李庚倫 郭 華

（云南大學 公共管理學院，云南 昆明 650091）

邊疆縣級政府社會管理存在的問題及對策

李庚倫 郭 華

（云南大學 公共管理學院，云南 昆明 650091）

強化我國邊疆縣級政府的社會管理職能，提高邊疆縣級政府的社會治理能力，對于構建社會主義和諧社會具有特別重要的意義。在全面分析我國邊疆民族地區(qū)縣級政府社會管理存在問題的基礎上，提出了具體的對策。

邊疆縣級政府；社會管理；問題；對策

黨的十六大報告把“社會更加和諧”列為全面建設小康社會的重要指標，與此相適應，報告又提出了“完善政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能。”2007年，黨的十七大報告再次強調要“更加注重社會建設”。胡錦濤同志更是在2011年的省部級主要領導干部研討班開班式上的重要講話中強調：“扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系”?；诖?，筆者認為，在我國的邊疆治理中，不僅僅應當只關注經濟發(fā)展，還應當大力提倡社會發(fā)展，強化我國邊疆縣級政府的社會管理職能，提高邊疆縣級政府的社會治理能力，構建社會主義和諧社會。

一、邊疆縣級政府社會管理中存在的問題

在當前學術界提倡的“治理”理念中，雖然強調多元治理主體，但政府仍然是帶動社會進步的火車頭，邊疆縣級政府是邊疆治理中最關鍵的主體。在改革開放的現(xiàn)代化過程中，為了實現(xiàn)經濟的騰飛，我國的政治體制進行了一系列的改革，同時也付出了一定的代價，如高度集權、政治腐敗、金權政治等。當然，除以上問題外，邊疆縣級政府在邊疆民族地區(qū)特有的物質經濟環(huán)境、政治法律環(huán)境、歷史文化環(huán)境影響下也產生了特定的問題。

1、創(chuàng)新能力不足。邊疆民族地區(qū)和東部沿海地區(qū)之間存在著巨大的“知識鴻溝”、“數字鴻溝”，這種局面如果從一種暫時的發(fā)展趨勢變?yōu)橐环N現(xiàn)實狀態(tài)，勢必會影響我國社會主義和諧社會的構建。在這樣的情況下，邊疆縣級政府更要起到火車頭的作用，而以政府創(chuàng)新為主的漸進性改革無疑是最佳的方式。然而，不僅邊疆民族地區(qū)落后的教育文化事業(yè)不利于邊疆地區(qū)經濟社會的發(fā)展，而且歷史上遺留下來的“安于現(xiàn)狀、易于滿足”，“等、靠、要”等傳統(tǒng)思想和傳統(tǒng)觀念也嚴重制約了邊疆地區(qū)經濟社會的發(fā)展。然而，政府創(chuàng)新實際上是一種特定的生活方式的創(chuàng)新，它需要特定的人文科技環(huán)境和特定的社會文化土壤，因此，光靠邊疆縣級政府組織孤立地推動政府創(chuàng)新是不會取得成效的，而政府創(chuàng)新能力不足必然會影響到社會管理的科學化水平，無法構建社會主義和諧社會。

2、政府活力不高。邊疆縣級政府的政府活力是指“政府組織及其工作人員在行政活動中所表現(xiàn)出來的敏于應對環(huán)境挑戰(zhàn)、樂于積極進取、勇于開拓競爭、善于變革創(chuàng)新的精神狀態(tài)。”①邊疆縣級政府活力不高，主要受到內外兩方面的影響。第一，由于受邊疆社會政治法律環(huán)境的影響，邊疆縣級政府自身的體系不夠完善，缺乏相應的激勵機制和責任機制；邊疆縣域社會存在“安于現(xiàn)狀、易于滿足”，“等、靠、要”等傳統(tǒng)文化，促使政府組織本身干事創(chuàng)業(yè)的動力不足，少數民族干部本身的文化素質也較低；而且，邊疆縣域社會的公務員競爭也沒有東部發(fā)達省份激烈。第二，由于邊疆縣域社會的各少數民族“不同程度地存在著政治冷漠、政治能力低等現(xiàn)象”，并且“關注政治輸出遠甚于政治輸入，”②缺乏政治參與的熱情，更別說是對縣級政府進行監(jiān)督。因此，只有擁有活力和能力的政府，才能不斷提高社會管理的能力，管理好社會中的公共事務。然而，邊疆縣級政府由于缺少內在的動力和外在的監(jiān)督，以至于其執(zhí)行社會管理職能時，缺少應有的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

