■ 李俊峰

法國反腐： 從丑聞旋渦中脫身

■ 李俊峰

20世紀(jì)六七十年代，西方國家迎來了全面發(fā)展的“黃金時代”，作為歐洲世界的“領(lǐng)頭羊”之一，法國的經(jīng)濟、社會、人文也呈現(xiàn)令人可喜的發(fā)展景象。不過，伴隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，法國社會的權(quán)力腐敗、黑金政治也進入了“高發(fā)期”。到了80年代，法國形形色色的政壇丑聞甚至成為“社會主旋律”，有西方評論甚至不無揶揄地嘲諷“埃菲爾鐵塔太過于高大，以至于整個法國都處在陰暗之中”。1995年，法國巴黎的一項民意調(diào)查表明，幾乎三分之二法國人認(rèn)為大多數(shù)法國官員有腐敗行為，絕大多數(shù)人不相信政治是一種正直的職業(yè)。

這段時期，法國暴露無遺的種種與腐敗牽連的問題是錯綜復(fù)雜的，既有思想原因、經(jīng)濟原因，也有政治原因、體制原因。當(dāng)法國政府和民眾開始意識到腐敗已經(jīng)成為“全民公害”，使法國整個社會經(jīng)濟因之受到巨大的損害，法國開始痛定思痛，將反腐作為行政策略的重中之重，從各個層面著手進行反腐倡廉，日漸形成了以預(yù)防腐敗為主的反腐敗機制，逐漸迎來了比較清廉的新氣象。目前，法國政府的廉政指數(shù)世界排名位居20至24之間，盡管在歐洲國家尚屬中等，但對于多數(shù)法國民眾而言，卻已經(jīng)有了“共和體制二度勝利”式的感嘆。

筆者認(rèn)為，法國之所以能夠迅速從全民式的“政壇丑聞旋渦”中脫身，其重要的原因就在于法國形成了較為行之有效的反腐敗機制，遵循預(yù)防為主、懲治為輔的原則，既有嚴(yán)格的自查和外部監(jiān)督機制，又有嚴(yán)厲的法律制裁措施，使反腐工作卓有成效。

教育為網(wǎng)，讓反腐“入心、入腦”

教育是從根本上預(yù)防腐敗的一個重要途徑。在法國，通過教育預(yù)防貪腐主要通過以下兩種途徑進行。

一是對公務(wù)員進行職業(yè)道德教育。由于國家公職人員是貪污腐敗的主體之一，因此，法國預(yù)防腐敗教育的主要對象是國家公務(wù)員。利用公務(wù)員的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)，對公務(wù)員隊伍整體進行職業(yè)道德、操守和行為規(guī)范教育，以培養(yǎng)公務(wù)員正確的職業(yè)理念，提高工作操守，執(zhí)行公務(wù)員特有的行為規(guī)范。法國對公務(wù)員的反腐教育主要分為兩種情況，即積極教育和消極教育。所謂消極教育，是指在公務(wù)員上崗之前就對他們進行專門的反腐敗教育，讓他們充分了解腐敗的表現(xiàn)形式、危險情況、防腐敗措施及刑法、行政機構(gòu)法和勞動法中規(guī)定的腐敗后果等，使其認(rèn)識到腐敗行為會給自己帶來的不利后果，借此讓公務(wù)員樹立一種普遍有效的行為準(zhǔn)則，以便他們在任何懷疑有腐敗的事件中做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。所謂積極教育，主要是從正面引導(dǎo)公務(wù)員行為，要求每一位公務(wù)員對最高道德原則的忠誠和對國家的忠誠高于對個人、團體或政府部門的忠誠，擁護法國的憲法、法律和有法律效力的規(guī)章，盡力履行職責(zé)等。

