鮑震宇

一、我國新型農村養(yǎng)老保險簡述

隨著農村老齡人口的不斷增加及城鎮(zhèn)化進程的加快，農村民生工程日益引起各界重視，而傳統(tǒng)意義的家庭養(yǎng)老方式已難以適應現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，而傳統(tǒng)的農村社會養(yǎng)老保險由于政府、集體補助很低，屬于完全積累的個人賬戶制，致使其保障性較差，農村居民的養(yǎng)老問題亟待解決。2009年9月1日，國務院通過了《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，正式推行建立了新型農村養(yǎng)老保險制度，使農村社會保障體系建設進入新的發(fā)展時期，新農保一經建立便得到了迅速發(fā)展（見表1）。

其中，截至2011年3月底，納入國家新農保試點的838個縣和直轄市大部分區(qū)縣參保人數(shù)共計1.3億人，達到領取待遇年齡人數(shù)3582萬人，基金累計結余563.8億元。同時，20個省份的409個縣自行試點，參保人數(shù)達到4469萬人，達到領取待遇年齡人數(shù)1421萬人。北京、天

新型農村養(yǎng)老保險與傳統(tǒng)農村養(yǎng)老保險相比，增加了政府對農民養(yǎng)老的資助，是增進農民福利的一項重要舉措，但其施行過程中面臨多重風險，下文將對此進行分析。

二、新型農村養(yǎng)老保險風險分析

（一）新農?；鸨Ｖ翟鲋碉L險

2011年7月1日起開始實施的《新型農村養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法》，規(guī)定基金結余除根據財政部門和人力資源社會保障部門商定的、最高不超過國家規(guī)定預留的支付費用外，全部用于購買國家債券或轉存定期存款。除國家另有規(guī)定外，任何地區(qū)、部門、單位和個人不得動用基金結余進行任何其他形式的投資。從表面上看，社?；鸫嫒脬y行或購買國債可以確保資金的安全，但以貨幣形式存在的新農?；鹪谕ㄘ浥蛎浀纫蛩氐挠绊懴拢y以保值增值。

1.銀行存款

《暫行辦法》規(guī)定新農?；鸢凑杖嗣胥y行規(guī)定的一年期儲蓄存款利率計息。銀行利率雖按物價波動進行調整，但這種調整存在“時滯”。同時，經濟學家研究顯示，經濟增長與通貨膨脹的關系是1∶0.6，因而經濟增長必將伴隨通貨膨脹，再加上，我國近幾年通貨膨脹率較高，特別進入2011年，CPI已在5%以上，接近臨界水平。因此，新農?；鹜度脬y行存款截至目前難以保值增值（見表2）。

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2.購買國債

在我國購買國債是對新型農村養(yǎng)老社會基金另外一種比較主要的投資方式。如表2所示，投資1年期國債新農?；鹨埠茈y保值，投資3年可以實現(xiàn)保值目標，投資5年有小幅增值，但投資3、5年期國債難以滿足基金流動性目標。

（二）統(tǒng)籌層次風險

新農保管理層次過低。根據規(guī)定，新農保在試點階段，基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次。然而縣級統(tǒng)籌有多種弊端，首先，基金處于屬地分散管理的狀態(tài)，分割管理的小規(guī)?；痣y以進行多樣化投資，風險系數(shù)大；其次，統(tǒng)籌層次過低，人力資源、信息流、專業(yè)投資團隊等必備資源缺乏，導致新農?；鸸芾硭降拖?，資金流失和損耗現(xiàn)象嚴重，違規(guī)存放、投資、擠占、使用現(xiàn)象時有發(fā)生。第三，統(tǒng)籌層次低，基金調劑范圍小，社會化程度低，基金發(fā)揮作用有限；第四，新農保工作經費不得從基金中開支，由同級財政負責，而眾多縣級經辦機構的辦公經費支出將會增加國家的行政成本。最后，鑒于中國農村的多樣性和復雜性，縣級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌的過渡過程將相當漫長，新農?；饘㈤L期停留在縣級統(tǒng)籌層次。

（三）保障范圍風險

農村社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍小。早在2000年，城市65歲以上的老人占城市總人口的6.30%，而農村的同一指標卻是7.35%，農村已早于城市進入老齡化社會。同時，65歲以上老年人口中又有53.58%分布在農村，然而2009年被納入農村養(yǎng)老保險的老年人口僅占農村人口總數(shù)的10.21%（見表3），遠低于城鎮(zhèn)平均覆蓋率37.87%，即使最發(fā)達的東部地區(qū)，其農村養(yǎng)老保險覆蓋率也低于城鎮(zhèn)23個百分點。

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農村養(yǎng)老保險覆蓋范圍不僅小，而且不均衡。按照國家統(tǒng)計局2003年對我國經濟區(qū)域的劃分，將我國劃分為東中西、東北四個地區(qū)，其中東部農村養(yǎng)老保險覆蓋率最高，中、東北地區(qū)其次，西部地區(qū)最低，并且中、西、東北地區(qū)低于全國平均水平；在每一經濟區(qū)域內，也存在不均衡狀況，以東部為例，北京最高，60%以上的農村人口被納入農村養(yǎng)老保險，其次為江蘇、山東、上海、浙江覆蓋率都在20%以上，而天津、河北、福建、廣東、海南仍不足10%。

