中共紹興市委政法委員會課題組

（中共紹興市委政法委員會，浙江紹興 312000）

“楓橋經驗”與和諧社會

重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度研究*

中共紹興市委政法委員會課題組

（中共紹興市委政法委員會，浙江紹興 312000）

構建重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度首先要確立評估的原則，即要以以人為本、促進發(fā)展、民主法治、源頭治本為原則；其次要規(guī)范評估的范圍，即要將事關人民群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設、重大活動等列入評估范圍；第三要明確評估的內容，應包括合法性評估、合理性評估、可行性評估和可控性評估。要有評估的責任主體、監(jiān)督主體、運作機制、操作程序、運行保障，要研究評估工作中出現的困難和問題，并據此提出社會穩(wěn)定風險防范及控制策略。

重大事項；社會穩(wěn)定；社會管理；風險評估；風險控制；制度

美國當代著名政治社會學家塞繆爾·P·亨廷頓認為，現代性孕育著穩(wěn)定，而現代化過程卻滋生著動亂①，穩(wěn)定成為問題是變革社會的特征②。當前我國正處在社會轉型與體制轉軌、利益分化程度加大、各類社會矛盾凸顯的時期，且矛盾的關聯性、聚合性、敏感性不斷增強，社會穩(wěn)定蘊涵著巨大的風險。實踐表明，重大事項，尤其是涉及人民群眾切身利益的重大事項的出臺或實施已成為當前引發(fā)群體性事件的“導火索”。因此，規(guī)范和完善重大事項出臺前的程序和規(guī)則，探索建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度，對于促進科學決策、民主決策、依法決策，從源頭上預防和減少社會矛盾，消除社會穩(wěn)定風險誘因，推動科學發(fā)展、構建和諧社會，具有重大意義；亦是維穩(wěn)工作追尋的社會矛盾由被動調處向主動化解轉變、事后處置向事前預防轉變、“謀事”向“謀勢”轉變、治標向治本轉變的重要路徑。

一、建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的背景及意義

在探討問題之前，需要先界定幾個概念。重大事項，是指在本地經濟社會發(fā)展中，事關人民群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設、重大活動等。重大事項社會穩(wěn)定風險評估，是指對重大事項在制定、出臺及實施后可能發(fā)生危害社會穩(wěn)定的諸因素進行分析研判，評估發(fā)生危害社會穩(wěn)定的可能性，運用政策策略，做好危害預防及準備措施，防范、降低、消除危害社會穩(wěn)定的風險。重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度，是指按照評估工作的要求和程序，對重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設、重大活動等重大事項的制訂、出臺、實施過程進行社會穩(wěn)定風險預測、研判、介入、化解的一種制度性措施。

（一）建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的背景。重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的提出，受流行于20世紀世界范圍內對經濟安全進行評估預警思潮的啟發(fā)。西方主要發(fā)達國家推出了一系列預警系統(tǒng)預測經濟安全，如美國的“美國商情指數”（哈佛指數）、法國的“景氣政策信號制度”、日本的“日本景氣警告指數”等，主要原理是，甄選部分敏感指標組成一個有機聯系的指標系統(tǒng)，針對經濟活動具有代表

*本文系紹興市哲學社會科學2010年度重大課題研究成果。課題組負責人：戴輝，中共浙江省紹興市委政法委員會副書記，二級高級法官；成員：戴大新，該市委政法委員會維護穩(wěn)定工作處處長，助理研究員；金海燕，該市委政法委員會辦公室主任，助理研究員。性、先兆性的若干變量進行測評和辨識，以對經濟的活躍程度和安全風險進行評估。重大事項社會穩(wěn)定風險評估也建立在與之相類似的科學理論、方法及技術手段基礎之上，通過事先對重大事項的社會穩(wěn)定風險程度進行分析預測、研判評估，及時發(fā)現影響社會穩(wěn)定的隱患問題，及早采取針對性措施予以防范化解，為確保重大事項順利實施提供科學依據和安全保障，保證社會運行在穩(wěn)定與秩序的軌道上，從而防止嚴重危及社會穩(wěn)定的局面出現。

（二）建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的意義。建立重大事項的社會穩(wěn)定風險評估制度，利用科學的方法和手段從源頭上預防、減少和消除影響社會穩(wěn)定的隱患，最大限度地促進社會穩(wěn)定，并非簡單的“亡羊補牢”，而是具有重要的理論和現實意義。

