陳 燕

（中共河南省委黨校 黨建教研部，河南 鄭州 450002）

改革和完善黨內(nèi)選舉制度的思考
——基于對(duì)河南省480位領(lǐng)導(dǎo)干部的問卷調(diào)查與分析

陳 燕

（中共河南省委黨校 黨建教研部，河南 鄭州 450002）

推進(jìn)黨內(nèi)民主必須改革和完善黨內(nèi)選舉制度。本調(diào)查通過在一定范圍內(nèi)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于黨內(nèi)選舉制度現(xiàn)狀、競(jìng)爭(zhēng)性選舉的試行與推進(jìn)、黨內(nèi)換屆選舉的成績(jī)與不足等問題的問卷，歸納出領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)選舉制度改革諸多問題的認(rèn)識(shí)和理解，并對(duì)進(jìn)一步改革和完善黨內(nèi)選舉制度作了深層次的思考。

領(lǐng)導(dǎo)干部；黨內(nèi)選舉；認(rèn)識(shí)；問題；完善；建議

改革和完善黨內(nèi)選舉制度，是黨的十七大以來推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要內(nèi)容和重要舉措之一。今年正值全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)黨委換屆選舉年，為了解領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)選舉制度的看法，2011年4月—9月，“改革和完善黨內(nèi)選舉制度研究”項(xiàng)目組對(duì)在中共河南省委黨校學(xué)習(xí)的部分主體班次以及在職研究生班學(xué)員進(jìn)行了一組關(guān)于“黨內(nèi)選舉”的問卷調(diào)查。被調(diào)查者都是來自全省各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，其中廳級(jí)占10%，縣處級(jí)占40%，科級(jí)占45%，一般干部占5%；被調(diào)查者學(xué)歷在大專以上的占到92%，年齡在45歲以下的中青年領(lǐng)導(dǎo)干部占到80%。本次調(diào)查共發(fā)放問卷520份，回收480份，回收有效率為92%。從調(diào)查結(jié)果看：一是對(duì)黨內(nèi)選舉制度的了解程度。65%的受訪者都曾經(jīng)參加過黨內(nèi)選舉黨代表的活動(dòng)，而且呈現(xiàn)出參加選舉次數(shù)和層級(jí)同領(lǐng)導(dǎo)干部黨政級(jí)別的正相關(guān)關(guān)系。級(jí)別越高，參加的黨內(nèi)選舉的次數(shù)越多，了解黨內(nèi)選舉制度的程度也越高。二是在對(duì)黨內(nèi)選舉制度的總體評(píng)價(jià)上，9%的人認(rèn)為“非?？茖W(xué)合理”，38%的人認(rèn)為“比較科學(xué)合理”，43%的人選擇的是“不夠健全完善，仍存在制度漏洞”，10%的人“不清楚或說不清”。三是在對(duì)當(dāng)前黨員的民主意識(shí)問題的認(rèn)識(shí)上，75%的受訪者認(rèn)為黨員民主意識(shí)“日益增強(qiáng)”，但仍有25%的受訪者認(rèn)為黨員民主意識(shí)“缺乏”或“降低了”。同時(shí)，他們關(guān)于黨內(nèi)選舉制度的獨(dú)特看法，值得關(guān)注。

一、加快推進(jìn)黨內(nèi)選舉制度改革應(yīng)注意的問題

課題組在問卷中設(shè)計(jì)了若干有關(guān)當(dāng)前黨內(nèi)選舉中存在突出問題的多項(xiàng)或單項(xiàng)選擇題，通過對(duì)問卷結(jié)果的整理分析，受訪者的選擇結(jié)果不能不引起我們關(guān)注和重視。

