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        試述檔案行政執(zhí)法存在的問(wèn)題與對(duì)策

        2011-08-15 00:43:40陳一紅
        群文天地 2011年24期
        關(guān)鍵詞:行政處分檔案法實(shí)施辦法

        ■陳一紅

        一、引言

        《檔案法》的深入貫徹實(shí)施,對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用,但是我們也看到,檔案行政管理部門(mén)依法開(kāi)展行政執(zhí)法工作的結(jié)果卻不盡人意,存在不少需要解決的問(wèn)題。文章試從執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法環(huán)境等方面展開(kāi)分析,揭示檔案行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題并提出相應(yīng)的對(duì)策。

        二、檔案行政執(zhí)法存在的問(wèn)題

        檔案行政執(zhí)法存在的問(wèn)題,主要有檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)不到位、法律體系不完備、執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)化三個(gè)方面。

        (一)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)不到位

        就目前情況看,檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍存在以下四點(diǎn)不足。

        1.事業(yè)心、責(zé)任感不強(qiáng)

        經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代,在清貧寂寞的檔案部門(mén)工作時(shí)間長(zhǎng)了,要么產(chǎn)生一種不思進(jìn)取的思想,要么找不到出路,得過(guò)且過(guò)。一部分執(zhí)法人員因此沒(méi)把精力集中到學(xué)法、懂法、用法上來(lái),滿(mǎn)足于對(duì)檔案法律知識(shí)的一知半解,工作不求有功,但求無(wú)過(guò),即使學(xué)法,也只是學(xué)習(xí)一些基本條款,研究如何應(yīng)用法律知識(shí)去行使職能的少。

        2.文化素質(zhì)偏低

        文化素質(zhì)低導(dǎo)致學(xué)不懂、弄不通檔案法律法規(guī)知識(shí)與相關(guān)法律知識(shí)的連貫性,不能把以檔案法律法規(guī)知識(shí)為主的各種法律知識(shí)融會(huì)貫通后得心應(yīng)手地應(yīng)用到檔案行政執(zhí)法工作中去,說(shuō)話切中不了要害,辦事沒(méi)有程序,執(zhí)法工作做得簡(jiǎn)單而生硬。

        3.執(zhí)法人員心理素質(zhì)較差

        檔案部門(mén)工作人員常有自我看小的心理,行政執(zhí)法中不敢說(shuō)或者不敢大膽說(shuō)話時(shí)有表現(xiàn),特別是部分人員不敢找領(lǐng)導(dǎo)將其單位檔案工作中存在的問(wèn)題講出來(lái),并且采取必要手段落實(shí)執(zhí)法措施。有的執(zhí)法人員執(zhí)法中,只與其單位的檔案員或者辦公室主任聯(lián)系,遇到一些輕微違法案件,他們還能處理,若是需要處分、處罰的,檔案員、辦公室主任是負(fù)不了責(zé)任的。一個(gè)單位檔案工作的好壞,關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)的重視程度,如果不找到單位領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)法過(guò)后,僅靠辦公室主任或者檔案員的匯報(bào),是解決不了問(wèn)題的。領(lǐng)導(dǎo)工作忙,不可能記住每一項(xiàng)具體工作,執(zhí)法起不到警示、教育和震攝作用。執(zhí)法過(guò)了,一切又會(huì)照舊,還是什么問(wèn)題都解決不了。要是涉及到違法案件查處,需要處分、處罰,一部分執(zhí)法人員就更不敢操作了。

        4.執(zhí)法缺乏支持力度

        檔案執(zhí)法活動(dòng)反映檔案部門(mén)的執(zhí)法力度和水平,不是執(zhí)法人員的個(gè)人行為。行政執(zhí)法是個(gè)得罪人的差事,執(zhí)法中有說(shuō)情的、有諷刺挖苦的,也有不配合的等等情況都可能出現(xiàn),執(zhí)法人員背負(fù)的壓力較大,這時(shí)的支持尤為重要,分管領(lǐng)導(dǎo)要多親臨一線,了解情況,掌握第一手資料,擋住一些來(lái)自各個(gè)方面的壓力和阻力,支持執(zhí)法人員大膽工作;主要領(lǐng)導(dǎo)也要敢于承擔(dān)責(zé)任,充分信任他們,放手讓執(zhí)法人員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)公開(kāi)、公正、公平執(zhí)法;檔案行政管理部門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)也應(yīng)該積極配合,做一些輔助性的工作。支持力度過(guò)小,單位的保障措施跟不上,執(zhí)法人員的底氣不足,束手束腳,執(zhí)法活動(dòng)也難以開(kāi)展。