3、決策失誤率高。目前，我國政府中負責決策、執(zhí)行的部門往往比較多、比較強，而負責監(jiān)督、反饋、咨詢等的部門卻相對比較弱，常常造成決策失誤。而對于邊疆縣級政府而言，決策失誤除以上原因外，主要還受以下兩個方面的影響。第一，政府的制度化程度太低，行政決策往往變成個人專斷。制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程，而我國邊疆民族地區(qū)的政府制度化程度相對較低，行政決策往往集中于黨政領導部門，甚至是黨委書記的個人決斷，缺乏相應的決策機制和監(jiān)督、反饋機制。部分邊疆民族地區(qū)甚至出現(xiàn)了領導“拍腦袋決斷，拍胸脯擔保，拍屁股走人”的三拍現(xiàn)象，其最直接的后果就是造成決策失誤率高。第二，邊疆民族地區(qū)的歷史文化環(huán)境中“官本位”思想過于嚴重，而“民本位”思想相對淡薄，造成邊疆民族地區(qū)的領導在行政決策中表現(xiàn)出專橫和武斷，甚至不愿意聽取民意，對于獲取到的民意也往往不給予應有的重視。而“決策應當集思廣益，只要不是在緊急狀況下，都應該集體決策，但我國政府及行政機關通常實行的是首長負責制?！雹?/p>

4、法治意識淡薄。千百年來，我國一直處在封建皇權的統(tǒng)治之下，人治思想極其嚴重。無論是過去封建體制下對黎民百姓的任意處置，還是在計劃經濟時代盛行的官僚主義，都是采取中央集權管理，政府顯然成了凌駕于人民之上的“利維坦”。新中國成立后，特別是黨的十一屆三中全會后，邊疆民族地區(qū)的法治建設取得了豐碩的成果。目前，有關支持民族地區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)已經初步建立，黨和國家的政策在邊疆民族地區(qū)得到了貫徹落實，依法行政在邊疆縣級政府得到了實施。但是，由于邊疆民族地區(qū)在歷史上沒有法治傳統(tǒng)和相應的法治文化，相反卻在封建社會時期孕育著較發(fā)達的人治傳統(tǒng)及人治文化，因而“重人治、輕法治”的思想觀念影響較嚴重，造成邊疆民族地區(qū)嚴重的官僚主義，而法治意識卻相對淡薄。于是，“在依法治國、依法治縣的宣傳標語貼滿大街小巷的同時，地方官員頭腦中仍然傾向于用傳統(tǒng)的手段解決一些具體問題。”④

5、行政文化消極?！罢挝幕且粋€民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。這個政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在社會、經濟、政治活動進程所形成?！薄罢挝幕绊懼误w系中每一個政治角色的行動?！雹萃瑯拥牡览恚吔褡宓貐^(qū)的行政文化也是在其獨特的歷史、文化背景下，在邊疆縣級政府處理社會、經濟、政治活動的實踐過程中形成的。邊疆民族地區(qū)要走向現(xiàn)代化，就必須有相應的行政理念作為指引。因此，培育和發(fā)展現(xiàn)代行政文化，對傳統(tǒng)行政文化進行有針對性的揚棄，就成了邊疆縣級政府的重要任務之一。優(yōu)秀的積極的行政文化能夠指引政府走向現(xiàn)代化，構建社會主義和諧社會，而低俗的消極的行政文化只會阻礙政府發(fā)展，從而使整個社會停滯不前。邊疆民族地區(qū)消極的行政文化主要表現(xiàn)在：“官本位”思想過于嚴重，“民本位”思想相對淡?。弧白诜ǖ燃墶庇^念比較嚴重，現(xiàn)代平等觀念相應缺乏；“等、靠、要”思想嚴重，主動創(chuàng)業(yè)、自力更生觀念淡薄等。由于邊疆民族地區(qū)在歷史上長期處于封閉僵化的狀態(tài)，消極的行政文化因素相對較多，也因為如此，邊疆民族地區(qū)行政文化的現(xiàn)代化、世俗化便成為邊疆縣級政府工作的一項重要任務。

