◎ 劉 峰

節(jié)約型政府構(gòu)建中的行政文化創(chuàng)新分析

◎ 劉 峰

20世紀(jì)60年代，美國行政學(xué)家里格斯發(fā)表《行政生態(tài)學(xué)》，提出行政生態(tài)理論，認(rèn)為一國的行政生態(tài)環(huán)境直接決定著該國政府行政的生態(tài)性、適應(yīng)性和適度化。目前，構(gòu)建節(jié)約型政府成為各級政府的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。行政文化作為行政生態(tài)環(huán)境中的一種“軟環(huán)境”，將從思想意識層面決定制約著節(jié)約型政府構(gòu)建的深度與廣度。創(chuàng)新行政文化，建設(shè)節(jié)約型文化，無疑是節(jié)約型政府構(gòu)建的有效選擇。

一、行政文化在節(jié)約型政府構(gòu)建中的作用

（一）節(jié)約導(dǎo)向作用

有何種行政文化就有何種行政行為模式和價(jià)值取向。行政文化為國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員提供一定的行為模式和價(jià)值取向，引導(dǎo)他們朝著既定的行政目標(biāo)努力以形成“行政人格”［1］。通過塑造節(jié)約文化，形成節(jié)約型的“行政人格”，整個(gè)政府機(jī)構(gòu)可以在這種行政文化所蘊(yùn)涵的精神動力引導(dǎo)下向前發(fā)展，使人們在潛移默化中接受并認(rèn)同構(gòu)建節(jié)約型政府的這種共同價(jià)值、行為取向，使政府官員個(gè)人目標(biāo)與構(gòu)建節(jié)約型政府的整體目標(biāo)趨于一致。

（二）節(jié)約聚合作用

節(jié)約型的行政文化是由政府機(jī)關(guān)中的全體成員共同創(chuàng)造，它寄托了全體政府成員的理想和希望，因而這種共同的行政文化使政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)烈內(nèi)聚力，使政府成員產(chǎn)生對組織的歸屬感。同時(shí)，當(dāng)新成員加入時(shí)，通過學(xué)習(xí)、他人解釋以及自我感悟力，就會自覺地接受政府組織的節(jié)約宗旨和理念，在潛移默化中同化，從而自然而然地融合到構(gòu)建節(jié)約型政府的組織實(shí)踐中來。

（三）節(jié)約調(diào)控作用

共同創(chuàng)造的節(jié)約型行政文化在政府成員中能夠達(dá)成共識，再通過約定俗成的規(guī)范或共同價(jià)值準(zhǔn)則規(guī)范約束政府成員的思想和行為，調(diào)節(jié)矛盾、沖突等不和諧因素。節(jié)約型行政文化一方面將節(jié)約這種共同價(jià)值觀向行政人員個(gè)人價(jià)值觀內(nèi)化，使政府組織及其成員在理念上確定一種內(nèi)在的、自我控制的節(jié)約行為標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，指導(dǎo)約束政府官員的行為；另一方面，受強(qiáng)有力行政文化影響的行政人員，能夠自覺地約束個(gè)人行為，與政府組織保持一致[2]。

（四）節(jié)約衍射作用

政府組織與社會有著廣泛頻繁的接觸，并且具有強(qiáng)大的帶頭示范功能。節(jié)約型行政文化可以通過政府人員與外界的交往，把這種優(yōu)良的節(jié)約風(fēng)氣輻射到整個(gè)社會，對全民構(gòu)建節(jié)約型社會將產(chǎn)生積極的促進(jìn)和推動作用。

二、我國節(jié)約型政府構(gòu)建中的行政文化困境分析

（一）社會文化困境

1. 畸形的浪費(fèi)觀。首先是浪費(fèi)的無關(guān)性，“對浪費(fèi)問題感到痛心的人不太多，而覺得和自己無關(guān)的卻不少”[3]；其次是浪費(fèi)的人為性，大多浪費(fèi)非自然災(zāi)害或生產(chǎn)力低下造成，而是管理不善，體制僵化、不健全造成；最后，浪費(fèi)的短缺性，即浪費(fèi)與短缺并存：一方面存在全國性的資源短缺，另一方面存在全國性的資源浪費(fèi)。

2. 變遷的消費(fèi)文化。主要體現(xiàn)為兩方面：一是形象消費(fèi)。消費(fèi)者不僅僅消費(fèi)產(chǎn)品（物），甚至還替代地消費(fèi)這些產(chǎn)品的象征意義，即形象。消費(fèi)者通過形象消費(fèi)來尋求一種自我或認(rèn)同的建構(gòu)和表達(dá)。二是炫耀性消費(fèi)，是指主要為了炫耀財(cái)富而不是滿足真實(shí)需求的消費(fèi)活動，這種消費(fèi)的動機(jī)是謀求某種社會地位，其深層含義是人與人之間在需求和效用上存在相互影響。

