⊙ 孫孝建

拓展與深化：《村民委員會(huì)組織法》日趨完善

⊙ 孫孝建

10月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》），并于當(dāng)日公布施行。這是我國(guó)農(nóng)村基層民主生活中的一件大事。熟悉掌握和認(rèn)真貫徹修訂后的《村民委員會(huì)組織法》，對(duì)于進(jìn)一步維護(hù)新形勢(shì)下億萬(wàn)村民的合法權(quán)益，推進(jìn)村民自治深入發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。

《村民委員會(huì)組織法》自1987年11月誕生以來(lái)，經(jīng)歷了試行（10年多）、1998年11月修訂施行（12年）、這次重新修訂施行的路程。它的誕生，順應(yīng)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的要求；它的試行和施行，激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾參與農(nóng)村建設(shè)的極大熱情，促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主水平的提升和社會(huì)的和諧進(jìn)步。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，開(kāi)展農(nóng)村工作，推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，研究“三農(nóng)”問(wèn)題，很有必要對(duì)這次修訂后的《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行認(rèn)真的了解、熟悉和把握，積極引導(dǎo)和切實(shí)保障村民自治活動(dòng)的扎實(shí)開(kāi)展，以切實(shí)把新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)更好地落到實(shí)處。

這次新修訂通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》與修訂前的相比，時(shí)代性更強(qiáng)，章條更直觀，條理更清晰，內(nèi)容更完善，指導(dǎo)性更強(qiáng)。修訂前的《村民委員會(huì)組織法》，總共只有30條3100多字，很多法律條文比較“宏觀”，在實(shí)踐中不易把握運(yùn)用，同時(shí)整個(gè)法律條文沒(méi)有分出“章”目，只以“條”文列出，查找和使用起來(lái)不夠直觀方便。修訂后的《村民委員會(huì)組織法》，在吸收中央的政策規(guī)定、總結(jié)地方立法和各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以村民自治的核心內(nèi)容民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督（簡(jiǎn)稱“四個(gè)民主”）為先后順序，將整部法律條文分為6章41條5900多字，使村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)的法律設(shè)計(jì)更加直觀明確。特別是，修訂后的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)“四個(gè)民主”的內(nèi)容都做了較多的充實(shí)完善和拓展深化，各個(gè)民主環(huán)節(jié)的程序設(shè)定更加規(guī)范縝密，從而使村民委員會(huì)建設(shè)和村民自治活動(dòng)有了針對(duì)性更強(qiáng)和更容易操作的法律規(guī)范。

從調(diào)整、充實(shí)和增加的內(nèi)容看，這次重新修訂通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》與修訂之前相比較，主要在六個(gè)方面作了拓展、完善、深化和規(guī)范：

第一，根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展新形勢(shì)的需要，對(duì)立法宗旨作了適時(shí)調(diào)整，充分體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)和深入推進(jìn)的指導(dǎo)思想。一是在“總則”部分，調(diào)整增加了“維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的立法宗旨，使該法更貼近農(nóng)村改革發(fā)展的時(shí)代要求。二是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)被首次寫(xiě)入這部法律，提出了推動(dòng)和參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的有關(guān)規(guī)定要求，使該法更具有農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性，使村民自治和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)得到有機(jī)結(jié)合。

