吳偉宏

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

芻議經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接機(jī)制

吳偉宏

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

目前，我國經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制還存在諸多不足，主要表現(xiàn)為以罰代刑現(xiàn)象普遍存在，移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪缺乏明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)案件移送的監(jiān)督缺位等。構(gòu)建完善的銜接機(jī)制可多角度探討，重點(diǎn)可關(guān)注經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中執(zhí)法銜接的前提、關(guān)鍵和核心。

經(jīng)濟(jì)犯罪偵查；行政執(zhí)法；刑事執(zhí)法；銜接機(jī)制

近年來，伴隨著司法改革的逐步推進(jìn)和“法治行政”理念的深入，行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制問題逐步進(jìn)入理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注與討論的視野。特別是隨著中央及地方行政、司法機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)的一系列行政規(guī)章、準(zhǔn)司法規(guī)范的相繼出臺(tái)與執(zhí)行，標(biāo)志著我國行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的工作框架已基本建立。然而在實(shí)踐中，銜接機(jī)制的運(yùn)行效果卻并不樂觀，呈現(xiàn)出明顯的“四多四少”現(xiàn)象，即破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪案件實(shí)際發(fā)生多、查處少；行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少；查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少；判緩刑多、判實(shí)刑少。為此，筆者在探討經(jīng)濟(jì)犯罪中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制概念的同時(shí)，亦對(duì)其現(xiàn)狀及改革方向作初步思考。

一、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制的概念及其意義

經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接機(jī)制是指具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織在行政執(zhí)法過程中，將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，轉(zhuǎn)移給公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門，以過渡到刑事執(zhí)法程序之中，進(jìn)而進(jìn)行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機(jī)制。就其主體而言，應(yīng)是以執(zhí)行對(duì)外職能的一般行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)為主，以其他機(jī)關(guān)和部門參與為輔。就其客體而言，應(yīng)排除情節(jié)輕微的一般行政違法行為，而以情節(jié)嚴(yán)重的犯罪行為即行政犯罪為底線，行政機(jī)關(guān)必須客觀公正地理解和執(zhí)行行政犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)，不偏不倚地調(diào)查和分析案件材料，從而為正確處理案件做好鋪墊。

經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制的提出與推進(jìn)，不僅是完善執(zhí)法環(huán)境、填補(bǔ)執(zhí)法漏洞的客觀需要，也是捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)、實(shí)現(xiàn)法治終極價(jià)值的必要手段。具言之，其重要意義可歸納為以下幾方面。

（一）保障適用刑法面前人人平等的基本原則。

“對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性。如果讓人們看到他們的犯罪可能受到寬恕，或者刑罰并不一定是犯罪的必然結(jié)果，那么就會(huì)煽惑起犯罪不受處罰的幻想”。①基于此種情況，必須確保刑罰的確定性，使刑罰成為犯罪者在劫難逃的厄運(yùn)，以根絕其逃避刑罰的心理。而達(dá)到這一目的的主要途徑無疑有賴于完善并保證行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制的順暢通達(dá)，以保障社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行，維護(hù)公私財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）提高經(jīng)濟(jì)犯罪偵查的效率。偵查部門要與相關(guān)系統(tǒng)、部門密切聯(lián)系，搞好協(xié)同作戰(zhàn)。協(xié)同作戰(zhàn)是刑事偵查工作的重要措施，是我國刑事偵查工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，是克服行政區(qū)劃、職能劃分、時(shí)間與空間等制約因素的主要手段。搞好協(xié)同作戰(zhàn)必須依靠健全的、有效的銜接機(jī)制作基礎(chǔ)。銜接機(jī)制是各個(gè)部門、地區(qū)相互聯(lián)系的渠道。經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門業(yè)務(wù)素質(zhì)再強(qiáng)，財(cái)力再充足，裝備再好，如果沒有健全有效的銜接機(jī)制支持，工作也難以取得理想的效果。經(jīng)偵部門只有通過與金融、稅務(wù)、工商、海關(guān)、審計(jì)、技術(shù)監(jiān)督等部門之間的執(zhí)法銜接機(jī)制，在案前加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析，案中進(jìn)行協(xié)同控制，案后采取聯(lián)合行動(dòng)，才能有效地防范和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)。

