馬炎秋 姚 爽

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

中國繼2003年成為世界第二大石油消費國之后,2008年成為世界第二大原油進口國。[1]專家預測,到2020年中國石油供需缺口將達2.5億,成為世界第一大石油進口國。[2]由于超大型油輪在我國水域頻繁進出,使原本就很繁忙的通航環(huán)境變得更為復雜,相應地船舶溢油污染海域的風險也就加大。據(jù)交通部海事局統(tǒng)計,從1976年至2008年間,我國水域共發(fā)生船舶溢油事故3800多起,溢油量達7萬噸,污染水域面積近3.8萬平方公里。由此可見,我國海洋環(huán)境保護的形勢非常嚴峻,必須引起高度的重視。

有關(guān)船舶油污損害賠償法律方面,我國參加了《1969年國際油污損害民事責任公約》1992年議定書(以下簡稱《1992年公約》)和《1992年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》(以下簡稱《基金公約》),但后者僅限于中國香港地區(qū)?！?001年燃油公約》(以下簡稱《燃油公約》)于2008年11月21日生效,自2009年3月9日對我國正式生效。此外,國內(nèi)相關(guān)立法有《民法通則》、《海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海環(huán)法》)、《海商法》、《侵權(quán)責任法》、《防止船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(以下簡稱《防污條例》)、《船舶油污損害民事責任實施辦法》(以下簡稱《保險辦法》)。其中,《海環(huán)法》是我國建立船舶油污損害賠償機制的法律基礎(chǔ)。該法第66條規(guī)定：“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度,按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則,建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務院規(guī)定?！睋?jù)此,2009年9月2日,國務院第79次常務會議審議通過了《防污條例》,并已于2010年3月1日起施行?！斗牢蹢l例》按照《海環(huán)法》的相關(guān)規(guī)定,參照相關(guān)國際條約,進一步明確了船舶油污損害民事責任保險制度,用以保障船舶在發(fā)生油污事故后,能夠具備與其賠償責任限額相匹配的賠付能力。由于《防污條例》對油污保險制度的規(guī)定相對比較原則,需要通過制定相應的配套規(guī)章,在上位法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上對其予以細化和明確。為此,交通運輸部制定出臺了《保險辦法》,自2010年10月1日起施行。此外,交通部與財政部聯(lián)合起草制定了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》,具體頒布和實施時間還沒有確定。

基于上述法律規(guī)定,筆者將從適用范圍、賠償限額、強制責任保險及責任基金等方面對我國的船舶油污損害賠償法律制度進行分析探討,并提出相應的建議。

一、關(guān)于適用的船舶和油類

(一)國際公約的適用范圍

雖然同為適用于因船舶泄露或排放油類造成污染而遭受到的損害賠償?shù)膰H公約,《1992年公約》和《燃油公約》適用的范圍并不相同,而是互為補充。

《1992年公約》適用于為運輸散裝油類貨物而建造或改建的任何類型的海船和海上航行器；但是,能夠運輸油類和其他貨物的船舶,僅在其實際運輸散裝油類貨物時,以及在此種運輸之后的任何航行(已證明船上沒有此種散裝油類運輸?shù)臍堄辔镎叱?期間,才視作適用的船舶。按照這一規(guī)定,《1992年公約》適用于“實際”載運油類“貨物”的船舶,如果船舶是空載的且沒有散裝油類運輸?shù)臍堄辔?或者所載運的油類不是作為貨物則不能適用,并且公約不適用于桶裝、罐裝等非散裝油類貨物的船舶。對于船舶燃料艙燃油溢出所造成的油污損害,《1992年公約》不適用,而屬于《燃油公約》的適用范圍。

