楊 柳

(重慶市南岸區(qū)審計(jì)局，重慶 400060)

一、政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的主要問題

(一)招標(biāo)條件不具備，倉促招標(biāo)留后患

某些項(xiàng)目在招標(biāo)條件不完全具備的情形下即倉促招標(biāo)，導(dǎo)致諸多問題。例如:項(xiàng)目資金尚未完全落實(shí)即提前招標(biāo)，定標(biāo)后仍遲遲不能簽合同或不能按期開工，或工程進(jìn)展緩慢，極易因工期延誤、停工、窩工引發(fā)施工方索賠;初步設(shè)計(jì)或概算尚未審批完成即開始招標(biāo)，投資總額難以控制;招標(biāo)范圍尚未明確界定、招標(biāo)所需的施工設(shè)計(jì)圖尚不成熟就急于招標(biāo)，使得工程內(nèi)容漏列、清單項(xiàng)目漏項(xiàng)、清單數(shù)量差異大等問題普遍存在，結(jié)算價(jià)超預(yù)算價(jià)或中標(biāo)價(jià)較嚴(yán)重。

(二)肢解分項(xiàng)，規(guī)避招標(biāo)

1)“化整為零，肢解發(fā)包”。即不合理劃分標(biāo)段，將大工程劃分為若干個(gè)標(biāo)段或者將一個(gè)完整的單位工程肢解為若干個(gè)分部分項(xiàng)工程，使得單個(gè)項(xiàng)目達(dá)不到招投標(biāo)法規(guī)定的招標(biāo)起點(diǎn)金額，從而規(guī)避公開招標(biāo)，將招標(biāo)方式改為邀請招標(biāo)或采取直接發(fā)包方式。

2)“巧藏尾巴”，回避招標(biāo)。在項(xiàng)目申報(bào)、前期設(shè)計(jì)或在設(shè)定招標(biāo)范圍時(shí)無意或刻意漏掉部分內(nèi)容，或以各種理由延后實(shí)施，即搞“藏尾巴工程”。這部分工程多為一些附屬工程，如弱電、消防、空調(diào)、電梯等設(shè)備安裝工程，管網(wǎng)保護(hù)及遷移工程，環(huán)境綠化工程等。這些“工程中的尾巴”在工程實(shí)施過程中就變成主體工程的延伸工程，要么直接交由主體中標(biāo)單位實(shí)施，要么指定發(fā)包給其他施工單位，從而巧妙規(guī)避了招投標(biāo)程序。

3)“梳妝打扮，集體決策”。如以時(shí)間緊迫為由，將項(xiàng)目確定為“應(yīng)急工程”或牽強(qiáng)確定為“保密工程”、“排危搶險(xiǎn)工程”，以行政會議、黨內(nèi)會議或聯(lián)席會議的形式直接確定施工單位或更改招標(biāo)方式，以集體決策方式將規(guī)避公開招標(biāo)行為“合規(guī)化”。

4)排斥競爭，以邀代招。以搶時(shí)間、檢查驗(yàn)收為由，搞邀請招標(biāo)，不發(fā)布招標(biāo)廣告，只邀請所謂信譽(yù)好、質(zhì)量有保證，剛夠邀標(biāo)數(shù)量條件的法人或組織投標(biāo)，或降低招標(biāo)公告的廣知性，縮小投標(biāo)參與人范圍以達(dá)到排斥潛在投標(biāo)人、內(nèi)定隊(duì)伍中標(biāo)的目的。

5)適用法規(guī)不當(dāng)，改變招標(biāo)方式。即對《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》的關(guān)系理解不透徹或?qū)⒍呋煜褂?，在采購方式的審批環(huán)節(jié)，將達(dá)到法定招標(biāo)條件，適用招投標(biāo)法的政府投資工程的采購方式確定為競爭性談判、詢價(jià)或單一來源采購等方式，從而規(guī)避公開招標(biāo)。

6)忽略對勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)。根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬元人民幣以上的，屬于必須招標(biāo)的范圍。但項(xiàng)目建設(shè)過程中，往往更多地關(guān)注對施工及材料設(shè)備采購的招標(biāo)，而忽略對與工程相關(guān)的服務(wù)的招標(biāo)。