（二）政府文化困境

1．傳統(tǒng)的“官本位”文化。節(jié)約型政府首先應(yīng)該是廉潔政府。殘留的“官本位”意識不利于塑造廉潔的政府形象。封建時(shí)代“通天仕途”的榮華富貴使得無數(shù)讀書人趨之若鶩。 “官本位”泛濫于整個(gè)社會中的各個(gè)階層，而不是單獨(dú)存在于封建官員之間。“官本位”意識仍然影響著今天的政府官員，跑官要官、買官賣官現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重，造成巨大的人才和資源浪費(fèi)。

2.“人身依附”觀念依然存留。節(jié)約型政府是對人民負(fù)責(zé)的、民主的政府，與“官僚主義”勢不兩立。官僚主義強(qiáng)調(diào)的是下級對上級的服從，而上級無須對下級負(fù)責(zé)，官吏普遍具有奉迎媚上的傾向，利用權(quán)力竊取百姓利益去博取上級的歡心?！霸诂F(xiàn)代社會中，個(gè)別官員的思想感情中還依然存在謀取上級歡心的傾向，主要表現(xiàn)在政府績效考核中，置國家人民利益于不顧，完全背離了我黨‘執(zhí)政為民’的本質(zhì)要求，謀取政績，獲得高升”[4]。

3.“人治”作風(fēng)的影響。節(jié)約型政府還應(yīng)是法制政府。沒有法律作保障，節(jié)約型政府的構(gòu)建將成為一句空話、一紙空文。浪費(fèi)的最大出處在于決策失誤，這是經(jīng)多少次政府實(shí)踐所證明的。受傳統(tǒng)因素的影響，很多政府缺乏決策的科學(xué)性，朝令夕改成為其家常便飯，又由于缺乏有效監(jiān)督，各地方官吏的作風(fēng)隨意，決策盲目，造成巨大的浪費(fèi)。

三、我國節(jié)約型政府構(gòu)建中的行政文化創(chuàng)新思路分析

（一）節(jié)約型行政文化創(chuàng)新思路設(shè)計(jì)

1．實(shí)現(xiàn)節(jié)約型價(jià)值文化的創(chuàng)新。改革開放以來提出的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線方針本身是正確的，但在實(shí)踐過程中并非所有的執(zhí)行者都能以科學(xué)、全面的觀點(diǎn)來追求它的主旨的實(shí)現(xiàn)?！捌渫憩F(xiàn)為注重標(biāo)志發(fā)展的種種剛性數(shù)據(jù)和表面繁榮現(xiàn)象，如GDP、財(cái)政收人、高樓大廈等，而忽略了發(fā)展的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展”[5]。針對這些問題，應(yīng)當(dāng)特別重視對行政價(jià)值進(jìn)行重構(gòu)和創(chuàng)新：一要培養(yǎng)行政人員正確的行政心理?！盀檫m應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的要求，行政人員必須克服個(gè)體心理障礙，消除崇尚權(quán)力、依附領(lǐng)導(dǎo)、任人唯親、消極怠工、懼怕權(quán)威等等不健康心理，培養(yǎng)服務(wù)公眾、強(qiáng)調(diào)法治、崇尚節(jié)約等健康行政心理”[6]。二要加強(qiáng)思想政治工作。通過學(xué)習(xí)和宣傳科學(xué)發(fā)展觀，通過領(lǐng)導(dǎo)干部的人格示范，引導(dǎo)行政人員在改造客觀世界的實(shí)踐中改造自己的主觀世界，不斷提高節(jié)約行政的能力和自覺性。三要堅(jiān)定地樹立以公眾需求為中心的服務(wù)型政府觀。

2. 實(shí)現(xiàn)節(jié)約型制度文化的創(chuàng)新。構(gòu)建節(jié)約型政府、節(jié)約型社會的目標(biāo)必須有制度支撐才能得到落實(shí)。某些地方領(lǐng)導(dǎo)人在任期內(nèi)無視客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)可能，偏離政府的職能本位，用可貴的資源和財(cái)富來創(chuàng)造個(gè)人政績，造成很大的浪費(fèi)，這都是因?yàn)槿狈χ贫燃s束所致。進(jìn)行行政制度文化創(chuàng)新，加強(qiáng)行政法規(guī)建設(shè)是重中之重，要在政府內(nèi)部樹立高度的法治意識，即使節(jié)約型政府的構(gòu)建必須有法可依，有法必依；另外要建立健全我國統(tǒng)一的行政公開、行政監(jiān)督、行政范圍確定等制度，并將其知識要點(diǎn)普及至廣大公眾之中，為公眾了解、監(jiān)督和糾正政府和公務(wù)員的不節(jié)約行為提供制度保障。

3. 實(shí)現(xiàn)節(jié)約型行為文化的創(chuàng)新。舊的發(fā)展觀及其所支配的政府行政行為，無不體現(xiàn)出一種舊的行政文化形態(tài)，即神秘性、單向性、隨意性、封閉性等等。而在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政府行政行為卻是帶著濃厚的民本色彩。因此，在行政改革中，通過變神秘性為透明性、變單向性為互動性、變隨意性為法定性、變封閉性為開放性，也可以為改造政府行為模式，構(gòu)建節(jié)約型政府文化找到契機(jī)。政府行為文化創(chuàng)新的內(nèi)容是多方面的：可以積極引進(jìn)國外新公共管理的有益成果，逐步采用市場化的辦法來改造行政組織內(nèi)部，使行政事務(wù)在成本、效益等方面逐漸明晰化；可以提高行政過程的透明度，增強(qiáng)行政行為的公眾參與度，增進(jìn)公眾對政府的理解與監(jiān)督；也可以建立“電子政府”，既提高行政效率、降低政府行政成本，又可推動政府民主化進(jìn)程。

