CCS技術(shù)管理處 王分良

國(guó)際航運(yùn)氣體污染立法需要考慮到外部的相關(guān)成本及社會(huì)的接受程度，目前對(duì)船舶空氣污染和GHG溫室氣體的排放控制立法有兩大類，“命令與控制”法和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法或市場(chǎng)減排機(jī)制（MBM）。目前IMO實(shí)施的傳統(tǒng)立法方法“命令與控制”法是強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，由船旗國(guó)政府實(shí)施。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是具有清晰和可實(shí)施性，但由于其使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏效率且忽視了污染者的不同污染控制成本，而使經(jīng)濟(jì)方法（MBM）逐漸得到更多推廣。

強(qiáng)制立法與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，環(huán)境產(chǎn)品不像商用產(chǎn)品，它的影響具有公共性及非獨(dú)立性，其邊際成本為零，也就是每增加運(yùn)輸1噸貨物，環(huán)境成本為零，因?yàn)闆]有污染控制費(fèi)用，所以缺乏經(jīng)濟(jì)刺激來激勵(lì)人們投資環(huán)境產(chǎn)品，因?yàn)椴幌裆逃卯a(chǎn)品一樣，它不能夠被擁有，利益也不能被轉(zhuǎn)讓。船舶空氣排放是一種環(huán)境污染產(chǎn)品，所以可稱其為具有外部成本，即船舶運(yùn)輸產(chǎn)生空氣排放，影響了社會(huì)及他人的身體健康，而這種影響需要社會(huì)的外界成本負(fù)擔(dān)，如污染引起看病住院的成本等。故需公共及政府干預(yù)，將外部成本內(nèi)部化，杜絕船東的污染讓社會(huì)幫他買單。

目前，IMO在氣體減排傳統(tǒng)立法中基本都為“命令與控制”法。通過“命令與控制”強(qiáng)制立法，空氣排放可通過排放者和環(huán)境保護(hù)人士的互相商議，討論和妥協(xié)，在邊際效益和邊際外來成本相等時(shí)達(dá)到最佳排放水平，也就是最佳的立法規(guī)定水平，法規(guī)制定過嚴(yán)和過松都將導(dǎo)致偏離以上最佳水平狀態(tài)，最終結(jié)果還是兩者趨于平衡。

這種“命令與控制”強(qiáng)制立法方法有其優(yōu)點(diǎn)，其一，直接且有明確的減排目標(biāo)，清晰的技術(shù)或具體標(biāo)準(zhǔn)；其二，能有效限制某種有危害產(chǎn)品上市，如船舶禁止有害油漆的使用；其三，產(chǎn)品生產(chǎn)商可迅速將新產(chǎn)品上市。其四，由于其明確強(qiáng)烈的規(guī)定受到環(huán)境人士和政府官員的喜歡。

然而“命令與控制”強(qiáng)制立法方法有其缺點(diǎn)，由于其規(guī)定統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)，不同的船東擁有不同的減排技術(shù)，將產(chǎn)生不同的減排成本，只有當(dāng)兩個(gè)船東的邊際成本相同時(shí)，才能產(chǎn)生最低的污染控制成本。所以由于不同船東擁有不同技術(shù)和不同邊際成本，將導(dǎo)致污染控制成本增加。據(jù)分析，最佳的法規(guī)制定點(diǎn)在船東的邊際控制成本和邊際外界成本相等時(shí)達(dá)成。技術(shù)改進(jìn)越大，污染控制成本降低越大，假如外界所期望的邊際外界成本不變，將導(dǎo)致邊際控制成本和邊際外界成本達(dá)到新的平衡，這意味著更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)將要出臺(tái)，然而將會(huì)有一個(gè)成本虧損平衡點(diǎn)，技術(shù)改進(jìn)的成本將會(huì)大于節(jié)約的成本，不停的改進(jìn)技術(shù)有投資風(fēng)險(xiǎn)從而導(dǎo)致船東拒絕進(jìn)一步改進(jìn)技術(shù)。這就暴露了“命令與控制”強(qiáng)制立法方法的弱點(diǎn)。

與“命令與控制”強(qiáng)制立法方法相比，經(jīng)濟(jì)手段（市場(chǎng)減排機(jī)制）減排控制有不同優(yōu)勢(shì)。其可用最小的減排成本達(dá)到減排目的，經(jīng)濟(jì)手段包括：污染稅和可交易的排放許可。如船東有持續(xù)的減排激勵(lì)，就不必政府干預(yù),船東將會(huì)自覺改進(jìn)技術(shù)來減排。