        (二)檔案法律體系存在一些不完備的地方

        1.關(guān)于行政處分方面問(wèn)題

        《檔案法》第二十四條規(guī)定,“有下列情形之一的,由縣以上人民政府檔案行政管理部門(mén),有關(guān)主管部門(mén)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”?!稒n案法實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》)第二十七條規(guī)定,“有下列行為之一的,由縣以上人民政府檔案行政管理部門(mén)責(zé)令限期整改;情節(jié)嚴(yán)重的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”?!逗笔n案管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)三十二條也規(guī)定,“違反本條例……由縣級(jí)以上檔案行政管理部門(mén)責(zé)令限期整改;逾期不改的,給予通報(bào)批評(píng);或者由主管部門(mén)對(duì)單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予行政處分”?!稐l例》第三十三條規(guī)定,“違反本條例,有下列行為之一的,由縣以上檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)給予行政處分”。對(duì)于《實(shí)施辦法》所規(guī)定的處分,我們的理解是,檔案行政管理部門(mén)可直接進(jìn)行行政處分。對(duì)《條例》我們理解為,違反三十二條的,由主管部門(mén)進(jìn)行行政處分,檔案部門(mén)不參與。違反《檔案法》二十四條和違反《條例》三十三條中六個(gè)款項(xiàng)的,檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)可聯(lián)合給予行政處分,也可由檔案行政管理部門(mén)或者有關(guān)主管部門(mén)給予行政處分。而行政處分包括中包括有降級(jí)、降職等八種,但檔案行政管理部門(mén)是沒(méi)有權(quán)力作降職、降級(jí)以上處分的,要配合主管部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)做工作,中途不知要過(guò)多少道坎。有關(guān)主管部門(mén)是誰(shuí),是其直接主管部門(mén)還是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)?界定不清楚。其實(shí),有些主管部門(mén)也和檔案行政部門(mén)一樣,沒(méi)有權(quán)力作出超出職權(quán)范圍的處分決定。再說(shuō)檔案行政執(zhí)法過(guò)程中有關(guān)主管部門(mén)也未必參加。發(fā)現(xiàn)檔案違法案件,檔案部門(mén)還要找有關(guān)部門(mén)去協(xié)調(diào),甚至要匯報(bào),擬出處分意見(jiàn),有些主管部門(mén)還未必幫助落實(shí),一來(lái)二去,檔案部門(mén)行政執(zhí)法顯得理不直氣不壯,出力不討好。

        2.構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任問(wèn)題

        《檔案法》曾經(jīng)提到,《實(shí)施辦法》沒(méi)有提及?!稒n案法》就規(guī)定了構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任,可《實(shí)施辦法》條文中根本沒(méi)作規(guī)定,《條例》兩處提到。依法追究刑事責(zé)任這一規(guī)定有些籠統(tǒng),特別是構(gòu)成犯罪的概念,什么程度構(gòu)成犯罪,內(nèi)涵不明確,什么行為構(gòu)成犯罪,外延沒(méi)界定,不利司法實(shí)踐。其原因在于將違反《檔案法》的行為延伸到其他法律條款中去對(duì)號(hào)入座,容易因理解不同而產(chǎn)生糾紛,同時(shí)也人為地加大了檔案執(zhí)法難度。若遇上追究刑事責(zé)任的問(wèn)題,不僅標(biāo)準(zhǔn)程度難以把握,還要與主管刑法的部門(mén)去協(xié)調(diào),客觀上削弱了檔案執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法能力,增加了辦案環(huán)節(jié),影響執(zhí)法效果。

