付思瑤

（中共黑龍江省委黨校 政治學(xué)教研部，黑龍江 哈爾濱 150080）

我國政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)及策略

付思瑤

（中共黑龍江省委黨校 政治學(xué)教研部，黑龍江 哈爾濱 150080）

目前，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)力水平不斷提高，人民生活質(zhì)量得到極大的改善，這主要得益于我國政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果。但隨著市場(chǎng)化變革的不斷深入，社會(huì)化境的不斷變化，我們必須進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，提高政府管理效能，才能促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

政府職能；轉(zhuǎn)變；特點(diǎn)；重點(diǎn)；策略

建國以來，我國在轉(zhuǎn)變政府職能方面經(jīng)歷了曲折發(fā)展的過程，但政府職能始終能隨著我國所處的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的變化做出必要的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。尤其是改革開放以來，我國政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐與探索是圍繞改革開放的進(jìn)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開的。我們必須時(shí)刻站在時(shí)代的高度，吸取以往轉(zhuǎn)變政府職能的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展步伐。

一、我國政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)

在現(xiàn)代國家中，政府職能與社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。在長期的歷史發(fā)展過程中，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的演變，政府職能總會(huì)隨之不斷發(fā)生變化。同時(shí)，由于不同的社會(huì)環(huán)境與政府結(jié)構(gòu)，政府職能也會(huì)表現(xiàn)出不同的形態(tài)，具有不同的發(fā)展特色。對(duì)于我國而言，在黨和國家對(duì)發(fā)展觀的艱難探索過程中，政府職能的定位是一個(gè)重點(diǎn)，同時(shí)也是難點(diǎn)，對(duì)其認(rèn)識(shí)也隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入而逐步深化。

1、在不斷探索中界定政府職能，認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變政府職能的必要性。最早認(rèn)識(shí)到需要轉(zhuǎn)變政府職能，是在1987年召開的黨的十三大及1988年召開的七屆人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《政府工作報(bào)告》。當(dāng)時(shí)提出機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡人員。①從那時(shí)到現(xiàn)在，經(jīng)歷了機(jī)構(gòu)精簡、審批制度改革和制度創(chuàng)新三個(gè)階段。1988年至2000年這12年，轉(zhuǎn)變政府職能主要是通過機(jī)構(gòu)改革來實(shí)現(xiàn)的，即以政企分開為主線，以減少政府微觀經(jīng)濟(jì)管理職能為核心內(nèi)容，以此來回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。這一階段工作取得了很大的成就，但同時(shí)出現(xiàn)兩個(gè)突出問題。一是政府改革難以跳出機(jī)構(gòu)精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的“怪圈”；二是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方式從過去直接管企業(yè)改為以行政審批為主，政府職能仍然沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化，轉(zhuǎn)變職能步履艱難。直到2000年，找到了轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，即行政審批制度改革，政府職能轉(zhuǎn)變才取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。②當(dāng)前，這一改革仍在繼續(xù)深入。同時(shí)，從2003年黨的十六屆三中全會(huì)開始，轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)入了全面創(chuàng)新階段，黨中央國務(wù)院對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能提出了明確的要求。由于對(duì)政府的主要職能進(jìn)行了定位，就使轉(zhuǎn)變政府職能有了明確的方向。黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革時(shí)明確指出：“要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。”

2、從國情與時(shí)代背景出發(fā)，政府職能轉(zhuǎn)變逐步深化。由于行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容和組成部分，是社會(huì)主義制度的自我完善，具有漸進(jìn)性特點(diǎn)；同時(shí)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌是一個(gè)長期復(fù)雜的進(jìn)程。因此，轉(zhuǎn)變政府職能也具有漸進(jìn)性特點(diǎn)，不可能一次完成，而是一個(gè)不斷深化的過程。改革開放以來，我國政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了從被動(dòng)到主動(dòng)，從不自覺到自覺，從偏重經(jīng)濟(jì)職能到全面轉(zhuǎn)變職能，從就事論事地解決政府職能錯(cuò)位、越位、缺位問題到以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的過程。