7)新型建設(shè)管理模式操行不規(guī)范，招標(biāo)不實(shí)，造價(jià)難控。部分政府投資項(xiàng)目采取了BT(建設(shè)—移交)、BOT(建設(shè)—經(jīng)營—移交)及項(xiàng)目代建、共建新型建設(shè)管理模式，由于該類建設(shè)管理模式相關(guān)法規(guī)、規(guī)范還不健全，因而在操作過程中極不規(guī)范，甚至偏離了新型管理模式的實(shí)質(zhì)，典型的作法是演變成了墊資承包，成為了規(guī)避招投標(biāo)的合法外衣［1］。

(三)招標(biāo)文件把關(guān)不嚴(yán)，中標(biāo)造價(jià)難以控制

公開招投標(biāo)的主要目的是通過招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)公平競爭、市場定價(jià)，但某些政府投資項(xiàng)目雖然形式上也進(jìn)行了公開招投標(biāo)，但由于對招標(biāo)文件審查環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，有意或無意為中標(biāo)單位調(diào)整中標(biāo)合同價(jià)制造了可乘之機(jī)。典型表現(xiàn)如下:

1)招標(biāo)文件設(shè)置太多的暫估價(jià)或材料調(diào)差范圍太廣，導(dǎo)致大部分工程結(jié)算價(jià)避開投標(biāo)競價(jià)環(huán)節(jié)。有的建設(shè)項(xiàng)目(尤其是裝飾項(xiàng)目)在招標(biāo)文件中將主要材料、設(shè)備設(shè)置為暫估價(jià)，并規(guī)定該部分材料結(jié)算時(shí)參照造價(jià)信息調(diào)價(jià)或由甲乙方協(xié)商定價(jià)，從而為該部分造價(jià)在結(jié)算環(huán)節(jié)留下了調(diào)價(jià)空間;有的項(xiàng)目雖在招標(biāo)時(shí)明確采用固定總價(jià)或固定單價(jià)結(jié)算原則，但同時(shí)又約定材料價(jià)格隨市場變化而可調(diào)，若材料調(diào)差范圍設(shè)定太廣，加之調(diào)價(jià)原則設(shè)定不合理，則必然導(dǎo)致結(jié)算價(jià)大大超過中標(biāo)價(jià)，原總價(jià)包干或單價(jià)包干合同失去包干的意義。

2)工程量清單編制粗糙，清單描述不規(guī)范，漏項(xiàng)太多，為項(xiàng)目結(jié)算留下活口。有的招標(biāo)人在招標(biāo)文件編制環(huán)節(jié)，不重視或有意忽略對工程量清單編制的審核，發(fā)布的工程量清單內(nèi)容粗糙、項(xiàng)目特征描述不準(zhǔn)確、不完善或清單項(xiàng)目漏項(xiàng)太多，造成竣工結(jié)算時(shí)，多數(shù)項(xiàng)目因無相同或類似清單項(xiàng)目單價(jià)可適用或可參照，而只能重新組價(jià)。這部分項(xiàng)目自然也避開了招投標(biāo)競價(jià)環(huán)節(jié)并留下活口。

3)招標(biāo)文件漏列工程變更的結(jié)算原則或有關(guān)工程變更的計(jì)價(jià)水平設(shè)置偏高，為補(bǔ)償投標(biāo)報(bào)價(jià)留下空間。招投標(biāo)過程只能對招標(biāo)設(shè)計(jì)圖紙范圍內(nèi)的工作內(nèi)容進(jìn)行報(bào)價(jià)競價(jià)，而一旦發(fā)生工程變更或在合同包干范圍外新增建設(shè)內(nèi)容，則須在包干價(jià)外另行結(jié)算。部分項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)漏列工程變更的相關(guān)約定，留下活口，而在簽訂合同時(shí)，直接以補(bǔ)充條款的名義增加工程變更的結(jié)算原則，且結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)明顯高于原投標(biāo)水平或市場行情，導(dǎo)致造價(jià)大幅上升。