二、創(chuàng)新邊疆縣級政府社會管理的對策

邊疆民族地區(qū)和東部沿海地區(qū)之間存在著巨大的“知識鴻溝”、“數字鴻溝”，這種局面如果從一種暫時的發(fā)展趨勢變?yōu)橐环N現(xiàn)實狀態(tài)，勢必會加劇東西部之間的“族群沖突”，形成“族群鴻溝”，甚至會影響我國社會主義和諧社會的構建。我們認為，在這樣的情況下，應該走一條“以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的跨越式發(fā)展”道路，邊疆的縣級政府必然要起到火車頭的作用，而以政府創(chuàng)新為主的漸進性改革無疑是最佳的方式，邊疆縣級政府創(chuàng)新主要包括理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和方法創(chuàng)新等內容。

1、理念創(chuàng)新。邊疆民族地區(qū)要走向現(xiàn)代化，就必須有相應的行政理念作為指引。理念創(chuàng)新指的是邊疆縣級政府根據黨中央的精神和當地民眾對發(fā)展的要求，在吸收中西方思想的基礎上采取一定的措施、方法和手段，創(chuàng)新政府行政理念，主動的去適應新環(huán)境和新挑戰(zhàn)的過程。邊疆縣級政府理念創(chuàng)新的主要任務，就是在“以鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的總理念指導下，結合中西方思想，重塑社會管理理念，實現(xiàn)社會管理理念在科學發(fā)展觀的指導下的與時俱進，政府行政從管制向服務轉變、從人治向法治轉變、從專制向民主轉變，并且努力營造全社會重視“經濟發(fā)展與社會建設協(xié)同發(fā)展”的氛圍，打造一個民主的、有能力的、注重民族平等的、負責任的、透明的、有效率的政府行政管理體系，并且，邊疆縣級政府要切實做到以人為本、關注民生，“社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設?！雹拗挥性谶@些理念的指引下，邊疆縣級政府才能強化社會管理職能，提高邊疆縣級政府的社會治理能力，構建社會主義和諧社會。

2、制度創(chuàng)新。制度是提高邊疆縣級政府社會管理能力的重要資源要素。制度創(chuàng)新是指邊疆縣級政府能夠主動的根據社會發(fā)展的需求，在不改變我國基本政治制度性質的前提下，對阻礙經濟和社會發(fā)展的制度進行逐步的改良、發(fā)展和變遷的過程。制度是各國、各地區(qū)在特定物質經濟環(huán)境、政治法律環(huán)境和歷史文化環(huán)境發(fā)展下的產物，對于我國現(xiàn)在的國情來說，西方的“三權分立”體制在我國是行不通的。然而，對于正在走向現(xiàn)代化的邊疆民族地區(qū)來說，制度卻是稀缺的。通過制度創(chuàng)新，為我國邊疆民族地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造制度保證就顯得格外重要。邊疆縣級政府要扎扎實實提高社會管理的科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系，也必須努力通過制度創(chuàng)新，完善自己的制度化程度。也即是說，制度化建設是提高政府社會管理能力的重要內容和必然要求，“制度化低下的政府不僅僅是個弱政府，而且還是一個壞的政府?！雹呶覈吔h級政府制度創(chuàng)新的主要任務，就是整合社會管理主體，構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，推動“多中心”的治理模式，實現(xiàn)社會管理主體的精干化、多元化，構建以“善治”為目標的和諧社會。中國要實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)的現(xiàn)代化，縮小東西部的差距，實現(xiàn)共同富裕，也只能在社會主義制度的不斷發(fā)展、創(chuàng)新及完善的過程中才能逐步實現(xiàn)。