        3.關(guān)于執(zhí)法處罰的問(wèn)題

        檔案行政處罰,按照《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》,處罰的種類(lèi)有警告、罰款、沒(méi)收違法所得三種。在檔案執(zhí)法處罰的問(wèn)題上,《實(shí)施辦法》規(guī)定的處罰對(duì)象是違反《檔案法》第二十四條第二款、第三款的處罰,一種是利用檔案館的檔案,出現(xiàn)了損毀、丟失;擅自提供抄錄公布;涂改偽造三種行為,另一種是企事業(yè)組織或個(gè)人出現(xiàn)擅自出賣(mài)和轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)檔案謀利或?qū)n案賣(mài)給外國(guó)人的兩種行為。有以上五種行為的,《檔案法》規(guī)定給予警告和并處罰款兩種處罰,而《實(shí)施辦法》只規(guī)定了罰款一種措施?!稐l例》關(guān)于處罰的問(wèn)題,除規(guī)定了《實(shí)施辦法》的五條外,另加了“違反規(guī)定從事檔案中介服務(wù)活動(dòng)”一條?,F(xiàn)實(shí)中,利用檔案館的檔案范圍較小,出現(xiàn)上面的三種情況的機(jī)率也很小,企事業(yè)組織或個(gè)人擅自出賣(mài)或轉(zhuǎn)讓檔案、倒賣(mài)檔案謀利、或?qū)⑵滟u(mài)、贈(zèng)給外國(guó)人的概率也相當(dāng)小。相反象《實(shí)施辦法》規(guī)定的二十七條、《條例》規(guī)定的三十二條內(nèi)容,拒不移交檔案資料、檔案拒不移交進(jìn)館、擅自擴(kuò)大或縮小接收范圍、明知有安全隱患而不采取措施、玩忽職守造成檔案損失、檔案不集中管理、不按規(guī)定登記、重點(diǎn)項(xiàng)目檔案不經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格等時(shí)有發(fā)生,在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)集中而又突出,十分影響檔案的完整與完全,這些是最應(yīng)受處罰的行為,但沒(méi)有處罰條款可依。法律法規(guī)僅是要求,責(zé)令限期整改,逾期不改的,給予通報(bào)批評(píng),或者行政處分。上述這些輕微違法案件,就應(yīng)該直接給予處罰,處罰的額度不在于有多大,關(guān)鍵是要引起社會(huì)的重視和警覺(jué)。相比之下,有些部門(mén)法規(guī)就好操作得多,如逾期不辦身份證的處罰,酒后駕駛的處罰等,就是直接進(jìn)入處罰程序。

        眾所周知,檔案違法和其他方面的違法有一定的區(qū)別,在基層檔案室形成的檔案,要求保管10年左右向檔案館移交,若違法案件發(fā)生在館內(nèi),既好發(fā)現(xiàn),又容易追究責(zé)任,若是在基層檔案室就發(fā)生了上述問(wèn)題,而且在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)就會(huì)逃過(guò)處罰。同時(shí)一些基層不需移交進(jìn)館的檔案發(fā)生上面的問(wèn)題又怎么辦。基層檔案室多,內(nèi)容雜,行政執(zhí)法中,執(zhí)法人員、時(shí)間都有限,不可能每份每頁(yè)材料都鑒定一遍,況且有些問(wèn)題執(zhí)法中是難以發(fā)現(xiàn)的。檔案違法行為的隱密性和特殊性,使得處罰難度進(jìn)一步加大。

        檔案行政執(zhí)法是嚴(yán)肅的行為,執(zhí)法必須依法、公正、公開(kāi)。檔案行政處罰依據(jù)的條款就得準(zhǔn)確。如果工作做得不細(xì)致,或者引用法律條款依據(jù)不當(dāng),引起行政復(fù)議,到時(shí)候不僅起不到處罰、教育、警示的作用,還會(huì)給檔案部門(mén)的工作造成被動(dòng),影響和損害部門(mén)形象。