4)評標(biāo)原則不合理，不利于造價(jià)控制。評標(biāo)原則直接決定著中標(biāo)金額的高低，但不少政府投資項(xiàng)目往往忽視對評標(biāo)原則的審定，評標(biāo)方法選擇隨意、評分要件考慮不周、分值審定不合理或人為對評標(biāo)原則設(shè)置帶傾向性的約定，使得招投標(biāo)結(jié)果失去公平性或無法達(dá)到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的目的。如，對技術(shù)不太復(fù)雜的項(xiàng)目選取了綜合評標(biāo)法，且在評分原則中為技術(shù)標(biāo)設(shè)置了超過30%的分?jǐn)?shù)，從而為評標(biāo)過程預(yù)留了過多人為操作的空間，結(jié)果報(bào)價(jià)高的中了標(biāo)，但并非技術(shù)水平高人一籌，使得評標(biāo)結(jié)果不能實(shí)現(xiàn)在實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件各項(xiàng)要求的前提下達(dá)到報(bào)價(jià)最優(yōu)的目的。又如，在采用工程量清單單價(jià)包干計(jì)價(jià)方式的項(xiàng)目評標(biāo)原則中只考慮總價(jià)評分因素，未對清單單價(jià)設(shè)置單項(xiàng)限價(jià)或評分，在清單項(xiàng)目數(shù)量較多的情形下，難以應(yīng)對投標(biāo)人的不平衡報(bào)價(jià)策略，為項(xiàng)目造價(jià)控制埋下隱患［2］。

(四)招標(biāo)程序不到位，產(chǎn)生管理漏洞

按照《招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，從前期的招標(biāo)準(zhǔn)備、發(fā)出招標(biāo)公告到最后的開評、評標(biāo)、定標(biāo)，招投標(biāo)活動(dòng)有規(guī)范的程序要求，且某些環(huán)節(jié)有嚴(yán)格的法定時(shí)間限制，但在實(shí)際操作中，往往存在簡化程序、不嚴(yán)格按規(guī)執(zhí)行的情況。主要表現(xiàn):因時(shí)間要求緊，縮短法定投標(biāo)準(zhǔn)備期或接收逾期提交的投標(biāo)文件，引起投訴風(fēng)險(xiǎn);忽略現(xiàn)場踏勘和投標(biāo)預(yù)備會的招標(biāo)答疑程序，對投標(biāo)人的質(zhì)疑不認(rèn)真予以核實(shí)，答疑隨意性強(qiáng)或不按規(guī)進(jìn)行書面答疑，導(dǎo)致結(jié)算風(fēng)險(xiǎn);對投標(biāo)人資格審查流于形式，為無資質(zhì)、資質(zhì)條件不夠的投標(biāo)人制造了可乘之機(jī);評標(biāo)過程不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致廢標(biāo)人成為中標(biāo)人，等等。

(五)暗箱操作，防不勝防

雖然“三公原則”是招投標(biāo)的宗旨，但在巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，各種違法亂紀(jì)的行為時(shí)有發(fā)生，而且極具隱蔽性。

1)虛假招標(biāo)傾向嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為:為了使意向單位中標(biāo)，根據(jù)意向單位的具體情況設(shè)置標(biāo)書，排斥潛在投標(biāo)人，或資格預(yù)審過程中以一些“莫名其妙”的理由排除一些符合條件的投標(biāo)單位，從而使意向單位中標(biāo);縮短招標(biāo)公告期或投標(biāo)準(zhǔn)備期，從而縮小了投標(biāo)范圍，使了解內(nèi)幕的意向單位可提前進(jìn)行投標(biāo)準(zhǔn)備，其他投標(biāo)人無充足時(shí)間準(zhǔn)備投標(biāo)書，從而使意向單位輕易中標(biāo);故意選擇幾個(gè)無意承建的單位參與陪襯，使意向單位輕易中標(biāo);在制定評標(biāo)方法上，根據(jù)關(guān)系單位的情況，設(shè)定評定內(nèi)容，甚至違反規(guī)定設(shè)定加分內(nèi)容和分值，以確保關(guān)系單位在客觀上占有明顯優(yōu)勢。