1.建立社會穩(wěn)定風險評估制度是貫徹落實科學發(fā)展觀的具體行動。在維護穩(wěn)定工作中貫徹落實科學發(fā)展觀，自覺地以科學發(fā)展觀審視、指導維護穩(wěn)定工作，著力解決影響和制約社會穩(wěn)定的突出問題，是維護穩(wěn)定工作題中應有之義。建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度，妥善解決重大事項實施中可能出現的不穩(wěn)定問題，推進重大事項的平穩(wěn)實施，以穩(wěn)定保發(fā)展，以發(fā)展促穩(wěn)定，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，就是在維護穩(wěn)定工作中貫徹落實科學發(fā)展觀的實際行動。通過這一機制的全面推進，必將使各種社會矛盾得到更加有效的解決、各方面利益關系得到更加有效的協(xié)調、各個層面的活力更加有力地迸發(fā)出來，使社會更加穩(wěn)定有序，更加和諧平安。

2.建立社會穩(wěn)定風險評估制度是推進重大事項決策科學化、民主化的現實需要。事關民生問題的決策“牽一發(fā)而動全身”。決策一旦失誤，不僅造成經濟損失，而且會引起群眾的強烈不滿，造成黨群、干群關系緊張，黨和政府形象受到損害，危及社會穩(wěn)定。當前，有的領導干部偏離科學發(fā)展觀的軌道，搞“形象工程”和“政績工程”；有的盲目決策，制定出臺的政策、措施不科學、不合理、不符合群眾的期待；有的涉及民生的重大建設項目搶時間、趕進度，倉促開工建設。諸如此類問題，給社會穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。通過建立社會穩(wěn)定風險評估制度，為決策設置一道“剛性門檻”，有利于提高決策的科學性，盡可能減少因決策失誤給社會穩(wěn)定帶來的沖擊；有利于推動領導干部牢固樹立科學發(fā)展觀，堅持科學決策、民主決策、依法決策；有利于領導干部提高穩(wěn)定意識，堅持以人為本，更多地考慮群眾利益，把改革的力度、發(fā)展的速度和人民群眾的可承受程度有機結合起來，從而從源頭上預防和減少社會矛盾。

3.建立社會穩(wěn)定風險評估制度是預防和減少群體性事件的一項重要舉措。當前，群體性事件尤其是重大群體性事件是影響社會穩(wěn)定的最為突出的問題。因人民內部矛盾引發(fā)的群體性事件仍處于高發(fā)態(tài)勢，并有規(guī)模擴大、主體多元、突發(fā)性增強、暴力對抗性增強等趨勢，成為影響黨執(zhí)政基礎的一個重要因素。從群體性事件爆發(fā)的時段看，多發(fā)生在重大決策、重要政策的出臺實施、重大改革舉措的推出、重點工程建設項目開工等時段。對重大事項進行社會穩(wěn)定風險評估，相當于對重大事項實施過程中有可能引發(fā)群體性事件的諸多問題作一個過濾，或預之在先、或提前化解、或采取配套措施、或優(yōu)化完善工作方案，消除可能引發(fā)群體性事件的大量隱患。

二、重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的框架構建

重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，按照構建社會主義和諧社會的總體要求，正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系，積極引入社會利益協(xié)調機制，切實保障人民群眾的合法權益，對重大事項實施可能出現的穩(wěn)定風險實行先期預測、先期研判、先期介入，堅決防止因決策失誤侵害群眾利益而引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件，從源頭上預防和減少矛盾糾紛和社會不穩(wěn)定因素，為推進科學發(fā)展營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（一）重大事項社會穩(wěn)定風險評估的原則。

1.以人為本。牢固樹立群眾利益至上的理念，把是否取得群眾理解與支持作為重大事項社會穩(wěn)定風險評估的重要參考，把群眾是否支持擁護作為重大事項實施與否的基本標準，努力做到既維護群眾長遠利益，又兼顧群眾眼前利益。

2.促進發(fā)展。把促進發(fā)展作為實施社會穩(wěn)定風險評估工作的重要目標，通過科學的預測評估，及早預測風險、防范風險、化解風險，著力預防并解決發(fā)展面臨的突出矛盾，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

3.民主法治。把實施社會穩(wěn)定風險評估與建立科學、民主、依法決策機制和推進依法行政結合起來，建立健全充分反映民意、集中民智的重大決策規(guī)劃、制定和出臺程序，逐步形成利益協(xié)調、訴求表達、矛盾調處、權益保障的長效機制和制度體系，促進社會公平正義。

4.源頭治本。堅持標本兼治、關口前移，變被動化解為主動預防，通過科學系統(tǒng)地預測、分析和評估可能影響社會穩(wěn)定的各類風險，在重大事項實施前把風險降到最低程度或調整到可控范圍。