1、黨內(nèi)選舉中的拉票問題。受訪者普遍認(rèn)為，黨內(nèi)選舉中存在拉票現(xiàn)象，在拉票形式存在的普遍性上，按序排列顯示為：80%選擇吃請(qǐng)，73%選擇請(qǐng)同學(xué)親友等關(guān)照幫忙，60%選擇送禮品，58%選擇送錢或購物卡，45%選擇許諾當(dāng)選后給好處，受訪者還列舉了其他方式，如打電話、發(fā)短信、情感溝通等?？梢?，黨內(nèi)選舉中的拉票問題嚴(yán)重影響了黨內(nèi)選舉程序正常進(jìn)行和選舉結(jié)果的公正公平。

2、差額選舉中的“陪選”現(xiàn)象問題。70%的受訪者認(rèn)為“陪選”現(xiàn)象“非常普遍”，22%的受訪者認(rèn)為“少見”或“基本不存在”，還有8%的受訪者選擇“不清楚”。由此可見，“陪選”現(xiàn)象的普遍存在，不僅反映了黨內(nèi)對(duì)差額選舉理解的偏差，也凸顯了差額選舉程序和制度上的“漏洞”?！芭氵x”現(xiàn)象是黨內(nèi)虛假民主的重要表現(xiàn)，必須在制度設(shè)計(jì)上避免“陪選”現(xiàn)象，按照黨內(nèi)選舉規(guī)則，平等看待所有候選人，實(shí)行真正的差額選舉。

3、黨內(nèi)選舉程序不夠規(guī)范科學(xué)的問題。只有2%的受訪者認(rèn)為“很規(guī)范很科學(xué)”，選擇“基本規(guī)范和科學(xué)”的占到48%，還有50%的受訪者認(rèn)為“不夠規(guī)范和科學(xué)”?？梢?，在程序設(shè)計(jì)的規(guī)范性和科學(xué)性上，還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4、黨內(nèi)選舉制度的改革問題。調(diào)查中，高達(dá)83%的受訪者認(rèn)為黨內(nèi)選舉制度“迫切需要改革”，由此可見，改革和完善黨內(nèi)選舉制度是推進(jìn)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨的建設(shè)迫切需要解決的重要現(xiàn)實(shí)問題。在座談和調(diào)研過程中，大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部都認(rèn)為改革黨內(nèi)選舉制度，應(yīng)該從完善黨內(nèi)選舉基本制度著手，建議修改《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，制定統(tǒng)一的《中國共產(chǎn)黨選舉工作條例》，并且規(guī)范黨內(nèi)選舉辦法。

通過對(duì)部分問題的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前黨內(nèi)選舉制度諸多方面已經(jīng)不完全適應(yīng)現(xiàn)在和未來黨內(nèi)民主和黨的建設(shè)發(fā)展的需要，有時(shí)候甚至起到了阻礙的作用，對(duì)此，領(lǐng)導(dǎo)干部都有著清醒的認(rèn)識(shí)和擔(dān)憂。由此可見，完善黨內(nèi)選舉制度已經(jīng)成為不可回避的現(xiàn)實(shí)，對(duì)黨內(nèi)選舉制度進(jìn)行有益的改革十分必要。

二、逐步推進(jìn)黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉是選舉制度改革的重要內(nèi)容

競(jìng)爭(zhēng)性選舉，既是民主的重要標(biāo)志，又是民主發(fā)展的趨勢(shì)所在，無論從民主實(shí)質(zhì)的體現(xiàn)還是從黨員權(quán)利的保障角度，黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉都是推進(jìn)黨內(nèi)民主不可或缺的重要舉措。

1、領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉的總體態(tài)度是積極肯定的。對(duì)在黨內(nèi)推行領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)性選舉的做法，68%的受訪者持肯定態(tài)度，認(rèn)為“黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉”；對(duì)黨內(nèi)換屆選舉中是否需要競(jìng)爭(zhēng)性選舉，73%的受訪者認(rèn)為“迫切需要”真正的競(jìng)爭(zhēng)性選舉。從以上兩個(gè)選擇結(jié)果可以得出，一定范圍內(nèi)實(shí)行黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉是符合黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主需求和渴望的。