《燃油公約》適用的船舶“包括任何類型的遠洋船舶和海運船艇”,涵蓋了除軍艦、海軍輔佐船或由國家所有或營運并在當時僅用于政府非商業(yè)服務之外的其他所有海上船只燃料溢油所造成的污染損害(除非締約國決定該公約適用于這些船舶)。《燃油公約》第4條第1款規(guī)定公約不適用于《1992年公約》定義的船舶污染損害,“不論根據(jù)此公約此種損害能否得到賠償”。因此當載有散裝的持久性油類貨物的船舶的燃油泄露造成污染時,應適用《1992年公約》,因為這種船舶屬于“為運輸散裝油類貨物而建造或改建的任何類型的海船和海上航行器”,在《1992年公約》的調(diào)整范圍之內(nèi),不論該船舶泄漏的是貨油還是燃油。

對于所適用的油類,《1992年公約》規(guī)定適用于任何持久性烴類礦物油,如原油、燃料油、重柴油和潤滑油,不論是在船上作為貨物運輸,還是在此種船舶的燃料艙中。值得注意的是,非持久性油類不屬于《1992年公約》調(diào)整的油類的范圍。而對于何謂“持久性烴類礦物油”,《1992年公約》并沒有給出明確的定義,在實踐中依據(jù)1981年基金指南中的定義加以認定?！度加凸s》所適用的油類指任何用來或可以用來操縱和推進船舶的烴類礦物油,包括潤滑油以及這些油的殘渣,并沒有對持久性油類和非持久性油類做出區(qū)分。

(二)國內(nèi)立法的適用范圍

如前所述,目前已經(jīng)頒布施行的國內(nèi)相關(guān)立法有《民法通則》、《海環(huán)法》、《海商法》、《侵權(quán)責任法》、《防污條例》和《保險辦法》。但前四個法律僅僅做出了原則性的規(guī)定,因而缺乏可操作性?！斗牢蹢l例》和《保險辦法》對于船舶污染損害賠償有較為詳細的規(guī)定。根據(jù)《海環(huán)法》和我國加入的國際公約的規(guī)定,并兼顧我國小型油輪多,事故率高,賠付能力差,以及1000總噸以上大型非油輪發(fā)生燃油污染事故后,造成的后果比較嚴重的情況,《防污條例》和《保險辦法》將適用范圍限定為在中國管轄海域內(nèi)航行的載運油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運非油類物質(zhì)的船舶。符合該條件的船舶所有人應當投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。

二、賠償責任限額

(一)國際公約的賠償限額

根據(jù)《1992年公約》的規(guī)定,對任何一次事故,船舶所有人應有權(quán)將對其規(guī)定的賠償責任限制在下列數(shù)額：對于不超過5000總噸的船舶,責任限額為300萬SDR；對于超過5000總噸的船舶,對每一額外噸位另加420SDR；上述計算限額在任何情況下不應超過5970萬SDR。

與《1992年公約》不同,《燃油公約》沒有制定單獨的責任限制,公約第6條規(guī)定“本公約不影響船舶所有人或提供保險或其他財務保證的人,根據(jù)適用的國內(nèi)法或國際法律制度,如《1976年海事索賠責任限制公約》及其修正案,享受責任限制的權(quán)利”,第7條規(guī)定船舶所有人提供的保險或擔保數(shù)額“等于根據(jù)適用的國內(nèi)法或國際機制指定的責任限額”,將責任限額的問題交給了締約國自行解決。

(二)我國法律規(guī)定的責任限額

我國沒有加入1976年《海事賠償責任限制公約》及其1996年議定書(香港特別行政區(qū)除外)。根據(jù)《防污條例》第52條的規(guī)定,船舶污染事故的賠償限額依照《中華人民共和國海商法》關(guān)于海事賠償責任限制的規(guī)定執(zhí)行。但是,船舶載運的散裝持久性油類物質(zhì)造成中華人民共和國管轄海域污染的,賠償限額依照中華人民共和國締結(jié)或者參加的有關(guān)國際條約的規(guī)定執(zhí)行。所以,實踐中我國國際航線的船舶燃油污染損害責任限額執(zhí)行的是我國《海商法》中規(guī)定的責任限額,沿海航線則適用《關(guān)于不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業(yè)船舶海事賠償限額的規(guī)定》?！逗Ｉ谭ā芬?guī)定的責任限額基本相當于1976年《海事賠償責任限制公約》規(guī)定的責任限額,《關(guān)于不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業(yè)船舶海事賠償限額的規(guī)定》規(guī)定的責任限額則僅是《海商法》相關(guān)責任限額的50％。