（二）重大事項社會穩(wěn)定風險評估的范圍。

社會穩(wěn)定風險評估的重大事項是指事關人民群眾切身利益，牽涉面廣，影響深遠，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設、重大活動等。具體包括以下內容。

1.涉及較大范圍人民群眾切身利益的社會保障、社會管理等重大決策。

2.涉及人民群眾普遍關心的有關民生問題規(guī)范性文件的制定或修改。

3.涉及產權轉讓、職工身份轉換、用工安置等重大利益格局調整的國有、集體企業(yè)及事業(yè)單位的改革改制。

4.可能在較大范圍或較長時間內對人民群眾生產生活造成影響的有關資源開發(fā)利用、環(huán)境保護及城鄉(xiāng)發(fā)展等重點工程建設。

5.涉及諸多利益群體或較大群體利益的行業(yè)政策調整。

6.其他應當進行社會穩(wěn)定風險評估的重大事項。

（三）重大事項社會穩(wěn)定風險評估的內容。

1.合法性評估。主要測評重大事項的制定和出臺是否符合黨和國家大政方針，是否與現行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充足的政策、法律依據；是否符合經濟社會發(fā)展規(guī)律；所涉及的利益調整、利益調節(jié)對象和范圍是否界定準確，調整、調節(jié)的依據是否合法。

2.合理性評估。主要測評重大事項的制定和出臺是否堅持以人為本，是否符合大多數群眾的利益；是否超越絕大多數群眾的承受能力；是否得到絕大多數群眾的理解和支持，是否兼顧人民群眾的現實利益和長遠利益，社會各界、廣大人民群眾反應如何。

3.可行性評估。主要審查是否征求了廣大群眾的意見，并組織開展前期宣傳解釋工作；是否符合本地經濟社會發(fā)展總體水平；是否體現相關政策的連續(xù)性和嚴密性；出臺時機是否成熟；實施方案是否周密、完善、具體、可操作。

4.可控性評估。主要分析評估是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題，是否存在其他影響社會穩(wěn)定的隱患，是否有相應的預測預警措施和應急處置預案，是否有化解不穩(wěn)定因素的對策措施。

（四）重大事項社會穩(wěn)定風險評估責任主體和監(jiān)督主體。

1.評估責任主體。社會穩(wěn)定風險評估實行“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”、“誰決策、誰評估”的原則，重大事項決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門是負責組織社會穩(wěn)定風險評估的責任主體。涉及多部門、職能交叉而難以界定評估直接責任主體的重大事項，由黨委、政府指定評估責任主體。

2.監(jiān)督主體。黨委維穩(wěn)辦對評估工作負有組織、指導、協(xié)調、監(jiān)督、檢查等職責，但不直接承擔評估工作。其主要職責：一是對社會穩(wěn)定風險較大、有可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件的重大事項，督促、責成評估責任主體召開評估事項風險審核會議；二是對失職給社會穩(wěn)定造成嚴重影響的相關責任人提出責任追究意見。

（五）重大事項社會穩(wěn)定風險評估的方法。

1.一般評估。適用于社會穩(wěn)定風險較小，不易引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件的重大事項。評估責任主體根據有關規(guī)定，就重大事項可行性特別是可能危及社會穩(wěn)定的現實和潛在風險進行專題論證，形成社會穩(wěn)定風險評估報告報同級黨委維穩(wěn)辦審批，由同級黨委維穩(wěn)辦決定準予實施或進一步進行指定評估。

2.指定評估。適用于社會穩(wěn)定風險較大，有可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件的重大事項。評估責任主體根據調查或同級黨委維穩(wěn)辦的指定，組織開展評估。

（六）重大事項社會穩(wěn)定風險評估的程序。評估責任主體在重大事項出臺實施之前，成立專門的重大事項社會穩(wěn)定風險評估小組，組織相關單位和專家、學者或委托有資質的第三方機構，對該重大事項進行社會穩(wěn)定風險評估，并落實有關維穩(wěn)措施。

1.確定評估事項。需要組織社會穩(wěn)定風險評估的重大事項，一般由評估責任主體自行確定，也可由市委、市政府指定或由市委維穩(wěn)辦研究確定。

2.制定評估方案。廣泛征求基層和相關方面的意見建議，了解掌握評估事項的確鑿情況，準確把握評估重點，合理制定評估方案。

3.縝密分析預測。圍繞評估事項的合法性、合理性、可行性、可控性及其他相關問題，深入了解掌握情況，征求直接利益群體的意見和建議，并進行全面分析研究。特別是對可能出現的不穩(wěn)定因素，要評估預測風險發(fā)生的概率，矛盾沖突涉及的人員數量、范圍和激烈程度，以及可能帶來的負面影響等。對重大復雜疑難事項，要視情征求上級主管部門的意見和建議。