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（四）法制保障風險

新型農村養(yǎng)老保險主要是以政府部門的政策性法規(guī)和民政職能部門制定的實施方案為主，沒有法律上的保障，立法層次較低。這使得新型農村養(yǎng)老保險缺乏制度上的穩(wěn)定性，農民與政府之間沒有建立起穩(wěn)定而持久的契約關系，可能出現(xiàn)兩個后果:一是基金籌集得不到有效保證；二是基金管理缺乏統(tǒng)一的設計和協(xié)調，增加了基金的運營風險。地方政府挪用、擠占基金的情況時有發(fā)生，影響了農民參保的積極性。

（五）財政補貼公平性風險

《指導意見》規(guī)定，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準（每人每月55元）給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助；地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。即中央財政主要負責補出口（基礎養(yǎng)老金），東部各地地方政府補出口（東部地區(qū)另50%的基礎養(yǎng)老金補助）與補入口（參保繳費補助）相結合，中西部各地地方政府只補入口。

新農保參保年齡為16～59歲，開始領取養(yǎng)老金的年齡為60歲，假設新農保對適齡農村居民全覆蓋，通過2010年人口與就業(yè)年鑒，可計算出16～59歲農村人口占農村人口總數(shù)的比例為64.93%；60歲及以上的比例為14.76%，用相應比例乘以中西部各地區(qū)農村人口總數(shù)，按照上述政策，可得到各地區(qū)地方政府對新農保的投入，投入額除以當?shù)氐胤秸斦杖爰吹玫奖?結果。

中央財政對中西部地區(qū)采取的政策傾斜政策對建立覆蓋全體農村居民的新農保制度具有積極地推動作用。但中央財政的這一傾斜政策具有一定的不公平性:第一，忽略了東部地區(qū)新農保財政補助負擔較重的省份，如河北（3.26%）、山東（1.94%）、福建（1.54%）、海南（1.98%）等；第二，沒有考慮到中西部地區(qū)內部地方財政實力的差異，采取了一視同仁的做法，對中西部地區(qū)財政實力強、負擔輕的省份而言，中央財政補助數(shù)額過多，如河南；對中西部財政實力弱、負擔較重的省份，中央補助不夠，如重慶。這些不公平現(xiàn)象需盡快解決，否則會導致部分地區(qū)地方財政無力補助新農保，甚至產生攀比心理，消極對待新農保試點的推廣，影響新農保的發(fā)展。

三、規(guī)避新型農村養(yǎng)老保險制度風險的建議

1.制度建設法制化

盡快出臺農村養(yǎng)老保險法律，提高立法層次，這是構建農村養(yǎng)老保險制度的基礎。以立法的形式確立農村養(yǎng)老保險的法律地位，可使農村社會養(yǎng)老保險的相關制度內容能夠進入有法可依、執(zhí)法必嚴的時代。

2.完善財政投入補貼機制，均衡各地覆蓋程度

財政投入的多寡直接決定了各地新農保建設的進度。在新農保制度推進過程中，政府投入向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，激勵了農民參保，新農保取得了良好的效果。同時，政府也應進一步考慮對中等收入地區(qū)的財政支持，還需顧及財政補助政策在東部地區(qū)內部、中西部地區(qū)內部的公平性，對東部的河北、山東、福建、海南以及西部的重慶等省份增加補貼力度。

在新農保的建設過程中，堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，不斷擴大新農保覆蓋面。同時注重改善覆蓋率的不均衡現(xiàn)象，通過財政傾斜、政策傾斜等政策加強中西部地區(qū)新農保的推廣，使農村養(yǎng)老保險覆蓋率與城鎮(zhèn)相當，并不斷提高。

3.基金管理運作科學化

農村養(yǎng)老保險基金運行周期很長，必須有一套科學、完備的政策和操作規(guī)程。我國可以借鑒國外經驗，將新農?；鸾挥山鹑诓块T進行專門管理。這樣做的好處有:第一，銀行機構健全，組織嚴密，在全國有眾多的分支機構，利用銀行現(xiàn)成的體系進行養(yǎng)老保險基金的管理可節(jié)省人力和物力；第二，銀行是全國性金融機構，資金實力雄厚，融資能力強，養(yǎng)老保險基金由銀行管理安全性高；第三，銀行對資金的經營和管理有豐富的經驗，可以確保養(yǎng)老保險基金的安全與增值。

[1]王振朋、劉武，《論我國養(yǎng)老保險制度若干問題的完善》，中國新技術新產品，2010，4.

[2]朱悅誠、任天鳴，《淺析中國新型農村養(yǎng)老保險試點工作》，商業(yè)文化（學術版），2010，1.

[3]曹云清、張占平、李斯，《和諧社會下新型農村養(yǎng)老保險制度的思考》，經濟與管理，2009，3.

[4]李良，《新型農村社會養(yǎng)老保險的制度試點與江蘇實踐》，農業(yè)經濟，2010，7.

[5]劉芙、王韶春、李仁容，《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障發(fā)展的起點——新型農村養(yǎng)老保險》，農業(yè)經濟，2009，10.

[6]薛惠元，王翠秦，《“新農?！必斦a助政策地區(qū)公平性研究——基于2008年數(shù)據的實證分析》，農村經濟，2010，7.