三、強制責任保險

《1992年公約》和《燃油公約》都規(guī)定了船舶油污損害強制責任保險；《1992年公約》第7條第1款規(guī)定：“在締約國登記的載運2千噸以上散裝貨油船舶的船舶所有人必須進行保險或取得其他財務保證”,按照這一規(guī)定,我國從事國際航線的載運2000噸以上散裝油類貨物的船舶必須進行強制責任保險?！度加凸s》第7條第1款規(guī)定：“當事國登記的總噸位大于1000噸的船舶的登記所有人,須進行保險或諸如銀行或類似金融機構(gòu)的擔保等其他經(jīng)濟擔?！?該公約自2009年3月對我國生效,自此所有進出我國港口的1000總噸以上的國際航行船舶必須對燃油污染損害強制保險或提供經(jīng)濟擔保。根據(jù)我國政府向國際海事組織遞交公約加入書時的聲明, 2009年7月1日后中國籍沿海運輸船舶也必須對燃油污染損害強制保險或提供經(jīng)濟擔保。這意味著占沿海進出港船舶總載重噸86％的非油輪船舶在《防污條例》頒布前已經(jīng)提前實施了強制油污保險制度,使1000總噸以上的非油輪船舶的燃油污染的清污費和損害賠償有了保障。

此外,根據(jù)《防污條例》第53條的規(guī)定,在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶,其所有人應當按照國務院交通運輸主管部門的規(guī)定,投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。但是,1000總噸以下載運非油類物質(zhì)的船舶除外。船舶所有人投保船舶油污損害民事責任保險或者取得的財務擔保的額度應當不低于《中華人民共和國海商法》、中華人民共和國締結(jié)或者參加的有關(guān)國際條約規(guī)定的油污賠償限額?！侗ｋU辦法》第4條至第7條對船舶油污損害民事責任保險及額度做出了以下明確具體的規(guī)定：

1、根據(jù)《保險辦法》第4條的規(guī)定,在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶應當按照以下規(guī)定投保油污損害民事責任保險或者取得其他財務保證：

(1)載運散裝持久性油類物質(zhì)的船舶,投保油污損害民事責任保險,其保險標的應當包括持久性油類物質(zhì)造成的污染損害；(2)1000總噸以上載運非持久性油類物質(zhì)的船舶,投保油污損害民事責任保險,其保險標的應當包括非持久性油類物質(zhì)造成的污染損害和燃油造成的污染損害；(3)1000總噸以上載運非油類物質(zhì)的船舶,投保油污損害民事責任保險,其保險標的應當包括燃油造成的污染損害； (4)1000總噸以下載運非持久性油類物質(zhì)的船舶,投保油污損害民事責任保險,其保險標的應當包括非持久性油類物質(zhì)造成的污染損害。

2、在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的載運散裝持久性油類物質(zhì)的船舶,投保油污損害民事責任保險或者取得其他財務保證,應當不低于以下額度：

(1)5000總噸以下的船舶為451萬特別提款權(quán)；

(2)5000總噸以上的船舶,除前項所規(guī)定的數(shù)額外,每增加一噸,增加631特別提款權(quán),但是,此總額度在任何情況下不超過8977萬特別提款權(quán)。

3、在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的載運非持久性油類物質(zhì)的船舶,以及1000總噸以上載運非油類物質(zhì)的船舶,投保油污損害民事責任保險或者取得其他財務保證,應當不低于以下額度：

(1)20總噸以上、21總噸以下的船舶,為27500特別提款權(quán)；

(2)21總噸以上、300總噸以下的船舶,除第(1)項所規(guī)定的數(shù)額外,每增加一噸,增加500特別提款權(quán)；(3)300總噸至500總噸的船舶,為167000特別提款權(quán)；(4)501總噸至30000總噸的船舶,除第(3)項所規(guī)定的數(shù)額外,每增加一噸,增加167特別提款權(quán)；(5)30001總噸至70000總噸的船舶,除第(4)項所規(guī)定的數(shù)額外,每增加一噸,增加125特別提款權(quán)；(6)70001總噸以上的船舶,除第(5)項所規(guī)定的數(shù)額外,每增加一噸,增加83特別提款權(quán)。