（二）節(jié)約型行政文化創(chuàng)新路徑選擇

1. 加強(qiáng)節(jié)約理念教育，固本強(qiáng)基。荀子說過：“強(qiáng)本而節(jié)用，則天不能貧”。從戰(zhàn)略角度而言，中國應(yīng)樹立“資源貧乏之國”的觀念，重新統(tǒng)一國情教育的宣傳口徑，改變以往“地大物博，物產(chǎn)豐富”的片面教育，避免誤導(dǎo)，讓全民族客觀深刻認(rèn)識中國的現(xiàn)狀與未來。這一點(diǎn)，必須深深刻劃在各級政府官員的意識之中，刻劃在每個(gè)中國人的意識之中。

2. 建章立制、規(guī)范運(yùn)行。抓緊制定國家資源合理開發(fā)利用規(guī)劃并健全相應(yīng)的政策體系，建立健全政府內(nèi)部資源消耗管理監(jiān)督體制，完善政府績效評估標(biāo)準(zhǔn)。通過規(guī)劃，明確我國建設(shè)節(jié)約型政府的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑；通過具體而明晰的政策，調(diào)節(jié)政府在資源開發(fā)利用過程中的各種利益關(guān)系，正確引導(dǎo)社會生產(chǎn)和消費(fèi)行為。

3. 加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，各級政府率先垂范，帶頭節(jié)約?！按呵镓?zé)備賢者”，政府約束自己行為，本身對普通民眾就是榜樣和號召?！氨本┦袑?4家市、區(qū)政府機(jī)關(guān)2004年能耗調(diào)查顯示，政府機(jī)關(guān)單位建筑面積年耗電量是居民住宅的3~6倍，人均耗電量是居民的7倍”[7]。從我國傳統(tǒng)文化來看，有違“半絲半縷，恒念物力唯艱；一粥一飯，當(dāng)思來之不易”的道德古訓(xùn)；從現(xiàn)代政府委托代理關(guān)系理論來看，納稅人是政府官員的“衣食父母”，政府依靠納稅人來養(yǎng)活，受納稅人委托，對納稅人負(fù)責(zé)，政府要加強(qiáng)行政倫理建設(shè)。

4. 開源節(jié)流并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展?！肮?jié)約型政府”的核心是節(jié)用資源、節(jié)約行政，即以盡量少的物質(zhì)投入支撐經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府行政效能的最大化。其中，主要是加快經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等。

5. 樹立全民族節(jié)約的社會意識與社會風(fēng)氣。行動起于意識，風(fēng)氣影響行為。我們要認(rèn)識到，人口大國是消費(fèi)大國，也可以是節(jié)約大國。每個(gè)人浪費(fèi)一點(diǎn)資源，數(shù)額就會非常巨大；每個(gè)人節(jié)約一點(diǎn)資源，就是一筆巨大的財(cái)富。要通過輿論宣傳，積極倡導(dǎo)節(jié)約資源的消費(fèi)方式，在全社會形成崇尚節(jié)儉，合理消費(fèi)、適度消費(fèi)的理念，用節(jié)約資源的消費(fèi)理念引導(dǎo)節(jié)約型社會的構(gòu)建。

四、結(jié)語

節(jié)約型政府的構(gòu)建是當(dāng)前我國政府自身建設(shè)的艱巨使命，同時(shí)也是新時(shí)期對政府及政府官員能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。節(jié)約型政府的構(gòu)建涉及政府職能轉(zhuǎn)變的方方面面，其中行政文化轉(zhuǎn)變的作用和地位將舉足輕重。我們必須站在科學(xué)發(fā)展的高度，從行政文化角度推動建設(shè)節(jié)約型政府，為建設(shè)節(jié)約型社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

[1] 張康之. 行政文化在行政人格塑造中的作用. [J].青海社會科學(xué), 1999（2）.

[2] 孔玥彬. 傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響及對策. [J].理論界, 2005（8）.

[3] 黃鐵苗. 節(jié)約經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京: 中國金融出版社, 1990.

[4] 馬瑗. 論中國傳統(tǒng)行政文化與行政體制改革. [J]. 鄭州經(jīng)濟(jì)管理干部管理學(xué)報(bào), 2005年3月第20卷第1期.

[5] 王婷. 論基于科學(xué)發(fā)展觀的行政文化創(chuàng)新. [J]. 滄桑, 2005（4）.

[6] 祁德學(xué). 試論市場經(jīng)濟(jì)條件下的行政文化建設(shè).[J]. 攀登, 2001（?？?

[7] 吳九占. 節(jié)約型機(jī)關(guān). [M]. 中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社, 2005.

江蘇省徐州市社會福利院）