排放費(fèi)與可交易的排放許可

何謂排放費(fèi)，其表述為每單位排放物的稅收費(fèi)用，如，美元/每噸CO2，這意味著排放不免費(fèi)。船東利用新技術(shù)來降低排放的費(fèi)用比付出的稅費(fèi)低。這樣就刺激船東節(jié)約更多成本來研發(fā)新技術(shù)，而無需政府干預(yù)。船東自發(fā)研究環(huán)境友好船舶減少罰款，罰款可用于管理經(jīng)費(fèi)。當(dāng)然，排放罰款也不無缺點(diǎn)，首先，很難確定正確的罰款水平；其次，作為一種稅收，它給船東帶來負(fù)擔(dān)，如果不是全球?qū)嵤┒愂?，將帶來更大的不公平；再者，由于航運(yùn)市場(chǎng)的波動(dòng)，運(yùn)價(jià)高時(shí)，船東不在乎多付罰金，這樣對(duì)減排的效果就不明顯。

“可交易的排放許可”來源于1960年的高斯定律，被認(rèn)為是排放標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制的進(jìn)步，因?yàn)檎皇呛?jiǎn)單地確定排放標(biāo)準(zhǔn)，而是確定與排放污染對(duì)應(yīng)的允許排放總量，讓市場(chǎng)決定誰排放多少。本質(zhì)上是創(chuàng)立一個(gè)有污染權(quán)利的市場(chǎng)。政府首先分配初始的污染權(quán)利并許可自由交易。但需要滿足污染者有權(quán)持證污染；明確權(quán)利、超出限額罰款；政府確定允許總量，給污染者分發(fā)和銷售初始許可；為污染許可在市場(chǎng)自由交易創(chuàng)造條件。

利用可交易的排放許可，排放成本高的船東可向排放成本低的船東買許可?？偟呐欧帕坎蛔?，而所有參與交易的船東減排成本減少了。兩個(gè)船東將繼續(xù)交易，直到他們的邊際成本控制曲線重合才停止交易。結(jié)果是，船東受益，社會(huì)也受益。

這種排放交易有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要注意。首先，排放許可證的初始發(fā)放很關(guān)鍵，也很難掌握，但對(duì)許可證最終如何通過市場(chǎng)機(jī)制交易及分配不產(chǎn)生影響，很顯然初始的公平分配許可證很重要。同時(shí)，市場(chǎng)排放交易機(jī)制對(duì)于多船東參與交易運(yùn)行起來更好。

另外，通過自由交易，環(huán)境資源合理分配，有效的減排技術(shù)被大力弘揚(yáng)，并且環(huán)境產(chǎn)品被賦予價(jià)格。交易量與邊際控制成本的差異成正比，技術(shù)差異越大，交易越多。許可證價(jià)格與平均邊際成本或平均技術(shù)成本成反比，平均技術(shù)成本越高，交易的許可證價(jià)格越低。對(duì)新加入市場(chǎng)者無限制，甚至當(dāng)總的排放水平達(dá)到時(shí)。排放許可交易政策鼓勵(lì)更多的有效率的船舶通過購(gòu)買許可進(jìn)入市場(chǎng)。

由此可見，以上兩種方法的市場(chǎng)減排措施對(duì)減少成本、提高船舶效率有同樣的效果，都能夠使總的污染控制成本最小化，并激勵(lì)使用新技術(shù)減排。最終選擇何種方法取決于兩方面的因素，首先由于稅收的敏感性，是否采用取決于政府和船東的接受程度，其次，是實(shí)施成本因素，包括對(duì)排放許可交易的交易成本或控制成本。

國(guó)際立法與歐盟減排機(jī)制

目前，聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法公約（UNCLOS 1982）只制定了國(guó)際海洋法的原則要求，授權(quán)給國(guó)際海事組織（IMO）制定具體的船舶安全、保安、環(huán)保、能效、法律、技術(shù)合作公約；授權(quán)國(guó)際勞工組織（ILO）制定與船員生活相關(guān)的要求，但還沒有一個(gè)國(guó)際最高機(jī)構(gòu)來制定相關(guān)國(guó)際法律。IMO目前有166個(gè)成員國(guó)，其公約需經(jīng)過IMO大會(huì)的批準(zhǔn)、通過、納入公約締約國(guó)本國(guó)立法等過程，才能夠被公約締約國(guó)執(zhí)行和實(shí)施。國(guó)際航行船舶立法過程為IMO立法，船旗國(guó)實(shí)施法律，沿岸國(guó)/港口國(guó)執(zhí)法，而國(guó)際船舶是被立法、執(zhí)法的實(shí)施主體。

作為氣體減排立法的另一股力量，歐盟實(shí)施了一系列有關(guān)船舶低硫油的政策，如從2010年1月1日起到歐洲港口的船舶燃油含硫量不得高于0.1%等要求，也規(guī)定了在污染控制區(qū)（ECA）中燃油硫的含量。另外，有關(guān)溫室氣體，哥本哈根COP15以后歐盟出臺(tái)了系列立法，主要焦點(diǎn)在減排目標(biāo)、減排行動(dòng)、財(cái)政資金、全球碳市場(chǎng)建立等。