4、從事中華人民共和國港口之間貨物運輸或者沿海作業(yè)的船舶,投保油污損害民事責任保險或者取得其他財務保證,其額度按照第六條所規(guī)定額度的50％計算。

四、油污損害賠償基金

《1992年公約》和《基金公約》體系最大的貢獻在于建立了兩重賠償主體機制,第一重賠償主體為民事責任主體及其保險人或保證人,以強制保證確保民事責任人賠償責任的履行；第二重賠償主體為國際油污賠償基金?！度加凸s》也確立了油污損害強制責任保險制度,由于調(diào)整的是“用來操縱和推進船舶的烴類礦物油”而非貨油,《燃油公約》并不存在第二重賠償主體,沒有建立基金。作為對無過錯責任制度的必要補充手段,強制責任保險被視為是整個公約系統(tǒng)的必要組成部分,“如果不能在公約中體現(xiàn)這一原則,那么公約將根本無法形成”,一如部分聯(lián)合國代表所言,“鑒于存在許多單船公司,這些公司的船舶發(fā)生油污損害后,受害人只能從已受損害或沉沒的船舶的剩余價值中獲得補償,其損失可能得不到彌補或得不到足夠彌補。強制保險或保證制度可以解決這個問題。”[3]基于污染者負責原則和集體負擔原則,國際油污賠償基金的設(shè)立是油污損害賠償機制的一個重大突破。它不僅提供了更多的賠償基金,更重要的是,其已經(jīng)考慮到海上船舶運輸散裝油類產(chǎn)生的油污損害事件,不應全部由海運業(yè)承擔責任,而必須由貨油企業(yè)承擔部分責任,這就使油污損害賠償機制更為完善。

根據(jù)《基金公約》設(shè)立了國際油污損害賠償基金,基金的資金來源于締約國從海上接受攤款油類的石油公司繳納的攤款,由締約國內(nèi)每年進口石油超過15萬噸的石油公司分攤繳納。當船舶所有人根據(jù)《1992年公約》的規(guī)定對油污損害不負賠償責任時,或者船舶所有人雖然負有賠償責任但其在財務上不能全部負擔賠償責任時,或者損害賠償金額超過《1992年公約》規(guī)定的賠償責任限額,致使油污受害人不能按照《1992年公約》的規(guī)定得到全部和足額的賠償時,基金將根據(jù)受害人的請求給付賠償金(賠償限額為2.03億SDR,在特定條件下可提高到3.0074億 SDR)。隨著大型油輪不斷增多,《1992年公約》規(guī)定的賠償額不足以賠償重大油污事件受害者的損失,賠償基金作為第二重賠償主體為船舶油污損害的賠償提供了有力的保障。

我國加入了《基金公約》,但僅對香港地區(qū)生效。由于我國尚未建立國內(nèi)船舶油污基金,一旦發(fā)生規(guī)模性溢油污染,缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費支持,將面臨污染不能及時清除,受害者得不到及時合理的賠償?shù)膰乐貑栴},因此建立我國船舶油污損害賠償機制的關(guān)鍵在于如何盡快建立國內(nèi)油污基金。根據(jù)《防污條例》第56條的規(guī)定,在中華人民共和國管轄水域接收海上運輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)貨物的貨物所有人或者代理人應當繳納船舶油污損害賠償基金。船舶油污損害賠償基金征收、使用和管理的具體辦法由國務院財政部門會同國務院交通運輸主管部門制定。國家設(shè)立船舶油污損害賠償基金管理委員會,負責處理船舶油污損害賠償基金的賠償?shù)仁聞?。船舶油污損害賠償基金管理委員會由有關(guān)行政機關(guān)和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成。2004年財政部和交通部聯(lián)合起草《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》(征求意見稿)報國家批準。該辦法規(guī)定,凡在國內(nèi)接收從水上運輸持久性油類物質(zhì)的貨主或其代理商,都要繳納船舶污染損害賠償基金,但征收標準不會高于國際上通行標準。每進口一噸石油,石油貨主需向船舶油污損害賠償基金繳納0.3元。船舶油污損害賠償基金單次事故賠償損失的上限是5000萬元。