2)掛靠應(yīng)標(biāo)，魚目混珠。《招投標(biāo)法》明確規(guī)定，不得假借資質(zhì)或以他人名義參與招投標(biāo)報(bào)名。但在實(shí)際報(bào)名和資格審查過程中，招標(biāo)代理單位并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定程序?qū)ν稑?biāo)人資質(zhì)進(jìn)行審核，審核過程中也缺少相應(yīng)的制約措施，致使一些技術(shù)力量薄弱的企業(yè)或者“皮包公司”，通過掛靠或轉(zhuǎn)讓、租借資質(zhì)證書等方式，以實(shí)力較強(qiáng)的建筑企業(yè)的名義參加投標(biāo)。

3)違法分包或轉(zhuǎn)包，工程質(zhì)量難保障。《招投標(biāo)法》明確規(guī)定，中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。但有的企業(yè)中標(biāo)后即將工程倒手轉(zhuǎn)包，違法分包，從中收管理費(fèi)或賺取差價(jià)，以至一級企業(yè)中標(biāo)而實(shí)際施工可能連三級企業(yè)都不是。

4)圍標(biāo)串標(biāo)，手段高明。在招投標(biāo)過程中，投標(biāo)人會采取各種手段來達(dá)到中標(biāo)、賺取高額利潤等目的。如:投標(biāo)人之間相互約定抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià);投標(biāo)人之間相互約定，在招標(biāo)項(xiàng)目中分別以高、中、低價(jià)位報(bào)價(jià);投標(biāo)人之間先進(jìn)行內(nèi)部競價(jià)，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參加投標(biāo)，輪流坐莊，利益均沾;投標(biāo)人與招標(biāo)人、招標(biāo)代理人或評委串通招標(biāo)。

5)招標(biāo)代理，中介不中。例如:一些工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)未擺正自己的位置，缺乏獨(dú)立性，對個(gè)別招標(biāo)人的不正當(dāng)利益要求不抵制、有違規(guī)傾向性不糾正等情況，甚至還為招標(biāo)人違規(guī)操作提供種種便利，出謀獻(xiàn)策;一些代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人串通投標(biāo)，違反職業(yè)道德。

二、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)管理的對策

(一)嚴(yán)把招投標(biāo)前期審核關(guān)，有效規(guī)避違規(guī)操作行為

1)嚴(yán)格核準(zhǔn)招投標(biāo)方式及招標(biāo)條件。政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目(包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購)的招標(biāo)方式應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國招投標(biāo)法》《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》等有關(guān)招投標(biāo)的法律法規(guī)予以確定;對于施工招標(biāo)，必須首先審核招標(biāo)條件是否具備，包括招標(biāo)人是否確立，初步設(shè)計(jì)及概算是否審批，招標(biāo)范圍、方式、組織形式等是否經(jīng)核，資金或資金來源是否落實(shí)，設(shè)計(jì)圖紙及技術(shù)資料是否齊備。在招標(biāo)要件不具備的情況下，不得倉促招標(biāo)，以免招標(biāo)流于形式或引起法律糾紛。

2)合理確定招標(biāo)內(nèi)容及標(biāo)段。招標(biāo)內(nèi)容應(yīng)以批準(zhǔn)了的初步設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，不能隨意縮減或增加，尤其應(yīng)防止出現(xiàn)“藏尾巴工程”;對于大型項(xiàng)目而言，可適當(dāng)劃分標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)，標(biāo)段劃分原則上應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目的專業(yè)要求、管理要求，并以有利于各項(xiàng)工作銜接、節(jié)約投資為目的，一般可分解為單位工程及特殊專業(yè)工程分別招標(biāo)，但不能將單位工程肢解為分部、分項(xiàng)工程進(jìn)行招標(biāo)，防止通過不合理劃分標(biāo)段，達(dá)到化整為零、肢解發(fā)包、規(guī)避招標(biāo)的目的。

3)建立招標(biāo)文件會審制度，嚴(yán)把招標(biāo)文件審查關(guān)。具備自行招標(biāo)條件的建設(shè)單位應(yīng)自行編制招標(biāo)文件，不具備該條件的，應(yīng)委托具相應(yīng)資格的工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件。并且，政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)文件須報(bào)各地方政府主管招投標(biāo)的相關(guān)部門會同項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、法制部門等進(jìn)行會審。各部門按照各自的職責(zé)分工與專業(yè)特長對招標(biāo)文件的各部分內(nèi)容提出意見和建議。在招標(biāo)文件的編制與審核過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注招標(biāo)范圍是否合理、標(biāo)段劃分是否科學(xué)、投標(biāo)人資質(zhì)條件是否恰當(dāng)、各要素是否符合法定要求(如公告期、投標(biāo)準(zhǔn)備期、廢標(biāo)條件等)、投標(biāo)報(bào)價(jià)原則及評標(biāo)原則是否合理、合同主要條款(尤其是結(jié)算原則)是否明晰。