3、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、完善相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)從政治型政府到經(jīng)濟(jì)型政府的轉(zhuǎn)變。改革開放后，伴隨著工作重心從階級(jí)斗爭向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，與此相應(yīng)，政府職能轉(zhuǎn)變的重心開始長期放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。一是通過思想理論的解放，提高了政府職能轉(zhuǎn)變的自覺性。黨的十一屆三中全會(huì)制定了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革開放方針、以實(shí)事求是的思想作為理論基礎(chǔ)，加快了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的思想和理論的更新，轉(zhuǎn)變了用政治方法管理經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)模式，建立了用經(jīng)濟(jì)辦法管理經(jīng)濟(jì)的新模式。二是通過農(nóng)村改革和企業(yè)經(jīng)營管理體制改革，逐步擺脫了政府直接干預(yù)的傳統(tǒng)模式，在不斷積累經(jīng)驗(yàn)和理論創(chuàng)新中，我國逐步形成了政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的發(fā)展模式。三是通過地區(qū)、城市改革的綜合治理，擴(kuò)大了地方政府改革開放和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)，同時(shí)也逐步塑造了外向型政府的職能。結(jié)合當(dāng)時(shí)我國的發(fā)展?fàn)顩r，建立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，進(jìn)行了改革開放試驗(yàn)，這些試驗(yàn)都積累了經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造了適應(yīng)時(shí)代要求的改革理論。

4、以滿足人民群眾的基本公共需求為基點(diǎn)，形成政府工作以人為本的理念。人民群眾是創(chuàng)造財(cái)富的主體。堅(jiān)持以人為本，以民為本，體現(xiàn)人民政府為人民，把轉(zhuǎn)變政府職能的著力點(diǎn)放在強(qiáng)化政府公共服務(wù)和解決民生問題上，努力為人民群眾提供基本的公共產(chǎn)品和公共需求，讓人民群眾共享改革和發(fā)展的成果。努力滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。一是提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的要求，強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)是各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。二是提出滿足人民群眾基本公共服務(wù)需求的目標(biāo)和要求，深化各個(gè)民生方面的改革，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。三是優(yōu)化公共資源配置，加大公共財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的投入，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，國家財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村。四是提出創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)供給方式，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系的要求。

5、政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能。近年來，從構(gòu)建和諧社會(huì)的需要出發(fā)，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，對(duì)強(qiáng)化政府社會(huì)管理的職能提出了一系列要求。一是明確提出中國特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體發(fā)展為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體。二是明確提出社會(huì)管理的格局是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與。三是提出了加強(qiáng)社會(huì)管理的工作重點(diǎn)及主要任務(wù)，按照黨的十六屆六中全會(huì)的要求，各級(jí)政府適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的需要，深入研究社會(huì)管理規(guī)律，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，努力提高社會(huì)管理水平。四是進(jìn)一步完善社會(huì)政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，建立健全科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制、應(yīng)急管理機(jī)制等。通過完善市場(chǎng)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制扭轉(zhuǎn)政府，壟斷資源配置、收入分配方面職能的狀況，強(qiáng)化政府的社會(huì)職能。

二、新時(shí)期我國政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和策略

我國政府職能轉(zhuǎn)變雖已得明顯的成效，但面對(duì)我國社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的大背景，即全球化、體制轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)轉(zhuǎn)型、區(qū)域結(jié)構(gòu)的變化，政府職能轉(zhuǎn)變需要從以下幾個(gè)方面入手。