五、對我國船舶油污損害賠償法律制度的思考

(一)適用油污強制責任保險的船舶噸位過低且覆蓋面過窄

如前所述,作為《1992年公約》和《燃油公約》的成員國,我國從事國際航線的2000噸以上的載運散裝油類貨物的船舶適用《1992年公約》的規(guī)定進行強制責任保險,國際和沿海航線1000總噸以上的船舶適用《燃油公約》,需要隨船攜帶強制保險證書或其他財務擔保證書。根據(jù)《防污條例》和《保險辦法》,在中國管轄海域內(nèi)航行的載運油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運非油類物質(zhì)的船舶,其船舶所有人應當投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。對于1000總噸以下的小型船舶,我國尚未建立起強制責任保險制度。一旦這些船舶發(fā)生油污損害事故,受害人將難以得到賠償。

近幾年,幾乎每年都有重大溢油事故發(fā)生,造成了重大的損失。在這其中,大多數(shù)油污事故是由于小型船舶造成的。例如：“浙普漁油31”號,371總噸,溢油476噸,清污費260萬元,由于船東是個體戶,未參加任何保險,事后船東破產(chǎn),清污費無法支付；“閩燃供2號”,497總噸,載重噸1032噸,溢油589.7噸,污染損害評估為4000多萬元；“德航298”號,150總噸,溢油約200噸,僅清污費就649.3萬元。[4]據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,全國約有油輪2500多艘,1000總噸以下小船約2000艘,占油輪總數(shù)的80％。這類小型運輸船舶統(tǒng)計到的投保油污險的船舶只有51艘,[5]這就意味著大多數(shù)小型油輪一旦發(fā)生事故后基本上沒有賠付能力。從我國己經(jīng)處理的重大溢油事故清況來看,外輪引起的油船事故100％得到了賠償,而中國船舶只有27％進行了賠償。[6]另外,由于《1992年公約》只適用于2000噸以上國際航線的散裝油船,我國沿海航線的油船貨油泄漏時依據(jù)什么法律賠償并沒有明確的法律規(guī)定。據(jù)對中國176家航運公司所屬1091艘油輪的調(diào)查分析,中國沿海航線大部分為1000總噸(約2000噸)以下油輪,內(nèi)河油輪噸位更小,500總噸以下占87％,有47％的油輪不足200總噸,[7]而小油輪技術(shù)狀況、船員素質(zhì)和通信導航水平較差,容易引發(fā)事故,又不具備足夠的賠償能力,對500總噸以上1000總噸以下的小船舶建立強制責任保險有著現(xiàn)實的必要性。

在這方面,韓國和日本的相關(guān)立法值得我國借鑒。根據(jù)韓國《油類污染損害賠償保障法》第14條的規(guī)定,200噸以上載運散裝油類貨物的具有韓國國籍的船舶所有人應當簽訂油類污染損害賠償保障合同,否則將被終止航行。200噸以上的韓國籍船舶以外的油輪出入韓國港口或者使用韓國港口的系泊設(shè)施的油輪的所有人應當簽訂保障合同,否則將被拒絕進出韓國港口或者不被允許使用韓國港口系泊設(shè)施。根據(jù)這一規(guī)定,我國200噸以上的油輪出入韓國港口或使用港口的系泊設(shè)施如果沒有強制保險或其他財務擔保證書就需要簽訂保障合同,為我國油輪運輸帶來了不便。而且,為防范重大油污事故風險,韓國國土交通海洋部決定自2011年1月1日起禁止5000載重噸及以上外國籍國際航行單殼油輪在韓國所轄水域航行、停泊和作業(yè)。違反前述規(guī)定的船舶或相關(guān)責任人將面臨2年以下的刑罰或2千萬韓元(合計人民幣116000元)以下的罰款。為此,中國海事局2010年12月30日發(fā)出通知,自2011年1月1日起,各級海事管理機構(gòu)不得為擬計劃前往或臨時掛靠韓國任一港口的5000載重噸及以上中國籍國際航行單殼油輪辦理國際航行船舶出口岸審批手續(xù)。[8]