4.形成評估報告。評估責任主體對重大事項社會穩(wěn)定風險進行全面匯總和分析論證，對穩(wěn)定風險作出風險很大、有風險、風險較小或無風險的最終評價，對重大事項的實施作出可實施、可部分實施、暫緩實施或不實施的建議。

5.確定實施意見。評估責任主體根據評估報告提出的評價和建議，確定重大事項是否實施，并將有關評估報告及相關材料報市委維穩(wěn)辦備案。市委、市政府指定評估的重大事項，應將決定情況報市委、市政府。

6.落實維穩(wěn)措施。重大事項出臺實施后，評估責任主體要根據分析評估情況，制定和落實化解不穩(wěn)定因素、維護社會穩(wěn)定的具體措施。對可能出現的不穩(wěn)定隱患要制訂應急預案，有針對性地做好維穩(wěn)工作，嚴防影響社會穩(wěn)定重大事件的發(fā)生。在重大事項實施過程中出現新的重大不穩(wěn)定情況，評估責任主體要及時研究解決。一旦發(fā)生影響社會穩(wěn)定的重大事件，相關部門要立即啟動應急預案，及時依法妥善處置。（整個評估過程如下圖所示）

三、建立社會穩(wěn)定風險評估制度亟待解決的幾個問題

（一）評估的決策性問題。當前實施的重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度，把重大事項決策的提出單位、政策的起草單位、項目的申報審批單位、改革的牽頭單位、工作的實施單位作為負責組織實施重大事項社會穩(wěn)定風險評估的責任主體，較好地解決了“誰主管，誰負責”的問題。但對決策層面失之于寬，制約力不夠，需要建立制度來保證決策者開展風險評估的自覺性。同時，因為具體事項的提出者或實施者難免會摻雜單位局部利益和本位主義的因素，影響了評估報告的客觀性，因此，決策者必須開展獨立性風險評估，以保證決策的科學性。

（二）評估結論的科學性問題。重大事項社會穩(wěn)定風險評估的制度已相對健全，但在具體的實施過程中，程序還欠規(guī)范，更缺乏專業(yè)的評估隊伍，因此，評估組織的嚴密性、參與人員的專業(yè)性、參照依據的局限性和評估時機的掌握性等各方面主客觀原因，對風險評估結論是否客觀和科學帶來很大影響。要使評估工作在實施中真正不流于形式，還需在評估組織工作、評估技術和評估方法上下功夫。

（三）評估工作的廣泛性問題。重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度，要求對六方面的重大事項組織風險評估，但界定仍較籠統(tǒng)，在對具體重大事項的把握上標準不一致，難免出現該評估而沒有評估的事項。同時，參與評估的對象存在隨意性，代表廣泛性不足，對具體事項的認知度不高，存在民主參與中的形式主義。民主參與的廣泛性是民主參與最顯著的特點之一。因此，注意參與的計劃性，注重參與的針對性，使民主參與有的放矢，是有效克服形式主義，搞好民主參與的關鍵。

（四）評估責任的查究問題。當前我國法制建設中最大的問題不在于立法保障公民參與權，而在于立法的決策權。依照憲法，公民可以隨時向國家機關及其工作人員提出建議，并監(jiān)督他們的行為。但是，公民的建議如果不被采納，國家機關及其工作人員將承擔何種法律責任問題沒有很好解決。社會穩(wěn)定風險評估制度從根本上講，是一套約束政府行政行為、對行政權力進行監(jiān)督的制度，但還停留在地方性的制度層面，對重大決策社會穩(wěn)定風險評估責任進行倒查，還缺乏法規(guī)性的約束力，罰不明，則責不實，影響了評估制度的實效性。

四、推進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的建議

從既有實踐來看，目前各地對重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作還存在思想認識不到位、工作不規(guī)范、機制不完善等諸多問題。對此，筆者對深化評估工作提出幾點建議。