2、領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉的方向把握是比較樂觀的。比如，對(duì)在黨內(nèi)推行競(jìng)爭(zhēng)性選舉后的結(jié)果和形勢(shì)判斷上，87%的人認(rèn)為“可以控制，不那么可怕”，真正的競(jìng)爭(zhēng)性選舉會(huì)推動(dòng)黨內(nèi)民主氣氛的活躍；只有不到10%的人認(rèn)為實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉會(huì)導(dǎo)致“局面失控，出現(xiàn)混亂”。對(duì)黨內(nèi)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉最重要的條件選擇上，82%的受訪者認(rèn)為要“嚴(yán)格程序監(jiān)督”。從調(diào)查結(jié)果可以看出，在黨內(nèi)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉問題上，領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到了可能存在某些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，同時(shí)又認(rèn)為是可控的，只要做到選舉規(guī)則科學(xué)嚴(yán)密，選舉程序公開公正，過程監(jiān)督嚴(yán)格有力，競(jìng)爭(zhēng)性選舉是有助于鞏固黨的執(zhí)政地位的。黨內(nèi)實(shí)行真正的競(jìng)爭(zhēng)性選舉是一個(gè)可以提到日程上的實(shí)際問題。

3、領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉的某些環(huán)節(jié)上存在分歧和差距。比如，在主張實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉與不準(zhǔn)拉票是否有矛盾的問題上，26%的受訪者認(rèn)為二者存在明顯矛盾，70%的受訪者認(rèn)為“二者不矛盾，可以一致起來”，其余4%的人不清楚二者的關(guān)系；在黨內(nèi)換屆選舉中需不需要真正的競(jìng)爭(zhēng)性選舉問題上，65%的人認(rèn)為“迫切需要”或“需要”，同時(shí)，也有35%的人認(rèn)為“不需要或無所謂”。這些認(rèn)識(shí)上的分歧和差距，也讓我們看到了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉的熱情和興趣。

我們認(rèn)為，下一步黨內(nèi)選舉制度改革的重點(diǎn)是，要從黨內(nèi)選舉的實(shí)際出發(fā)，逐步推進(jìn)黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉。首先，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下制定科學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度，體現(xiàn)黨管干部原則；其次，要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度，為黨內(nèi)選舉提供公平公正的制度平臺(tái)；再次，要通過加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉過程的監(jiān)督，保證選舉結(jié)果的公信力。

三、黨內(nèi)換屆選舉制度有待進(jìn)一步完善

黨內(nèi)換屆選舉是充分行使黨員權(quán)利、參與黨內(nèi)事務(wù)管理的基本途徑，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與的黨內(nèi)選舉活動(dòng)大多都屬于各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉。今年正值五年一次的基層和地方黨組織換屆選舉年，受訪者中的許多領(lǐng)導(dǎo)干部不僅參與過換屆選舉，有的還親自領(lǐng)導(dǎo)組織了換屆選舉，他們對(duì)換屆選舉實(shí)踐的評(píng)價(jià)有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1、對(duì)近年來黨內(nèi)換屆選舉實(shí)踐的總體評(píng)價(jià)。17%的受訪者認(rèn)為“有很大進(jìn)步”，63%的受訪者認(rèn)為“有進(jìn)步”，選擇“沒有進(jìn)步”和“退步了”的僅占不到20%。由此可見，絕大部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)近年來黨內(nèi)換屆選舉的總體情況是基本認(rèn)可和持積極評(píng)價(jià)態(tài)度的。

