多數(shù)國家的人事制度對公務(wù)員的工作都采取較大的保護(hù)。一些情節(jié)輕微的錯(cuò)誤于不懲罰，但一旦諸如此類的錯(cuò)誤疊加起來，其影響是很大的。同樣，除非引起民憤，一般的違法行為也往往不了了之?，F(xiàn)在有很多責(zé)任追究事件都是由于媒體的曝光，窮追猛打，民眾聲討，才得以解決。

三、建設(shè)責(zé)任政府的思路

1．健全法律體系，強(qiáng)化責(zé)任追究。第一，進(jìn)一步明確政府的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任與結(jié)果責(zé)任，將政府及其公務(wù)員的責(zé)任以法律的方式予以確立，明確政府問責(zé)的主體、范圍、客體、責(zé)任方式、期限、程序、賠償?shù)仁马?xiàng)。完善行政問責(zé)制度的配套措施，如《行政過錯(cuò)責(zé)任追究條例》等。第二，制定《公務(wù)員道德法》，從而使公務(wù)員確立正確的倫理定位和價(jià)值取向。其內(nèi)容主要包括:一是界定行政職業(yè)道德規(guī)范。明確公務(wù)員要追求公共利益、忠實(shí)遵守法律規(guī)定、公正執(zhí)行公務(wù)、恪盡職守、不謀私利。二是建立組織道德責(zé)任機(jī)制。要求確保程序公正和組織信任。

2．實(shí)行問責(zé)制，加大責(zé)任追究力度。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是指政府和官員應(yīng)承擔(dān)其行為的責(zé)任。包括政府及官員因違法或失職而受懲罰，承擔(dān)刑事責(zé)任或民事責(zé)任;政府及官員就其工作的績效承擔(dān)責(zé)任。績效責(zé)任通過制定一系列績效指標(biāo)，把政府的整體責(zé)任轉(zhuǎn)化為官員的個(gè)體責(zé)任。行政問責(zé)成為政界的常規(guī)。具體來說，政府及公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任主要有:一是法律責(zé)任。政府部門及管理者依法執(zhí)行公務(wù)，如有違法，便要受到處理和相應(yīng)的制裁。法律責(zé)任包括行政法律責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任。二是政治責(zé)任。我國現(xiàn)階段政府承擔(dān)的政治責(zé)任，突出表現(xiàn)為政治控制與社會(huì)穩(wěn)定、政治管理與全面協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)憲法到憲政、維護(hù)全體人民的根本利益并向人民負(fù)責(zé)等方面。三是行政責(zé)任。公共管理者一經(jīng)任用，必須遵守誓言，忠誠努力，忠于職守，承擔(dān)義務(wù)，完成工作任務(wù)。通過行政問責(zé)，使政府的越權(quán)行為和消極行為都得到控制。四是道德責(zé)任。我國公務(wù)員法將道德的規(guī)范納入法的條文之中，目的是使公務(wù)員樹立良好的道德標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)高尚公共官員的出現(xiàn)。如果公務(wù)員的行為不符合道德標(biāo)準(zhǔn)，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3．增加政府行政行為透明度，實(shí)現(xiàn)陽光政策，促進(jìn)責(zé)任政府的建立。政府要對其裁決與決定，執(zhí)行的政策與盡到程序進(jìn)行負(fù)責(zé);行政決定要考慮各方面利益，使各利益群體都有公平參與的機(jī)會(huì)。政府活動(dòng)向公眾、媒體公開，信息自由和政府行政公開是確保行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要途徑。我國近幾年逐步推出了一些政府改革制度，如政府采購、行政許可證、人事任免公示、收入申報(bào)、金融實(shí)名制、離任審計(jì)、新聞發(fā)言人制度等，這些制度朝著透明公開的方向發(fā)展。當(dāng)前政府仍然擁有諸如對進(jìn)入市場的主客體的資格審查，稅收、信貸政策的制定與執(zhí)行，發(fā)展公益事業(yè)，興辦公共工程，管理國有資產(chǎn)等權(quán)限，客觀上就存在著權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等不規(guī)范行為的可能性，對此，只有透明公開，才能杜絕各種違法違規(guī)現(xiàn)象?？傊?，增加透明度，實(shí)行陽光操作是建設(shè)責(zé)任政府的一個(gè)發(fā)展方向。

4．發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。新聞輿論監(jiān)督屬于社會(huì)監(jiān)督體系，它被認(rèn)為是除立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”，在監(jiān)督中起著獨(dú)特的作用。它以其信息傳遞上的公開、迅速、廣泛，對監(jiān)督客體產(chǎn)生巨大的政治壓力和效應(yīng)。我國的新聞輿論在監(jiān)督實(shí)踐中發(fā)揮了極其重要的作用，這從近年來媒體所揭露出有關(guān)問題，有關(guān)部門及時(shí)予以處理就可以證明這一點(diǎn)，如“躲貓貓事件”，“孫中界案件”。新聞輿論監(jiān)督不僅監(jiān)督官員的公務(wù)行為，而且還監(jiān)督官員的私人行為，包括其個(gè)人的人格，道德品質(zhì)，不僅作出合法性判斷，而且作出合理性監(jiān)督，因而新聞輿論監(jiān)督對政府部門、公職人員自身規(guī)范可以發(fā)揮積極推動(dòng)作用。

5．完善責(zé)任監(jiān)督體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府。要消解“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”的權(quán)力異化現(xiàn)象，必須構(gòu)建完善的權(quán)力監(jiān)督體系。這種體系包括:一是同體監(jiān)督(內(nèi)部監(jiān)督)，立足行政授權(quán)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)上級政府對下級政府自上而下的監(jiān)督，它貫穿于政府行政活動(dòng)的全過程，目的在于規(guī)范下級政府的行政行為，確保責(zé)任落實(shí)。二是異體監(jiān)督，基于民主授權(quán)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)人大、人民以及社會(huì)輿論對政府進(jìn)行監(jiān)督。

6．加強(qiáng)道德文化建設(shè)，提高政府公職人員的素質(zhì)?，F(xiàn)代公共行政發(fā)展的一個(gè)重要方向就是“用法律和道義的雙重手段，增大個(gè)人及機(jī)構(gòu)的責(zé)任性”。行政人員是構(gòu)建責(zé)任政府的“責(zé)任主體”，甚至“被人們視為行政國家的護(hù)衛(wèi)者”，因此，提高“責(zé)任主體”的整體素質(zhì)無疑是構(gòu)建責(zé)任政府的必要條件。行政道德是行政人員行為規(guī)范內(nèi)化在其個(gè)體身上的結(jié)果，良好的行政道德對于形成負(fù)責(zé)任的行為是非常重要的。行政人員需要強(qiáng)化公共利益至上的責(zé)任觀念，形成良好的行政道德，使負(fù)責(zé)任成為一種道德習(xí)慣，將進(jìn)行公共行政與提供公共服務(wù)當(dāng)作不可推卸的責(zé)任。為此，行政人員必須樹立起為公眾服務(wù)的服務(wù)意識(shí)，改變過去“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的官僚作風(fēng)，樹立“顧客至上”的市場觀念，真正成為人民的公仆，自覺向公眾負(fù)責(zé)，為公眾服務(wù)。

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