二是在全社會范圍內(nèi)對公民進行反腐敗宣傳教育。鑒于法國缺乏全民范圍的、普及性的反腐敗教育，法國積極通過各種教育行動改變“公眾對腐敗行為不敏感”、持一種“事不關(guān)己的冷漠態(tài)度”、不能形成強大的社會輿論壓力的狀況，進行大范圍、大規(guī)模的反腐敗普遍教育活動。法國將反腐教育面擴大到一般行政管理人員、企業(yè)管理人員、大學(xué)生，甚至中小學(xué)生等，在中學(xué)即開設(shè)反貪污課程，使青少年認(rèn)識到腐敗的嚴(yán)重社會危害性。廣泛的教育活動使法國的反腐敗活動深入人心，全民的反腐敗意識有了明顯的提高，為每個公務(wù)人員事先打防范腐敗的預(yù)防針，提高了防止腐敗意識侵襲的免疫力，強化了反腐敗的思想基礎(chǔ)，全社會預(yù)防腐敗的工作收到了較好的效果。

法律為繩，讓反腐“看得見、觸不得”

在實際工作中，財產(chǎn)來源往往成為查獲官員職務(wù)犯罪的先導(dǎo)。如法國國際合作部長克里斯蒂昂·努西，利用組織籌備在布隆迪召開的第12屆法非首腦會議，非法貪污或挪用至少700萬法郎巨款的案件，就是通過對其財產(chǎn)來源的懷疑查獲的。這一案件引發(fā)了嚴(yán)重的政治危機，此案被披露后，立即在法國左右派之間引起了激烈的政治斗爭，掀起了一場長達(dá)兩年，來勢兇猛的倒社會黨運動，矛頭直指密特朗總統(tǒng)。直至1988年，密特朗總統(tǒng)在大選中勉強再次獲勝，這場風(fēng)波才逐漸平息。為了類似事件不再發(fā)生，1988年法國出臺了《政治家生活資金透明度法》，對公務(wù)人員財產(chǎn)申報做了較為具體的規(guī)定，法國政府意在通過此法來遏制公務(wù)人員中存在的腐敗行為。

1995年法國修訂的《政治生活資金透明法》，擴大了財產(chǎn)申報的主體，規(guī)定上到總統(tǒng)、下至鎮(zhèn)長，必須對自己的財產(chǎn)進行公報、接受監(jiān)督。目前，法國實行財產(chǎn)申報的大約有6000人次，申報的內(nèi)容包括房屋、有價證券、人壽保險、存款、存折、現(xiàn)金等11大類。同時，該法規(guī)定財產(chǎn)申報是政治人物任職或成為候選人的先決條件，并有嚴(yán)格的時限要求。目前，法國有財產(chǎn)申報義務(wù)人員的申報率為100%。自1995年以來，因涉嫌財產(chǎn)來源不明而被調(diào)查的有10次，被查處的涉案人員有5人，其中3人被判刑，最高刑期是3年。1993年制訂的《預(yù)防腐敗和經(jīng)濟生活與公共程序透明法》（即《反貪法》）是法國法制反腐的“主力軍”。其主要內(nèi)容是對最容易滋生腐敗現(xiàn)象的一些行業(yè)和部門（如房地產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)、公共市場、國際貿(mào)易、城市建設(shè)等）活動的透明度作出規(guī)定，宣布建立以預(yù)防腐敗為使命的專門機構(gòu)“預(yù)防貪污腐敗中心”，并對該中心的任務(wù)做出詳細(xì)規(guī)定（后文詳述）。1990年的《限制選舉經(jīng)費法》和1995年《政治生活資助法》及修正案，則對政黨活動經(jīng)費進行了明確的立法規(guī)范。前一部法律對法人向政黨和議員候選人的捐贈做出了嚴(yán)格限制；后一部則進一步規(guī)定徹底禁止法人向候選人捐贈，包括以低于市場價提供優(yōu)惠的間接贈與。2007年，法國國民議會再度通過一項反腐法案，制裁那些有貪腐行為的公務(wù)員，情節(jié)嚴(yán)重者將被判處5至10年監(jiān)禁和7.5萬至15萬歐元的罰款。

除此以外，法國《刑法典》、民法中的《勞動法典》、《公務(wù)員總法》等對各種被動和主動貪污腐敗犯罪也都有相關(guān)規(guī)定。為防止公務(wù)員腐敗，法國的處理特別重視以完善的制度、機制來管理財權(quán)，充分發(fā)揮財政、稅務(wù)、銀行等職能機構(gòu)對財政的監(jiān)督作用，注重監(jiān)督的全過程、獨立性。法國對公共工程也制定了嚴(yán)格的管理規(guī)則，要求重大工程必須成立專門的監(jiān)督委員會，重大事項必須由委員會討論決定，實行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離；并鼓勵企業(yè)之間相互監(jiān)督，鼓勵行賄企業(yè)揭發(fā)受賄企業(yè)，對揭發(fā)者可以減刑，并對企業(yè)腐敗行為給予相應(yīng)處罰。