2、改進(jìn)候選人的提名方式。候選人提名方式是黨內(nèi)選舉最重要的環(huán)節(jié)，直接決定著黨內(nèi)選舉結(jié)果的公平公正程度。對(duì)于候選人的提名，70%的受訪者認(rèn)為“主要反映的是黨委意圖”，只有25%的受訪者認(rèn)為“能夠反映或者基本能夠反映選舉人意愿”?？梢钥闯?，黨內(nèi)選舉候選人提名方式存在重組織提名輕選民提名的傾向，是黨內(nèi)選舉制度改革中必須重視加以改進(jìn)的方面。對(duì)于黨內(nèi)選舉尤其是換屆選舉時(shí)，如何改革候選人的提名方式，52%的受訪者贊同“黨委和代表聯(lián)合提名”的方式，由全體代表表決通過，23%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該以“代表提名為主”，只有20%的受訪者認(rèn)為還是“以黨內(nèi)提名為主”。

3、完善黨代表的選舉程序。黨代表是黨員權(quán)力的合法代理人，對(duì)于黨代表產(chǎn)生的過程，33%的受訪者認(rèn)為“黨代表的產(chǎn)生基本能夠代表黨員意愿”，52%的人認(rèn)為“黨代表只能部分代表黨員意愿”，還有15%的受訪者認(rèn)為黨代表的產(chǎn)生只能代表“黨委或領(lǐng)導(dǎo)的意愿”。對(duì)黨代表的選舉程序是否民主的認(rèn)識(shí)，選擇“民主”和“基本民主”的占78%，但仍有22%的人選擇了“根本不民主”。用程序民主保證實(shí)體民主，用過程民主保證結(jié)果民主，是黨內(nèi)選舉遵循的根本原則。程序民主是保證程序科學(xué)可行的根本前提，完善黨代表的選舉程序是今后改革黨內(nèi)換屆選舉中的首要問題。

從中可以看出，雖然黨內(nèi)換屆選舉制度在程序設(shè)計(jì)上已經(jīng)比較完備，在選舉運(yùn)行上也相當(dāng)熟練，但在候選人提名、黨代表產(chǎn)生、選舉程序安排等方面仍然存在著諸多問題，而且，這些問題呈現(xiàn)出僵態(tài)化、復(fù)雜化傾向，影響到黨員權(quán)利的保障和優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)班子成員的選舉，影響到黨員主體地位的實(shí)現(xiàn)和黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，因此，黨內(nèi)換屆選舉制度須進(jìn)一步完善。

四、改革和完善黨內(nèi)選舉制度的建議

通過對(duì)一定范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的問卷調(diào)查、實(shí)地走訪和座談交流，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)選舉制度現(xiàn)狀及存在的問題的看法，筆者對(duì)進(jìn)一步改革和完善黨內(nèi)選舉制度提出如下建議。

1、黨內(nèi)選舉制度的制定應(yīng)從“問題應(yīng)對(duì)型”走向“系統(tǒng)科學(xué)化”。黨內(nèi)選舉的基本制度除了《黨章》外，還包括《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，雖然各地在探索選舉途徑和規(guī)避選舉問題時(shí)，制定了一些黨內(nèi)選舉的具體操作制度和細(xì)則，但大多數(shù)只是為了應(yīng)對(duì)和解決某些具體問題，只能起到頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的作用，沒有從根本上解決問題。因此，在確保黨管干部的根本原則下，黨內(nèi)選舉制度的改革和完善要有一個(gè)清晰的思路，注意制度之間的系統(tǒng)性科學(xué)性，從整體上保證黨內(nèi)選舉民主目的的實(shí)現(xiàn)。一要建立健全黨代會(huì)常任制度，對(duì)黨代表的權(quán)利義務(wù)的保障作出詳細(xì)的規(guī)定，從機(jī)制上形成一個(gè)在黨內(nèi)足以對(duì)權(quán)力和權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督和制約的主體。二要完善黨委議事和決策制度，進(jìn)一步發(fā)揮黨的全委會(huì)的作用，落實(shí)全委會(huì)的職責(zé)，在換屆選舉期間，全委會(huì)可以有效監(jiān)督常委會(huì)的換屆選舉工作。三要完善黨內(nèi)和黨外監(jiān)督制度，同時(shí)建立健全輿論監(jiān)督制度，保證所有監(jiān)督制度在選舉實(shí)踐中的可能性和可行性。