1、政府職能轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域從聚焦經(jīng)濟(jì)向更為廣闊的領(lǐng)域擴(kuò)展。轉(zhuǎn)變政府職能的提出，是我國行政體制改革不斷深化的結(jié)果。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要任務(wù)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，行政體制改革的主要任務(wù)被定位在“與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)”，即側(cè)重在“建立”——在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在公共管理領(lǐng)域建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制。因此，職能轉(zhuǎn)變的取向從總體而言是單維度的——市場(chǎng)化。黨的十五大、十六大、特別是十六屆三中全會(huì)以來，這種單一的經(jīng)濟(jì)改革逐步被更廣闊領(lǐng)域的改革取代，轉(zhuǎn)變政府職能的工作不斷深入，已經(jīng)不僅僅是為了適應(yīng)“建立”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、“完善”社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更是為了適應(yīng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。這一認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了由“不自覺”到“自覺”的過程。十六屆三中全會(huì)是自覺認(rèn)識(shí)的標(biāo)志。③政府職能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，實(shí)際上是滿足了效率優(yōu)先的原則，現(xiàn)在提出完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是說政府職能要適應(yīng)的不僅是原來認(rèn)識(shí)層面上的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是要適應(yīng)正在深化認(rèn)識(shí)和正在完善之中的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是要從簡單的“效率優(yōu)先”，發(fā)展到“效率優(yōu)先但要更多地考慮公平”的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，政府要更多體現(xiàn)和履行其公共服務(wù)職能，強(qiáng)化公共服務(wù)提供者角色。政府管理就是服務(wù)，要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終為人民服務(wù)。只有實(shí)現(xiàn)從管制型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，真正轉(zhuǎn)變政府職能，才能打破體制性障礙，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供強(qiáng)大的動(dòng)力。溫家寶總理指出：“全面正確履行政府職能，更加重視公共服務(wù)和社會(huì)管理。加快健全覆蓋全民的公共服務(wù)體系，全面增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力。健全重大自然災(zāi)害、突發(fā)公共安全事件應(yīng)急處理機(jī)制。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。加強(qiáng)食品藥品質(zhì)量監(jiān)管，做好安全生產(chǎn)工作，遏制重特大事故發(fā)生?！雹芄操Y源要向國家安全、社會(huì)治安、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共教育等領(lǐng)域傾斜。政府當(dāng)然應(yīng)該放棄自身利益訴求，并約束特定利益集團(tuán)的訴求，從全社會(huì)公平正義角度運(yùn)用政府資源，凸顯政府的公共性質(zhì)特征。在建設(shè)和諧社會(huì)的過程中，政府通過為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，建立政府作為公共利益代表的制度保障，形成完善的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)人人享有公共服務(wù)的目標(biāo)，滿足全體公民最基本的公共服務(wù)需要，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、貧有所助、病有所醫(yī)、幼有所教。特別值得一提的是，從國際范圍看，在和諧社會(huì)建設(shè)中，政府通過提供保障性住房，滿足中低收入群體的住房需求應(yīng)該是政府相當(dāng)重要的職責(zé)，在我國有重大的現(xiàn)實(shí)意義。最終要達(dá)到不斷擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)公平服務(wù)，提高公共服務(wù)水平，建設(shè)社會(huì)主義的以人為本的社會(huì)環(huán)境。