        (三)執(zhí)法環(huán)境不夠優(yōu)化

        目前面臨的最大問(wèn)題是社會(huì)檔案意識(shí)普遍淡薄,一部分單位忙于抓經(jīng)濟(jì),抓發(fā)展,較少顧及檔案工作,有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為檔案工作可有可無(wú),檔案執(zhí)法不足以對(duì)其造成影響,更不可能真正制裁其違法行為,執(zhí)法得不到積極的配合和支持。應(yīng)該承認(rèn)檔案部門(mén)的執(zhí)法是剛剛起步,真正按法律條文行使執(zhí)法職能的還不多,即使有的部門(mén)或個(gè)人違法,查處起來(lái)也有這方面或者那方面的問(wèn)題??紤]到諸多因素,往往大事化小,小事化了,不排除有怕得罪人的思想,這種情況反過(guò)來(lái)也加大了執(zhí)法難度。所以目前的檔案行政執(zhí)法還是以檢查為主,教育為主,處分、處罰很少,執(zhí)法方法單一,效果也不夠明顯,震攝力度不夠。

        三、做好檔案行政執(zhí)法工作的對(duì)策

        要把檔案執(zhí)法工作真正落到實(shí)處,推動(dòng)法制建設(shè)全面進(jìn)步,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面努力。

        (一)建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍

        一是穩(wěn)定執(zhí)法人員,以在崗自學(xué)、單位組織學(xué)習(xí)考試、在實(shí)踐中邊做邊學(xué)等方式,盡量使執(zhí)法人員全面掌握法律法規(guī)知識(shí),并能融會(huì)貫通,系統(tǒng)運(yùn)用,依法執(zhí)法,優(yōu)質(zhì)高效執(zhí)法。二是加強(qiáng)執(zhí)法人員的個(gè)性修養(yǎng),克服畏難情緒和弱勢(shì)心理,放開(kāi)手腳,大膽執(zhí)法。三是夯實(shí)自身的文化基礎(chǔ),保證執(zhí)法過(guò)程中語(yǔ)言、文字的表述準(zhǔn)確、精煉。塑造精干的執(zhí)法隊(duì)伍,以檔案執(zhí)法人員的自身形象來(lái)提高檔案部門(mén)的地位。

        (二)立足現(xiàn)有法律法規(guī),潛心研究,尋找檔案部門(mén)行政執(zhí)法的切入點(diǎn)和突破口,在學(xué)懂弄通的基礎(chǔ)上,最大限度地把檔案法律法規(guī)與檔案部門(mén)的執(zhí)法過(guò)程結(jié)合起來(lái),系統(tǒng)準(zhǔn)確、游刃有余地運(yùn)用到執(zhí)法工作中去,力爭(zhēng)取得滿(mǎn)意的執(zhí)法效果。

        (三)營(yíng)造寬松的法制工作環(huán)境

        爭(zhēng)取縣委、人大、政府等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的支持,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)組織保證;加強(qiáng)宣傳,普及社會(huì)檔案法律知識(shí);加大檢查力度,及時(shí)發(fā)現(xiàn)情況,盡量把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài);不斷進(jìn)行與社會(huì)各部門(mén)的勾通與聯(lián)系,調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量,形成一個(gè)知法、守法、護(hù)法的體系,保證依法治檔的上下貫通。

        (四)建立一個(gè)良好的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制

        落實(shí)保障措施,制定階段規(guī)劃,科學(xué)安排,有的放矢,突出重點(diǎn),治標(biāo)治本,查出幾個(gè)典型案件,然后進(jìn)行剖析和公布,以此體現(xiàn)法律的約束力和嚴(yán)肅性,促進(jìn)檔案法制建設(shè)全面進(jìn)步,保證檔案行政執(zhí)法落到實(shí)處。

        四、結(jié)語(yǔ)

        檔案行政執(zhí)法工作是一項(xiàng)艱巨的任務(wù),不僅是當(dāng)前檔案部門(mén)必須努力進(jìn)行的工作,而且還需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各方面的支持與配合。只有把檔案法制化建設(shè)做好,才能進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)健康地向前發(fā)展。

        [1]蓋宏偉.完善檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的路徑探索[J].檔案學(xué)通訊,2011(3).

        [2]唐文軍.檔案行政管理部門(mén)推行執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)踐與思考[J].黑龍江檔案,2008(4).

        [3]陳翠.論檔案行政管理的強(qiáng)化與弱化[J].湖北檔案,2008(10).

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