（三）預(yù)防職務(wù)犯罪。行政執(zhí)法人員徇私舞弊不移交刑事案件的行為，不僅破壞了行政機(jī)關(guān)乃至各級(jí)政府的公正形象，而且縱容了行政相對(duì)方恣意侵犯他人合法權(quán)益的惡劣行徑。犯罪控制可分為事前、事中和事后三個(gè)階段。其中事后主要是針對(duì)業(yè)已發(fā)生的違法犯罪行為確定處罰措施的問題，屬于“亡羊補(bǔ)牢”之舉，實(shí)為下策，故相對(duì)而言，只有事前控制犯罪才是最經(jīng)濟(jì)、最有效的。也就是說，犯罪預(yù)防在控制行政執(zhí)法人員犯罪體系中占據(jù)著至關(guān)重要的地位。毋庸諱言，將銜接機(jī)制的建立和完善作為行政執(zhí)法人員開展全方位的犯罪預(yù)防工作的切入點(diǎn)，不僅會(huì)促使行政執(zhí)法人員潔身自好、奉公守法，從而保證其在危險(xiǎn)崗位上安然無恙；而且能夠提升行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的整體素質(zhì)，防止行政執(zhí)法權(quán)的尋租、私化等畸形現(xiàn)象。

二、我國經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接現(xiàn)狀

目前，我國經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制建設(shè)正處于起步、探索和完善階段。從這一機(jī)制的運(yùn)行效果看，是值得肯定的，充分證明了建立行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接機(jī)制的必要性和可行性。但是，在關(guān)注良好效果的背后，也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制運(yùn)作過程中存在的不足。

（一）以罰代刑現(xiàn)象普遍存在。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2008年全國工商行政管理機(jī)關(guān)查處商標(biāo)假冒案件56634件，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的僅137件145人。有些地方行政機(jī)關(guān)對(duì)查處的違法行為不進(jìn)行審查，不論行為是否已構(gòu)成犯罪都僅按有關(guān)行政法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行行政處罰。筆者在某市公安局了解到，該市共有26個(gè)行政執(zhí)法部門，只有工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家稅務(wù)局、煙草專賣局4個(gè)行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送了涉嫌犯罪案件，其中質(zhì)監(jiān)局查處行政違法案件421件，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件2件，僅占其查處違法案件的0.5%。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查證時(shí)只能使用普通的、強(qiáng)制性較弱的收集、調(diào)取手段，這導(dǎo)致他們無法深入收集證據(jù)。加之違法分子集團(tuán)化、組織化、跨區(qū)域化趨勢增強(qiáng)，反偵查能力逐步提高，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)現(xiàn)有的查證活動(dòng)在犯罪網(wǎng)絡(luò)面前往往是心有余而力不足。僅僅對(duì)這些犯罪行為適用行政處罰不足以維護(hù)社會(huì)安寧，國家需要?jiǎng)佑眯塘P制裁，因?yàn)樾塘P較之于其他行為規(guī)范具有最大的嚴(yán)厲性。

（二）移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪缺乏明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。

《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法……等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送?！贝藯l規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在查處案件時(shí)，要將涉罪案件移送公安機(jī)關(guān)。表面上看，這是合理可行的，為行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件提供了法律依據(jù)，但仔細(xì)分析，則可發(fā)現(xiàn)其中的漏洞——行政執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握著對(duì)案件性質(zhì)的決定權(quán)，同時(shí)該條只是籠統(tǒng)地規(guī)定“涉嫌構(gòu)成犯罪”的應(yīng)當(dāng)移送，并沒有確定具體的標(biāo)準(zhǔn)。這造成了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)案件的推諉現(xiàn)象，影響了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法案件的查處力度和效率，進(jìn)而嚴(yán)重影響對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪的打擊力度。