第二，對(duì)民主選舉作了進(jìn)一步的完善規(guī)范，增強(qiáng)了選舉工作的可操作性。一是完善了村民選舉委員會(huì)成員的組成、推選和遞補(bǔ)程序?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，村民選舉委員會(huì)由主任和委員組成，除由村民會(huì)議或各村民小組推選外，也可以由村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生。同時(shí)規(guī)定，村民選舉委員會(huì)成員被提名為村民委員會(huì)成員候選人的，應(yīng)當(dāng)退出村民選舉委員會(huì)；村民選舉委員會(huì)成員出缺的，按照原推選結(jié)果依次遞補(bǔ)，也可以另行選舉。村民選舉委員會(huì)是村委會(huì)選舉的重要組織者和實(shí)施者，這些技術(shù)性的規(guī)定，使村委會(huì)的選舉工作得到了有效的組織保障。二是調(diào)整了選民登記的條件，增加了對(duì)選民登記的程序的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，不但本村村民可以登記，對(duì)在本村居住一年以上的其他公民也可以進(jìn)行登記；要對(duì)選民名單進(jìn)行公布，接受村民監(jiān)督，對(duì)有異議的，要限時(shí)作出處理。從而最大限度地保障了本村村民和居住居民的選舉權(quán)。三是拓展了候選人的條件，對(duì)候選人的“能力”要求作出了規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，候選人不但要有良好的品行，也要具有一定的工作能力，既是“好人”，也是“能人”，德才兼?zhèn)洌嬲軌騽偃喂ぷ鞯男枰?。四是增加組織候選人與村民見(jiàn)面，由候選人介紹履職設(shè)想，回答村民提出的問(wèn)題的規(guī)定，使選民更好地了解候選人，決定自己的投票意向。五是明確了另行選舉和委托投票的辦法?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，委托投票只能委托給本村有選舉權(quán)的近親屬，這樣較好地保障了選民真正的投票意愿，同時(shí)也有利于減少和杜絕賄選及拉票現(xiàn)象的發(fā)生。六是調(diào)整完善了罷免、當(dāng)選無(wú)效、職務(wù)自行終止的條件和補(bǔ)選程序及工作移交辦法，確保選舉后各項(xiàng)后續(xù)工作的有效銜接、平穩(wěn)過(guò)渡和完善鞏固。如規(guī)定：村民委員會(huì)成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務(wù)自行終止；村民委員會(huì)成員出缺，可以由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選等。特別是針對(duì)普遍存在的村委會(huì)成員罷免難的問(wèn)題，這次修訂對(duì)相關(guān)條文作了較大調(diào)整。一方面，增加了“三分之一以上的村民代表聯(lián)名”就可以提出罷免要求新的規(guī)定，使罷免的要求相對(duì)更加容易實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也降低了對(duì)罷免的票數(shù)的規(guī)定要求。修改前的條文規(guī)定：“罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)”；修改后的條文規(guī)定：“罷免村委會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，并經(jīng)投票的選民過(guò)半數(shù)通過(guò)”。顯然，新修訂的《村民委員會(huì)組織法》減低了罷免的難度。

第三，對(duì)民主決策作了進(jìn)一步的拓展深化，拓展了民主決策的層面，增強(qiáng)了民主決策的可行性。重新修訂后的《村民委員會(huì)組織法》，主要是強(qiáng)化了對(duì)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議的制度建設(shè)，特別是針對(duì)農(nóng)村村民會(huì)議召集難、難召開(kāi)的問(wèn)題，突出了對(duì)村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議制度建設(shè)的規(guī)定，這也是這部法律的一個(gè)重要突破，目的是為了更好地把民主決策落到實(shí)處，使民主決策的形式更加符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際。一是明確了村民（代表、小組）會(huì)議成員的構(gòu)成。如：村民會(huì)議由18周歲以上的村民組成；村民代表會(huì)議，由村民委員會(huì)成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，婦女代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上等。二是明確了村民（代表、小組）會(huì)議召集辦法。如：三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議；五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議。三是明確了村民代表的任期和責(zé)任?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，村民代表的任期與村民委員會(huì)的任期相同。村民代表可以連選連任。村民代表要對(duì)推選人負(fù)責(zé)，并接受村民監(jiān)督等。四是明確了村民（代表、小組）會(huì)議召開(kāi)的條件。如：村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開(kāi)，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意；召開(kāi)村民小組會(huì)議應(yīng)當(dāng)有本小組18周歲的村民三分之二以上，或者三分之二以上的戶的代表參加。五是明確了必須經(jīng)村民（代表、小組）會(huì)議討論后方可辦理的重要事項(xiàng)。調(diào)整和明確了一些新的需要討論決定的事項(xiàng)，如征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)等內(nèi)容。屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理及公益事業(yè)的辦理，村民小組會(huì)議可以依法討論決定，強(qiáng)化了村民小組會(huì)議的權(quán)利。六是明確了村民（代表、小組）會(huì)議的職權(quán)和效力。《村民委員會(huì)組織法》增加了新的規(guī)定：村民會(huì)議有權(quán)撤銷或者變更村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定；可以授權(quán)村民代表會(huì)議行使村民會(huì)議的審議、評(píng)議和撤銷或變更的職能；村民（代表、小組）會(huì)議所作決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)或同意方可有效。