日本《修正油污染損害賠償保障法》于2005年3月1日實施。根據(jù)該法的規(guī)定,200噸以上的船舶應當簽訂一般船舶燃油污染事故損害賠償保障合同,100噸以上的船舶應當簽訂擔保支付打撈沉船費用的保障合同,并規(guī)定未加入有關(guān)漏油污染保險的外國船只將被禁止進入日本港口。根據(jù)這部法律,進入日本港口100噸以上的船只都必須攜帶已加入此類保險的證明。[9]如果我國100噸以上的船舶沒有強制保險證書則會被禁止進入日本港口。

筆者認為,可以仿效韓國、日本的做法,根據(jù)我國的國情,規(guī)定對1000總噸以下500總噸以上噸位的船舶適用強制責任保險,這樣可以保證數(shù)量眾多、事故發(fā)生率高的小型油輪發(fā)生船舶油污損害時,受害人的損失能夠得到有效合理的賠償。

(二)責任限額過低

屬于《1992年公約》和《燃油公約》適用范圍的船舶適用公約規(guī)定的賠償限額。2000年10月國際海事組織通過了《1992年公約》的2000年修正案,提高了責任人的責任限額：不超過5000噸位的船舶為451萬特別提款權(quán)；超過5000噸位的船舶,每超一噸增加631SDR,但是總額在任何情況下不超過8977萬SDR。該議定書已于2003年生效。由此可以看出,國際公約已經(jīng)歷幾次修改,其責任限額一再提高。

新出臺的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第52條規(guī)定：“船舶污染事故的賠償限額依照《中華人民共和國海商法》關(guān)于海事賠償責任限制的規(guī)定執(zhí)行。但是,船舶載運的散裝持久性油類物質(zhì)造成中華人民共和國管轄海域污染的,賠償限額依照中華人民共和國締結(jié)或者參加的有關(guān)國際條約的規(guī)定執(zhí)行?！币虼?不屬于國際公約調(diào)整范圍的船舶污染事故的賠償限額按照《海商法》中關(guān)于海事賠償責任限制的規(guī)定加以確定。雖然我國采納的是《1976年海事賠償責任限制公約》規(guī)定的限額,但該公約的1996年議定書規(guī)定的責任限額的最低起點為100萬SDR,而我國《海商法》相關(guān)的責任限額最低起點則為1.67萬SDR(300至500噸的船舶),針對不同的船舶總噸位每增加一噸增加 167或 125或83SDR。對比1996年議定書,我國相關(guān)法規(guī)規(guī)定的責任限額顯然過低,亟待提高。

(三)未建立國內(nèi)油污損害基金

我國目前進口原油90％以上通過海上運輸,發(fā)生油污事故的風險很大。在我國海域發(fā)生的船舶污染事故的賠償率較低 ,油污受害人得不到足額賠償?shù)脑?,除了船舶所有人賠付能力差外 ,主要是由于我國有關(guān)船舶污染損害賠償?shù)姆芍贫炔唤∪?,尤其是缺少船舶油污損害賠償基金提供的第二層保障。為此 ,船舶油污損害賠償基金的問題成為海事部門和理論界研究的熱點,引起了國家有關(guān)主管部門的重視。作為國際海事組織的A類理事國,我國是世界上唯一既未加入基金公約,又沒有建立國內(nèi)油污損害賠償基金的石油進口大國。有學者主張我國應該加入1992年《基金公約》,但是按照《1992年公約》的要求,要獲得基金補償?shù)那疤崾谴瑬|或保險人必須先按其責任限制賠償,由于我國目前絕大多數(shù)事故賠償在船東責任限制之下,將得不到基金的補償,即我國可獲得的賠償將低于攤款,我國的石油貨主將背負沉重的基金攤款而不能發(fā)揮基金的作用,得不到基金的保障利益。因此,建設(shè)國內(nèi)油污損害賠償基金成為解決此問題的唯一途徑。