（三）對(duì)經(jīng)濟(jì)案件移送的監(jiān)督缺位。由于行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件的前提是該案可能構(gòu)成犯罪，表明對(duì)案件性質(zhì)的判斷權(quán)與決定權(quán)掌握在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)手中，加之檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的案件又缺乏了解，所以，檢察機(jī)關(guān)只能在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送至公安機(jī)關(guān)后，才能行使監(jiān)督權(quán)。部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員受部門或個(gè)人利益影響，不移送刑事案件；有的行政執(zhí)法部門受執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足和罰沒款返還掛鉤等影響，為了保護(hù)部門利益，不愿意將已經(jīng)涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)處理。同時(shí)，在違法調(diào)解、“以罰代刑”的背后，往往伴隨著行政執(zhí)法人員徇私舞弊、收受或索取行政相對(duì)人賄賂等權(quán)錢交易行為。一旦行政機(jī)關(guān)以不涉嫌犯罪為由拒絕移送，就勢必造成檢察機(jī)關(guān)無從監(jiān)督。這種程序運(yùn)行中的缺陷無疑會(huì)給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)太大的“自由裁量權(quán)”②，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的監(jiān)督流于形式，難以真正發(fā)揮法律監(jiān)督的作用。

三、完善銜接機(jī)制的層次化思考

綜上所述，我國目前經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制在具體運(yùn)作過程中存在諸多問題，因此，如何建立一套科學(xué)有效的銜接工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前工作的重心。筆者認(rèn)為，構(gòu)建完備的銜接機(jī)制必須從多角度進(jìn)行探討。

（一）銜接的前提：立法上的協(xié)調(diào)和銜接。行政與刑事立法上的協(xié)調(diào)是建立經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制的前提條件，而目前我國行政法與刑法銜接的立法層面還存在諸多問題。首先是刑法中大量犯罪構(gòu)成的量化標(biāo)準(zhǔn)不明確，造成執(zhí)法中罪與非罪的認(rèn)定困難。在我國刑法分則中大量存在“情節(jié)嚴(yán)重”、“數(shù)額較大”、“造成……嚴(yán)重?fù)p失”等一些模糊的、缺乏可操作性的犯罪構(gòu)成的量化標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)主觀性強(qiáng)，缺乏切實(shí)明確的內(nèi)容，使得執(zhí)法者在實(shí)際辦案中難以掌握，也就談不上行政與刑事執(zhí)法的合理銜接了。近年來相繼出臺(tái)的大量的刑事追訴和立案標(biāo)準(zhǔn)又導(dǎo)致立案標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。其次，經(jīng)濟(jì)犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)本身制定得不合理，存在法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)的現(xiàn)象。以內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪為例，近幾年來懲處的內(nèi)幕交易案件牽扯之廣、數(shù)額之巨往往令人瞠目結(jié)舌。但另一方面，在這些案件中追究刑事責(zé)任的卻少之又少，從已經(jīng)查處的案件來看，行為人非法獲利動(dòng)輒高達(dá)幾十萬上百萬甚至上千萬，交易金額更是巨大，也造成了交易價(jià)格、交易量的異常波動(dòng)，社會(huì)影響更是惡劣，完全符合情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上這些案件幾乎都是以行政處罰來追究責(zé)任的。

（二）銜接的關(guān)鍵：強(qiáng)化檢查監(jiān)督權(quán)。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，將行政執(zhí)法納入規(guī)范的法律監(jiān)督程序之中，是建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制的關(guān)鍵所在。檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的法律監(jiān)督權(quán)受制于刑事訴訟程序的啟動(dòng)，具有被動(dòng)性和滯后性。所以，要重視訴訟外監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用，使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督在行政執(zhí)法過程中就發(fā)揮效能?？梢钥紤]賦予檢察機(jī)關(guān)如下權(quán)力：一是閱卷權(quán)。指賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗、查閱執(zhí)法機(jī)關(guān)的辦案文書和相關(guān)材料的權(quán)力。行使此權(quán)力的目的在于查明違法事實(shí)是否涉嫌犯罪，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理決定是否正確，是否存在該移不移、以罰代刑的情況等。二是移送通知權(quán)。檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的方式往往難以促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，所以應(yīng)將這種無保障的檢察建議改為移送通知權(quán)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)移送而不移送的，應(yīng)通知其移送。行政機(jī)關(guān)接到通知后，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)案件的材料和證據(jù)物品一并移送公安機(jī)關(guān)，并將執(zhí)行情況回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。同時(shí)，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的實(shí)體處分權(quán)，以確保這種移送通知權(quán)的指令性和強(qiáng)制性。當(dāng)然，檢察權(quán)的行使要遵循一定的程序，必須嚴(yán)格依法辦事。