機制為盾，讓反貪“防范有力、預(yù)防有形”

法國政府和法學(xué)界都認(rèn)為，對腐敗行為的懲罰是一種事后處罰，從本體意義上來說，腐敗是一種惡，而刑罰也是一種惡，即刑罰運用得越多，社會惡的總量就在增加，從整個社會來說，并不是一個良性有序的社會。因此法國將“預(yù)防為主、鏟除犯罪根源”作為反腐敗工作的思想，并據(jù)此成立了一系列機制化運作單位?？梢哉f，法國在這方面的工作，即便在全世界而言都有值得借鑒之處。

1993年，法國成立了全球唯一的“全國預(yù)防貪污腐敗中心”，該中心聚集了政府、政務(wù)、司法、稅收、海關(guān)、軍隊等各界頂尖人才，其任務(wù)是通過媒體報道、個人揭發(fā)、司法部門案例和研究機構(gòu)的研究等途徑，收集政府和經(jīng)濟部門中有關(guān)貪污腐敗的信息，分析腐敗案件的類型，總結(jié)反腐敗經(jīng)驗，研究利用新科技手段進行行賄受賠、查處貪污腐敗的可能性并及時發(fā)現(xiàn)新的腐敗形式，并且向有貪污跡象的企業(yè)和個人發(fā)出警告，同時向政府部門提供咨詢，進行國際交流、吸取國外經(jīng)驗和意見等。為保證該中心具有充分的獨立性，其全體成員四年更換一次，隸屬于法國司法部，由法國總理直接領(lǐng)導(dǎo)。中心每年向總理和司法部長提交一份年度報告，其內(nèi)容主要是就可能出現(xiàn)腐敗特別是最容易滋生腐敗的部門（如公共衛(wèi)生、交通、能源、教育部門等）進行分析，并提出預(yù)防性建議和制裁措施。中心的另一項職能是定期組織對國家機關(guān)、公私企業(yè)的監(jiān)督人員進行培訓(xùn)，中心通過向相關(guān)部門提供咨詢的方式，在一些部門出現(xiàn)腐敗預(yù)兆時，可以就涉及的相關(guān)法律情況向中心咨詢，但中心僅限于提供咨詢，而不參與司法訴訟程序，一旦啟動司法訴訟程序，中心就會自動退出。

法國對腐敗的界定比較寬泛，企業(yè)的雇員利用工作之便謀利、侵害企業(yè)的利益也稱之為腐敗，而法國為數(shù)眾多的國有企業(yè)自然也被視為反腐的重點目標(biāo)。為此，法國專門建立起了針對國有企業(yè)的“國家稽查特派員制度”。法國向國有企業(yè)派出的“國家稽查特派員”，一般是在經(jīng)濟財政部門工作多年、具有豐富管理經(jīng)驗的資深官員。目的是在保證國企的自主權(quán)、使之在激烈的市場競爭中高效運作的同時，兼顧國家對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。為確保特派員的公正無私，主要從從政多年的高級公務(wù)員中選拔，以確保他們在工作中從國家利益的大局出發(fā)；特派員所拿的薪金是公務(wù)員中最高的，以保證他們不貪外財；另外，大多數(shù)特派員都行將退休，因此出于保持晚節(jié)，也會較少貪圖私利。

除了“預(yù)防貪污腐敗中心”等以國家行為出現(xiàn)的機構(gòu)外，法國還有多個官方和民間的預(yù)防職務(wù)犯罪的機構(gòu)，如審計監(jiān)督：法國的審計機構(gòu)隸屬于司法機構(gòu)，有專門的審計法院，公正、獨立地進行審計，任何部門、任何人都無權(quán)干預(yù)審計法院的審計。法國的新聞媒體也是一支很有力的監(jiān)督力量，法國前外交部長迪馬國因從出售武器中收受巨額賄賂，這一被稱為法國最大的政治腐敗案就是首先由媒體披露的，隨著案件的深入，一大批官員因腐敗落馬。這些官方和民間組織、輿論都被納入預(yù)防貪污腐敗體系，有力地推動了反腐敗工作的開展。