第四，對(duì)民主管理和民主監(jiān)督作了進(jìn)一步的充實(shí)加強(qiáng)，增強(qiáng)了民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)效性。一是進(jìn)一步明確了村民委員會(huì)要實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開(kāi)透明的工作原則的規(guī)定。二是充實(shí)完善了村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容和事項(xiàng)，調(diào)整增加了公開(kāi)的內(nèi)容，如政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)、補(bǔ)貼補(bǔ)助的管理使用情況，村民委員會(huì)協(xié)助人民政府開(kāi)展工作的情況等。三是規(guī)范了公開(kāi)的時(shí)間，強(qiáng)化了公開(kāi)的時(shí)效性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定：一般事項(xiàng)至少每季度公布一次；集體財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布。四是增加了在農(nóng)村建立村務(wù)監(jiān)督（委員會(huì)）機(jī)構(gòu)的規(guī)定要求，目的是為了加強(qiáng)對(duì)民主理財(cái)和村務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督落實(shí)，這是在村級(jí)組織建設(shè)和民主監(jiān)督方面的一個(gè)重大突破。五是完善了對(duì)村委會(huì)成員和誤工補(bǔ)貼聘用人員實(shí)行年度民主評(píng)議的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，對(duì)連續(xù)兩年評(píng)議不稱職的，其職務(wù)終止。這一規(guī)定，有利于增強(qiáng)被評(píng)議人員的責(zé)任感和事業(yè)心。六是增加了建立村務(wù)檔案的規(guī)定。目的是為了有助于為村民自治活動(dòng)的開(kāi)展和“四個(gè)民主”建設(shè)留下真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、規(guī)范、有據(jù)可查的歷史資料，促進(jìn)村務(wù)的有序管理。七是完善了對(duì)村委會(huì)成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定，明確規(guī)定了需要審計(jì)的六個(gè)方面的事項(xiàng)和負(fù)責(zé)組織審計(jì)的機(jī)關(guān)、部門及審計(jì)結(jié)果的公布時(shí)間。八是增加了對(duì)村委會(huì)及其成員侵害村民合法權(quán)益、不履行法定義務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干預(yù)村民依法自治活動(dòng)的行為所承擔(dān)的法律責(zé)任和所采取的糾錯(cuò)措施。這一規(guī)定，有助于強(qiáng)化鄉(xiāng)、村兩級(jí)必須依法堅(jiān)持民主管理和民主監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)。

第五，對(duì)村委會(huì)的職責(zé)和設(shè)立作了進(jìn)一步的充實(shí)調(diào)整，強(qiáng)化了村委會(huì)的責(zé)任，增強(qiáng)了村委會(huì)設(shè)立的科學(xué)性。一是在職責(zé)方面增加了以下規(guī)定：村民委員會(huì)要向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；要促進(jìn)男女平等，做好計(jì)劃生育工作；應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織依法開(kāi)展活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；遵守并實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，接受村民監(jiān)督等。二是拓展了村委會(huì)設(shè)立的條件。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)的設(shè)立不但要考慮便于村民自治，還要考慮到有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理。三是明確規(guī)定了村委會(huì)分設(shè)村民小組，不但要根據(jù)居住狀況，還要根據(jù)土地所有權(quán)關(guān)系等因素進(jìn)行。

第六，對(duì)村委會(huì)建設(shè)和村民自治活動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)和保障措施作了進(jìn)一步的強(qiáng)化，加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)力保障的力度。一是在“總則”部分，進(jìn)一步明確了黨的農(nóng)村基層組織在村民自治中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。二是在“附則”部分，就支持村委會(huì)開(kāi)展工作的保障問(wèn)題作了具體規(guī)定：一要，人民政府對(duì)村民委員會(huì)協(xié)助政府開(kāi)展工作，應(yīng)當(dāng)提供必要的條件；政府有關(guān)部門委托村民委員會(huì)開(kāi)展工作需要經(jīng)費(fèi)的，由委托部門承擔(dān)。二要，村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞解決；經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持。三要，駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員，要通過(guò)多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（作者單位：山東省臨沂市民政局）