2、黨內(nèi)選舉要由“確認(rèn)型選舉”向“競(jìng)爭(zhēng)型選舉”發(fā)展。雖然黨的十三大上首次提出了黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法，但由于提名主體和決定主體未變，候選人職位的差額比例較小而且不具備可比性競(jìng)爭(zhēng)性，主要領(lǐng)導(dǎo)人仍基本采用等額選舉，因此可稱之為“確認(rèn)型選舉”，黨內(nèi)選舉離真正的選舉制仍有差距。而在推進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)型”選舉中，應(yīng)注意以下的問題：一是科學(xué)理解和掌握“黨管干部”原則。上級(jí)黨委一般不定調(diào)子、不劃框子、不定人選，真正把選任干部的提名權(quán)和選舉權(quán)交給了廣大黨員。二是公開競(jìng)選程序，調(diào)動(dòng)黨員的參與熱情。為了確保競(jìng)選的公平公正，必須制定相應(yīng)的制度和措施保證整個(gè)過程都是公開透明的。只有最大限度的公開各項(xiàng)程序，才能調(diào)動(dòng)黨員參與黨內(nèi)選舉的積極性，這是競(jìng)爭(zhēng)性民主發(fā)展的基本動(dòng)力。三是科學(xué)設(shè)計(jì)程序，確保程序正義。選舉程序的制定應(yīng)該堅(jiān)持的基本原則是一方面對(duì)于選舉人提供了自由選擇的權(quán)利同時(shí)對(duì)于候選人提供平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。在選舉過程中，堅(jiān)決排除人為因素的干擾，嚴(yán)格依據(jù)既定程序辦事。

3、黨內(nèi)換屆選舉要從“確保平穩(wěn)換屆”為目的向“激活黨內(nèi)民主”為目的轉(zhuǎn)化。要真正激活黨內(nèi)民主的活力，需從以下幾個(gè)方面著手：在黨代表的選舉環(huán)節(jié)上，應(yīng)擴(kuò)大直選黨代表的范圍，讓選舉人能夠在自己熟悉的黨員中選代表，改革優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，減少黨政領(lǐng)導(dǎo)黨代表的比例，增加基層一線和兩新組織中普通黨員黨代表的比例；在候選人推薦提名環(huán)節(jié)上，應(yīng)以尊重黨員主體地位，保障黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，改革候選人產(chǎn)生方式，實(shí)行組織提名和黨員代表提名相結(jié)合的方式，真正使黨員群眾更廣泛更深入?yún)⑴c到換屆選舉中；在組織考察環(huán)節(jié)中，應(yīng)運(yùn)用黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督等多種途徑，綜合運(yùn)用民主測(cè)評(píng)、發(fā)放征求意見表、個(gè)別談話等多種方式，擴(kuò)大考察談話的范圍，充分尊重黨員群眾的意見，從而充分激發(fā)黨員群眾參與選舉監(jiān)督的積極性；在最后的選舉環(huán)節(jié)上，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的比例，盡量采用競(jìng)爭(zhēng)性選舉機(jī)制，規(guī)范選舉程序，擴(kuò)大選舉階段的民主，使黨內(nèi)民主制度進(jìn)一步得到細(xì)化和落實(shí)。

D262.11

A

1671-2994（2011）06-0051-03

2011-09-21

陳 燕（1977- ），女，湖南長沙人，中共河南省委黨校黨建教研部講師。研究方向：黨內(nèi)民主與黨的建設(shè)理論。

*本文系2010年國家社科基金項(xiàng)目《改革和完善黨內(nèi)選舉制度研究》（項(xiàng)目編號(hào)：10BDJ024）的階段性研究成果。

責(zé)任編輯：陳文興