嚴(yán)懲為劍，讓貪腐“觸之則傷、動之則損”

法國反腐敗機制的一個重要特點就是，在強調(diào)公務(wù)員的嚴(yán)格管理、薪酬保障的基礎(chǔ)上，強調(diào)綜合治理和權(quán)力的互相制約，注重對腐敗行為的懲治力度。

法國將建立健全公務(wù)員適度的薪酬福利保障機制視為遏制公務(wù)員腐敗的必要條件，并據(jù)此建立起了優(yōu)厚的薪酬福利待遇。法國公務(wù)員的工資收入和福利待遇總體上居于社會中上水平，最低月薪為2100歐元。司局級公務(wù)員的月薪為8000歐元至11000歐元。行政法院的常務(wù)副院長是法國的第一公務(wù)員，其工資也是全法國最高的，其月薪為1.2萬歐元。此外，法國公務(wù)員還可以享受眾多的假期和完善的醫(yī)療保障。政府還向?qū)W校校長、醫(yī)院院長、大區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、議員等提供公務(wù)住房，向一般公務(wù)員提供廉租房等福利待遇。

但這一切都是建立在公務(wù)員自身“清廉”的基礎(chǔ)之上，一旦在權(quán)力腐敗問題上出了問題，面對的將是嚴(yán)厲的懲罰。嚴(yán)肅執(zhí)法是法國的一個特點。法國雖沒有專門的監(jiān)察部門，但每個部委內(nèi)部都有監(jiān)察機構(gòu)，都屬于總理領(lǐng)導(dǎo)。每個部門的監(jiān)察專員由總理任命，在部長的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，其工作經(jīng)費由國家按專項經(jīng)費預(yù)算到部門。因此司法、監(jiān)察部門在辦案調(diào)查中，具有獨立辦案的調(diào)查權(quán)，不會受到任何行政的干擾。

特別值得一提的是，法國除了加大司法監(jiān)督力度之外，還采取了一項專門針對內(nèi)閣成員的規(guī)定，即這些人一旦受到司法指控，無論最終調(diào)查結(jié)果如何，也無論最終是否被判定有罪，都必須立即辭去自己所擔(dān)任的職務(wù)，接受司法調(diào)查。根據(jù)法國“無罪推定”的法律原則，接受審查并不意味著犯罪。但是一名政府高官受到司法調(diào)查，往往成為公眾關(guān)注的焦點，也容易成為黨派之間互相爭斗的把柄，從而在政壇淪為“邊緣人物”。其中引人注目的是1990年查獲的法國尼斯市市長梅德森漏報收入案以及1990年法國城市部長貝爾納·塔皮侵吞公司財產(chǎn)案。1982年，塔皮與喬治·特朗尚合股經(jīng)營日本視聽系統(tǒng)公司，進口日本東芝通用電子器材。1985年，日本視聽系統(tǒng)公司決定將批發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給東芝財團新開辦的法國東芝公司。塔皮在合同上假報專賣金額為180萬法郎，從中背著合伙人特朗尚侵吞了日本人支付的1300萬法郎。由于直接利益受到侵害，特朗尚先后于1982年、1990年多次向議會提出指控，最終迫于巨大的社會輿論壓力，貝雷戈爾總理不得不召見塔皮追究此事，塔皮最后退出內(nèi)閣，受到制裁，成為法國政壇的負(fù)面形象代表人物。

法國的反腐敗措施給了我們很大的啟示，即反腐敗是一項系統(tǒng)工程，必須通過機制的建設(shè)，治標(biāo)又治本。盡管中國不能完全照搬西方的政治制度，清除腐敗要結(jié)合中國的國情，但我們?nèi)匀幌嘈?，民主、法治與現(xiàn)代制度是反腐敗的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，必須在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民民主的統(tǒng)一的前提下，深入貫徹落實“標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防”的戰(zhàn)略方針，努力開創(chuàng)中國特色的反腐倡廉新路。