（一）完善評估工作體系。強有力的組織領導及其完善的工作網絡，是評估工作得以順利實施的前提。一是建立評估機構。便于對評估工作實行統(tǒng)籌謀劃和組織，省、市、縣三級均成立重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作領導小組，主要領導任組長，負責風險評估工作的組織和實施，領導小組下設辦公室承擔日常工作，負責組織協(xié)調和督促督辦工作。二是規(guī)范評估內容。凡是事關人民群眾切身利益、影響面廣、容易引發(fā)不穩(wěn)定因素的諸如企業(yè)改制、征地拆遷、涉農利益、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、安全生產、食品藥品安全、城鄉(xiāng)建設、勞動保障、社會管理等重點領域必須進行評估，嚴格做到不評估、不實施。三是規(guī)范評估組織。建立專門評估員隊伍。評估員一般有兩種形式：一種是專職，由黨委政府從經濟、法律、社會、環(huán)境保護等領域聘請專家學者組成，負責對所有重大事項社會穩(wěn)定風險的指標體系進行動態(tài)管理和風險分析評估；另一種是評估責任主體根據評估事項的需要，邀請涉及事項的人大代表、政協(xié)委員、村（社區(qū)、居）干部、村民代表為“評估員”，成立臨時社會穩(wěn)定風險評估組織。四是規(guī)范評估責任。根據“屬地管理”和“誰主管、誰評估、誰負責”原則，評估責任主體負責組織評估，并對評估的全面性、真實性、客觀性、公正性負責。黨委維穩(wěn)辦主要負責監(jiān)督、指導評估工作，不直接參與評估。

（二）遵守評估工作程序。一是制定評估方案。在開展評估前，要制定完備的評估方案，明確評估主體、評估時限、評估事項、評估程序、評估方法、評估機構、工作步驟和評估成果的運用等內容。評估方案一旦正式啟動，必須嚴格按照方案實行。二是開展民意調查。根據具體事項，采取多種方式，在不同范圍內進行公告、公示，深入實地多渠道廣泛征求群眾意見，特別注重征求直接利益群體的意見和建議。三是進行分析論證。在完成民意調查的基礎上，召開分析論證會，邀請與評估事項有直接利益的群眾代表參加。與會人員進行深入討論、協(xié)調溝通、分析評估、科學論證，并根據分析論證情況形成明確的評估結論。

（三）規(guī)范評估工作制度。一是建立維穩(wěn)信息直報制度。各級黨委、政府在重大事項實施地區(qū)和領域要建立維穩(wěn)信息直報制度，設立有人大代表、政協(xié)委員、社會各界人士和群眾代表參加的維穩(wěn)信息直報員，及時發(fā)現并向同級黨委、政府、維穩(wěn)辦報告重大事項實施中遇到的涉穩(wěn)問題，研究和制定跟進措施，有效調控穩(wěn)定風險。二是建立部門協(xié)作聯動機制。重大事項評估工作涉及面廣、政策性強，需要各方面的共同參與和協(xié)同配合。重大事項各主管部門要充分履行職能，堅持事前、事中、事后相結合，實施全過程的動態(tài)評估，對評估出來的社會穩(wěn)定風險，通過建立部門（地區(qū)）聯席會議、情況通報制度，督促具體實施單位全面落實預防和化解措施。三是完善應急處置機制。在重大事項決策和實施過程中，進行全程管理，滾動排查，對決策實施過程可能出現的影響穩(wěn)定的隱性問題，超前進行分析研判，及時制定工作應急預案，提出工作對策，落實維護穩(wěn)定工作責任，一旦出現不穩(wěn)定的苗頭，能夠果斷、迅速、妥善處置。

（四）強化評估工作保障。一是強化組織領導。各級黨委、政府要高度重視此項工作，作為維護社會穩(wěn)定的重要基礎性工作來抓。評估工作能否開展或彰顯其應有作用，黨委政府主要領導重視是關鍵，要定期安排聽取相關匯報，及時協(xié)調、解決評估工作中存在的難點問題，發(fā)揮評估工作的主導作用。二是強化考核評估。黨委、政府督查部門會同評估監(jiān)督主體（以黨委維穩(wěn)辦為主）對評估工作措施不落實、責任不到位的地方和部門適用年度社會治安綜合治理和維護穩(wěn)定考評辦法，給予扣分、通報批評、“黃牌警告”直至“一票否決”。三是強化責任追究。凡不按規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估，或對評估工作敷衍應付、應該預見的風險未能及時預見，因工作不力、措施不到位致使已經預見的風險未能及時排除化解，導致矛盾激化升級引發(fā)群體性事件，給社會穩(wěn)定造成嚴重影響的，視情節(jié)輕重，適用檢查述職、一票否決、組織處理、紀律處分甚至追究刑事責任等處理方式，不僅要追究評估責任主體的責任，而且要追究評估監(jiān)督主體的責任。

注釋：

①［美］塞繆爾·P·亨廷頓著：《現代化：理論與歷史經驗的再探討》，上海譯文出版社，1993年版，第101頁。

②鄧偉志：《社會風險預警機制問題的思考》，載《社會科學》2003年第7期，第65頁。

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A

1674-3040（2011）02-0037-05

主持人：古敏

2010-11-20

（責任編輯尤煒祥）