（三）銜接的核心：建立信息共享機(jī)制。筆者認(rèn)為，信息共享的理想模式是借助電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的一體化電子信息網(wǎng)絡(luò)，保證執(zhí)法信息傳遞的快捷、規(guī)范、透明、高效。比較現(xiàn)實(shí)的改革舉措是建立并完善聯(lián)席會(huì)議制度。審計(jì)署和公安部對(duì)移送查處的涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范、有效的管理制度，定期匯總掌握總體情況，跟蹤督辦案件查處工作，注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)問題，不斷改進(jìn)和完善案件管理工作。筆者認(rèn)為，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)，擁有對(duì)會(huì)議討論內(nèi)容的總協(xié)調(diào)權(quán)、最終決定權(quán)和對(duì)外公開權(quán)。聯(lián)席會(huì)議的主要內(nèi)容在于協(xié)調(diào)和緩和行政機(jī)關(guān)與刑事部門在職能上的交叉，形成優(yōu)化查處重大案件的整體合力，協(xié)商與探討銜接工作中出現(xiàn)的共同性問題。

總之，要在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間建立信息通報(bào)制度，行政機(jī)關(guān)查處的案件尤其是重案、要案要定期向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)，以此來確保各機(jī)關(guān)之間的資源共享、信息共享機(jī)制。同時(shí)，在保證各部門充分發(fā)揮各自職能的前提下，要加強(qiáng)行政執(zhí)法部門與司法部門之間的協(xié)調(diào)，辦案人員查處案件要相互協(xié)作配合，建立案件咨詢制，對(duì)業(yè)務(wù)上的問題和辦案經(jīng)驗(yàn)互通有無，相互促進(jìn)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)案件性質(zhì)產(chǎn)生疑問的時(shí)候，可以向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)咨詢，公安、檢察機(jī)關(guān)可以提供相應(yīng)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。

注釋：

①[意]貝卡里亞著，黃鳳譯：《論犯罪與刑罰》，中國大百科全書出版社1993年版，第59－60頁。

②單民、周洪波：《論刑事立案監(jiān)督權(quán)的完善》，載楊振江主編：《檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督問題研究》，中國檢察出版社2005年版，第4頁。

[1]程小白，高春興.經(jīng)濟(jì)犯罪偵查通論[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2003.

[2]黃河.行政犯罪及行政刑罰研究[A].刑事法學(xué)要論編輯組.刑事法學(xué)要論——跨世紀(jì)的回顧與前瞻[C].北京:法律出版社，1998.

[3][意]貝卡里亞.論犯罪與刑罰[M].黃鳳譯,北京:中國大百科全書出社,1993.

[4]單民，周洪波.論刑事立案監(jiān)督權(quán)的完善[A].楊振江.檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督問題研究[C].北京：中國檢察出版社，2005.

[5]顧肖榮，張國炎.證券期貨犯罪比較研究[M].北京:法律出版社，2003.

[6]李曉明.行政刑法學(xué)[M].北京:法律出版社，2003.

[7]胡錦光，羅杰.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2003.

[8]高銘暄.刑法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社，1989.

D918

A

1674-3040（2011）02-0034-03

2010-03-11

吳偉宏，中國人民公安大學(xué)偵查學(xué)研究生。

（責(zé)任編輯尤煒祥）