4)依法公告，陽光招標(biāo)。依法必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目必須在指定媒介發(fā)布招標(biāo)公告，公告期必須符合法定要求。招標(biāo)公告的發(fā)布必須充分公開，任何單位或個(gè)人不得非法限制招標(biāo)公告的發(fā)布地點(diǎn)和范圍，不得任意縮短法定公告期。

(二)加強(qiáng)過程監(jiān)管，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度

在招投標(biāo)過程中，應(yīng)建立以招投標(biāo)管理部門牽頭、各行業(yè)主管部門、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、政府采購辦等部門齊抓共管的監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)的監(jiān)管:1)加強(qiáng)招投標(biāo)過程的監(jiān)管。對招標(biāo)公告、招標(biāo)文件制定、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān);2)建立公共資源交易平臺，使整個(gè)招投標(biāo)過程在陽光下有序?qū)嵤?3)加強(qiáng)工程項(xiàng)目標(biāo)后監(jiān)管。對中標(biāo)項(xiàng)目施工現(xiàn)場進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤檢查，主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況，中標(biāo)單位現(xiàn)場到位人員與投標(biāo)承諾的人員是否一致，檢查工程款項(xiàng)的支付和流向，發(fā)現(xiàn)有掛靠圍標(biāo)串標(biāo)行為的，要及時(shí)依法處理，做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起;4)加強(qiáng)對業(yè)主單位和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。對業(yè)主和代理機(jī)構(gòu)串通編制不合法、不公平、不公正招標(biāo)公告、招標(biāo)文件，要依法嚴(yán)肅處理。對交易主體出現(xiàn)的圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)、違法分包、轉(zhuǎn)包、虛大工程造價(jià)、偷工減料及行賄行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就記錄存檔，并按規(guī)定通報(bào)給有關(guān)部門或向社會公布。

(三)擇優(yōu)選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，注重招投標(biāo)參與人員的培訓(xùn)和教育

選擇信譽(yù)好、業(yè)績佳、資質(zhì)過硬、專業(yè)水平高、人員素質(zhì)好的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，以便招標(biāo)程序合規(guī)操作、有序?qū)嵤?加強(qiáng)對招投標(biāo)審批部門、各業(yè)主單位及監(jiān)督部門的相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和教育，督促其加強(qiáng)對招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，熟悉招投標(biāo)程序，提高其法律意識和專業(yè)素質(zhì)，以便按規(guī)審批，按規(guī)操作，有效監(jiān)管。

(四)建立健全社會監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)其公開性、透明度

政府監(jiān)管雖然是市場運(yùn)行不可或缺的衛(wèi)士，但在某些領(lǐng)域可能就起不到作用。社會監(jiān)督就會成為有益的補(bǔ)充。比如施工企業(yè)、代理招標(biāo)機(jī)構(gòu)的掛靠行為、轉(zhuǎn)包和違法分包行為、“關(guān)系專家”等問題，其手續(xù)和程序都符合規(guī)定，從表面看不出什么破綻。這時(shí)，動(dòng)員社會監(jiān)督，公示和舉報(bào)方式就會起到關(guān)鍵作用。還有商業(yè)賄賂問題，群眾的眼睛是雪亮的，群眾舉報(bào)方式是防止、警示及查處商業(yè)賄賂的有效途徑。還要建立相應(yīng)的舉報(bào)人保護(hù)措施，防止舉報(bào)人遭受到被舉報(bào)人的打擊和報(bào)復(fù)。

［1］柯洪.全國造價(jià)工程師執(zhí)業(yè)資格考試培訓(xùn)教材:工程造價(jià)計(jì)價(jià)與控制［M］.北京:中國計(jì)劃出版社，2009.

［2］中華人民共和國2007年版標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件使用指南［M］.北京:中國計(jì)劃出版社，2008.