3、政策創(chuàng)新。社會政策是邊疆縣級政府進行社會管理最直接、最有效的工具。政策創(chuàng)新是指政府根據當前面臨的主要任務，配合政府的理念和制度創(chuàng)新，出臺新政策，解決當前面臨的主要社會問題，增強社會、政治和經濟穩(wěn)定發(fā)展的過程。改革開放初期，我國的政策是讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來，先富帶動后富。從某種意義上看，我們成功了，但卻導致了貧富兩極分化的趨勢，邊疆民族地區(qū)和東部沿海發(fā)達地區(qū)之間更是存在著巨大的“知識鴻溝”和“數字鴻溝”，巨大的心理反差必然會成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。為此，邊疆民族地區(qū)迫切需要強化社會管理職能，實現(xiàn)公共服務均等化，社會環(huán)境和諧化，為此，要努力協(xié)調社會關系，規(guī)范社會行為，解決社會問題，化解社會矛盾，促進社會公正，應對社會風險，保持社會的穩(wěn)定，即是說，邊疆縣級政府政策創(chuàng)新應該體現(xiàn)公平正義、強化社會治安管理、維護社會穩(wěn)定，以社會大多數人民的利益為基礎出臺好政策，同時兼顧效率與公平，爭取為構建和諧社會創(chuàng)造一個良好的政治秩序。

4、方法創(chuàng)新。我國政府社會管理中的一個嚴重弊病，就是管理手段和管理方式落后。正也因為如此，我國邊疆縣級政府更需要改善社會管理的方法，提高政府質量和能力。方法創(chuàng)新是指政府為了使理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新能夠得到更好的實施，引進新的管理手段和管理方式，從而規(guī)范、完善現(xiàn)代社會管理體系的過程。筆者認為，當前邊疆縣級政府急需的方法創(chuàng)新主要包括：盡快實現(xiàn)黨的領導體制和社會管理方法的轉變，推進現(xiàn)代信息技術在社會管理中的運用，積極構建政府、社會、市場的多元治理構局。事實上，在社會管理中，邊疆縣級政府如果仍以單一的行政手段來管理日趨多元化和復雜化的社會問題，那么，社會管理不僅會呈現(xiàn)出一種突擊性的現(xiàn)象，而且時常會出現(xiàn)執(zhí)法人員以強制性手段侵犯公民權利的情況。邊疆縣級政府方法創(chuàng)新的主要任務，就是要完善社會管理方式，“進一步加強和完善社會管理格局，切實加強黨的領導，強化政府社會管理職能”，“支持人民團體參與社會管理和公共服務”，并且“進一步加強和完善信息網絡管理”，努力建設“中國特色社會主義的社會管理體系。”⑧

注釋：

①②方盛舉著：《中國民族自治地方政府發(fā)展論綱》，人民出版社，2007 年版，第 167、67 頁。

③薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學出版社，2006年版，第87頁。

④王圣誦著：《縣級政府管理模式創(chuàng)新探討》，人民出版社，2006年版，第98頁。

⑤（美）加布里埃爾·A．阿爾蒙德等著：《比較政治學：體系、過程和政策》，東方出版社，2010年版，第26頁。

⑥⑧胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學化水平建設中國特色社會主義社會管理體系》，《人民日報》，2011年2月20日。

⑦（美）塞繆爾·P．亨廷頓著：《變化社會中的政治秩序》，上海人民出版社，2010年版，第22頁。

C916.1

A

1671-2994（2011）06-0175-03

2011-09-26

李庚倫（1985- ），男，云南玉溪人，云南大學公共管理學院政治學理論碩士研究生。研究方向：地方政府與區(qū)域治理。

郭 華（1987- ），女，陜西咸陽人，云南大學公共管理學院民族政治與公共行政碩士研究生。研究方向：地方政府與區(qū)域治理。

責任編輯：劉建文