目前，歐盟已經(jīng)將航空納入了減排交易系統(tǒng)（ETS）中，在國(guó)際海事組織（IMO）MEPC62通過MARPOL附則Ⅵ修正案后，歐盟依然有可能出臺(tái)自己的相關(guān)GHG立法，如市場(chǎng)減排機(jī)制，并將航運(yùn)排放納入ETS交易中。

在全球航運(yùn)實(shí)施歐洲的排放交易機(jī)制（ETS）對(duì)歐盟來說是一種挑戰(zhàn)，其不僅要考慮到船舶的移動(dòng)性、不同船旗國(guó)等因素，防止碳泄漏發(fā)生等問題，同時(shí)，在其制定環(huán)境政策時(shí)要考慮符合國(guó)際海洋法公約（UNCLOS 1982）的要求。

根據(jù)UNCLOS 1982，將沿岸海域分為四大區(qū)域：內(nèi)水，包括海灣、港口和其他封閉海域等；領(lǐng)海，海岸線12海里之內(nèi)；臨近區(qū)域，上述領(lǐng)海以外12海里，且包括上述區(qū)域；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，200海里之內(nèi)。不同的海域，賦予了沿岸國(guó)不同的海洋權(quán)利。不屬于上述區(qū)域的海域統(tǒng)稱為公海。

UNCLOS第92條規(guī)定：所有海上航行的船舶只能掛一個(gè)國(guó)家的國(guó)旗，也就是只能在一個(gè)國(guó)家注冊(cè)，且受該船旗國(guó)法律的制約。而且在公海上航行的船舶只有船旗國(guó)有權(quán)對(duì)該船舶實(shí)施法律。有關(guān)船舶環(huán)境污染方面的UNCLOS條款有：218款和228款。UNCLOS 218條款：港口國(guó)可以對(duì)船舶違法排放采取法律行動(dòng)；UNCLOS 228條款：船旗國(guó)可以干預(yù)在公海的排放，并采取行動(dòng)。

上述規(guī)定決定了歐洲對(duì)于其水域以外的船舶實(shí)施排放法律及排放稅將沒有法律依據(jù)，盡管港口國(guó)可以對(duì)港口內(nèi)國(guó)外船舶實(shí)施法律，但是在公海上只有船旗國(guó)有權(quán)實(shí)施法律，從而限制港口國(guó)的權(quán)利。同時(shí)，因?yàn)榇靽?guó)有權(quán)對(duì)掛船旗船舶實(shí)施排放污染、技術(shù)及管理上的法律等，所以歐盟對(duì)于其成員國(guó)船旗船舶可實(shí)施法律，但對(duì)于掛方便旗船舶無能為力。

另外，根據(jù)UNCLOS 25.2條款，如果船舶不符合沿岸國(guó)的進(jìn)入條件，可拒絕讓其進(jìn)入，然而，在實(shí)施這樣的行動(dòng)之時(shí)，港口國(guó)卻很有可能違背了227條款的要求：“港口國(guó)不要以任何理由歧視其他國(guó)家的船舶?！?/p>

目前沒有法律依據(jù)讓歐盟實(shí)施其領(lǐng)域之外的法律，這使非歐盟國(guó)家和工業(yè)界可以挑戰(zhàn)歐盟采取的航運(yùn)減排措施。另外還有一條致命限制歐盟立法措施的條款，即UNCLOS 24條“領(lǐng)海無害通過法則”：“要求沿岸國(guó)不要妨礙外國(guó)船只在其領(lǐng)海無害通過?！焙?jiǎn)單地講無害通過理解為“通過船舶不損害該國(guó)的和平、秩序和安全”，該條款給予了任何船舶可以自由地?zé)o害通過沿岸國(guó)的管轄海域。而且歐盟立法也違背了UNCLOS 26條款要求：“不要對(duì)外國(guó)船舶以任何形式在其領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行收費(fèi)”，“如果收費(fèi)，該費(fèi)用只能用于該船的利益”。如果歐盟對(duì)位于其領(lǐng)域以外的船舶收費(fèi)，要求船舶在其港口交污染等費(fèi)用，不管是以為船舶提供服務(wù)為理由，還是因?yàn)榇霸谄鋵俳?jīng)濟(jì)區(qū)以外進(jìn)行了排放而收費(fèi)，均是違背了以上條款。

盡管如此，歐盟依然籌劃將航運(yùn)納入排放交易機(jī)制（ETS）。歐盟在制定政策時(shí)考慮了國(guó)際航運(yùn)空氣污染和氣候變化政策的復(fù)雜性，制定了約束性的長(zhǎng)期減排目標(biāo)、機(jī)動(dòng)靈活的行動(dòng)方案，同時(shí)，應(yīng)用新的技術(shù)和知識(shí)并實(shí)施公開透明的策略。