2、政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容從單項(xiàng)推進(jìn)到多項(xiàng)職能之間的合理平衡。政府不同職能之間存在著復(fù)雜的關(guān)系。一個(gè)基本事實(shí)是，政府強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)職能，必須擁有相對(duì)充足的資源，而政府財(cái)政資源的汲取量又受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。如果社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)滑坡，政府財(cái)政資源的汲取必然受到負(fù)面影響。這時(shí)，縱然有強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)職能的良好愿望，政府也會(huì)心有余而力不足。換句話說，政府社會(huì)職能和公共服務(wù)的有效履行，要以經(jīng)濟(jì)職能的有效履行為前提。這一點(diǎn)意味著，強(qiáng)化社會(huì)職能和公共服務(wù)并不是政府工作重心的再次轉(zhuǎn)移，而是一方面要超越對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的過分倚重，另一方面又要在有效履行經(jīng)濟(jì)職能的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共服務(wù)等多項(xiàng)職能之間的合理平衡。這意味著職能的高度復(fù)雜化，要求職能調(diào)整的設(shè)計(jì)和實(shí)施要強(qiáng)化協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，要求職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的系統(tǒng)性、整體性和前瞻性。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，政府要轉(zhuǎn)變工作領(lǐng)域和工作方式。一是要通過完善市場(chǎng)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制努力實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，完善政策，為激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性、創(chuàng)造性營造良好的制度和政策環(huán)境。這是政府定位的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變，意味著政府從直接從事經(jīng)營活動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造和維護(hù)公平競(jìng)爭的市場(chǎng)環(huán)境；從提供私人產(chǎn)品、投資于競(jìng)爭性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；從對(duì)公民和法人的過度管制向?yàn)楣窈图{稅人市場(chǎng)主體提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。二是要扭轉(zhuǎn)政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每個(gè)環(huán)節(jié)、壟斷資源配置和收入分配方面所有職能的狀況，強(qiáng)化政府的社會(huì)職能。政府的社會(huì)職能表現(xiàn)為政府通過調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)閬韺?duì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行有效管理。三是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各社會(huì)利益群體的利益整，加大對(duì)國民收入二次分配調(diào)節(jié)力度，完善稅收體系，健全社會(huì)保障體系，構(gòu)造和諧的收入分配格局。四是要大力發(fā)展文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、慈善捐贈(zèng)、社區(qū)自治等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，培育和完善公民社會(huì)，建立政府與公民社會(huì)的合作關(guān)系，建立和完善社會(huì)矛盾解決機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。五是要推動(dòng)社會(huì)管理體制的改革和創(chuàng)新，合理調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，著力解決企業(yè)改制、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭議、涉法涉訴等領(lǐng)域損害群眾利益的突出問題，保障人民群眾的合法權(quán)益；加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，改善流動(dòng)人口管理和服務(wù)；加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，著力解決突出治安問題，防范和依法嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定。

3、政府職能轉(zhuǎn)變的理念從以物為本向以人為本轉(zhuǎn)變。改革開放30多年來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所呈現(xiàn)出的蓬勃生機(jī)主要取決于政府職能轉(zhuǎn)變。然而，政府職能轉(zhuǎn)變中的職能定位和資源配置的一系列復(fù)雜問題，使得不少行政機(jī)關(guān)為此而感到困惑，從而導(dǎo)致了職能轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)了政策執(zhí)行遲緩和停滯的現(xiàn)象。因此，改變這種運(yùn)行狀況的重要手段，就是參照國內(nèi)外行政改革的先進(jìn)模式，并將其與中國的現(xiàn)實(shí)國情聯(lián)系起來，指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)工作人員的行為，明確具體的工作方向，實(shí)行職能轉(zhuǎn)變工作的“標(biāo)桿管理”，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變從傳統(tǒng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展模式，樹立以觀念創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)型，以體制創(chuàng)新推動(dòng)轉(zhuǎn)型，以科技創(chuàng)新支撐轉(zhuǎn)型，以管理創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)型，以文化創(chuàng)新加快轉(zhuǎn)型的工作理念，促進(jìn)效能服務(wù)型政府的構(gòu)建。

注釋：

①李鵬：《政府工作報(bào)告》，人民出版社，1988年版。

②朱镕基：《政府工作報(bào)告》，人民出版社，2001年版。

③《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1994年版，第373頁。

④溫家寶：《建設(shè)服務(wù)型政府創(chuàng)造條件讓人民批評(píng)監(jiān)督政府》，《人民日?qǐng)?bào)》，2010年 3月 6日。

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1671-2994（2011）06-0162-03

2011-09-23

付思瑤（1987- ），女，黑龍江哈爾濱人，中共黑龍江省委黨校政治學(xué)教研部碩士研究生。研究方向：當(dāng)代社會(huì)主義理論與實(shí)踐。

責(zé)任編輯：劉建文