2004年財政部辦公廳和交通部辦公廳曾聯(lián)合下發(fā)了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》征求意見稿,規(guī)定每接收一噸經(jīng)海上船舶運輸?shù)氖?石油貨主須向船舶油污損害賠償基金繳納0. 3元。2010年中國石油進口總量為2.393億噸。按此數(shù)據(jù)計算,如果建立了基金則我國石油貨主一年總共繳納的攤款額大約為0.72億元。相對于石油業(yè)的巨大利潤,0.72億元并不多。中國從水上接收石油最大的貨主是中石化集團和中石油集團,其份額占全國石油到港量的80％。據(jù)中石油2011年工作會議披露,2010年其凈利潤為1676萬億元；中石化2010利潤破千億。可見,中國石油貨主對基金攤款具有足夠的承受能力。這一點對國內(nèi)油污基金的建立非常重要,證明了在我國建立國內(nèi)油污賠償基金具有可行性。

在國際上,加拿大的油污損害賠償基金立法一直廣受好評。加拿大于1987年修改了航運法,建立了新的國內(nèi)船舶油污基金。由于參加了《基金公約》,這樣它實際上有國際國內(nèi)兩套基金,國內(nèi)基金也來源于石油公司的攤款,主要用于彌補《基金公約》不能補償?shù)牟糠?。發(fā)生溢油事故后,由國內(nèi)基金先支付清污費和賠償,然后再向船舶所有人和國際基金索賠,這樣為受害人的利益提供了更便捷迅速、更有力的保護。雖然我國現(xiàn)階段不適合加入《基金公約》,但在建立我國國內(nèi)的基金時,可以仿效加拿大的立法例,規(guī)定可以由國內(nèi)基金先支付清污費和賠償,然后由基金向船舶所有人索賠。

《1992年公約》和《燃油公約》為我國船舶油污損害的民事賠償提供了基本的法律依據(jù)和有力的保障,但是我國的船舶油污損害賠償?shù)膰鴥?nèi)立法還存在很多不足。根據(jù)我國的國情,有必要建立一個國內(nèi)船舶油污損害賠償機制,逐步與國際接軌?！斗牢蹢l例》和《保險辦法》的先后出臺讓我們看到了政府對船舶油污損害領(lǐng)域立法的重視,希望更加細化、具有操作性的法律可以盡早出臺。

[1]于青.被中國超過,日本讓出世界第二大石油進口國位置[EB/ OL].http://www.huanqiu.com,2008-06-26.

[2]葉濱.2020年我國將成為世界第一大石油進口國[EB/OL].http://finance.eastday.com/eastday/finance/cjnew s/gncj/userobject1ai376317.html,2010-07-19.

[3]徐國平.船舶油污損害賠償法律制度研究[M].北京：北京大學出版社,2006.

[4]隋曉菲.我國水路運輸強制保險法律制度研究[J].中國海事, 2009,(11)：31.

[5]劉紅.盡快建立并實施我國船舶油污損害賠償機制[J].中國海商法學會通訊,2003,(1)：5.

[6]司玉琢.國際海事立法趨勢及對策研究[M].北京：法律出版社,2002.

[7]羅輯.中國船舶油污強制責任保險相關(guān)規(guī)則的探討[J].中國海商法年刊,2010,(1)：97-101.

[8]中國海事局.關(guān)于韓國對外國籍國際航行單殼油輪采取禁航措施的緊急通知[EB/OL].http://www.msa.gov.cn/Notice/ Notice/0eadd101-a238-4c34-9dd8-0f1a0ddd2cc5.

[9]中國駐大阪總領(lǐng)事館經(jīng)濟商務室.日本“修正油污染損害賠償保障法”于3月1日實施[EB/OL].http://osaka.mofcom.gov. cn.