廣東技術(shù)師范學(xué)院 尹淑平 廣東省審計(jì)廳 吳立權(quán)

一、構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的指導(dǎo)原則

（一）經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性兼顧的原則 不能在進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置時(shí)只考慮某個(gè)方面而忽視其他方面，需要針對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三個(gè)方面分別設(shè)計(jì)合適的指標(biāo)。

（二）針對(duì)性與兼容性相結(jié)合的原則 因?yàn)樨?cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支出分為多個(gè)種類(lèi)，每一類(lèi)支出都有其獨(dú)特性和效益關(guān)注的重點(diǎn)，為此設(shè)置的指標(biāo)就應(yīng)該有較強(qiáng)的針對(duì)性，需要考慮分類(lèi)指標(biāo)的設(shè)置。但同時(shí)又要考慮作為財(cái)政支出效益考核的共通性，應(yīng)注意通用指標(biāo)選取的兼容性，增強(qiáng)指標(biāo)的適用范圍，做到針對(duì)性與兼容性相結(jié)合。

（三）定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的原則 定性分析就是對(duì)財(cái)政支出效益做出判斷，而定量分析則是判斷的客觀依據(jù)，定量分析可以使定性分析更加準(zhǔn)確和層次分明。而財(cái)政支出項(xiàng)目執(zhí)行的結(jié)果，有的不能用量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，或者量化指標(biāo)難以明確顯示效益的狀況及其程度，對(duì)這類(lèi)支出項(xiàng)目不必勉強(qiáng)依靠定量分析。

（四）評(píng)價(jià)需要與可操作性相結(jié)合的原則 從評(píng)價(jià)需要來(lái)看，指標(biāo)設(shè)置的越細(xì)，評(píng)價(jià)結(jié)果就會(huì)越準(zhǔn)確；但是有時(shí)有些數(shù)據(jù)是難以獲得的，有些數(shù)據(jù)要獲取可能要費(fèi)極高的成本，所以在設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)該考慮現(xiàn)實(shí)可操作性，在經(jīng)濟(jì)和資料可獲取的前提下，依據(jù)重要性來(lái)設(shè)置數(shù)量適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)。

二、專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的制約因素

（一）績(jī)效審計(jì)目標(biāo)方面的考量 通過(guò)對(duì)績(jī)效內(nèi)涵的揭示，我們看出績(jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)一項(xiàng)活動(dòng)的效益、效率、效果、環(huán)境性和公平性的評(píng)價(jià)。因此，在專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，所評(píng)價(jià)的內(nèi)容就是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性。因此，按照評(píng)價(jià)目的來(lái)劃分，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以分為五個(gè)大類(lèi)，但環(huán)境性和公平性其實(shí)可以反映在效果性當(dāng)中，所以可以概括為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和效果性指標(biāo)三個(gè)大類(lèi)：（1）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：即評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理活動(dòng)是否經(jīng)濟(jì)以及專(zhuān)項(xiàng)資金的分配部門(mén)是否能夠經(jīng)濟(jì)地使用資源。具體的評(píng)價(jià)內(nèi)容又包括專(zhuān)項(xiàng)資金投入的項(xiàng)目在立項(xiàng)前是否進(jìn)行可行性論證、有無(wú)假立項(xiàng)和重復(fù)立項(xiàng)；專(zhuān)項(xiàng)資金在使用過(guò)程中相關(guān)部門(mén)批復(fù)預(yù)算、撥付資金是否及時(shí)足額；相關(guān)配套資金是否及時(shí)足額到位；項(xiàng)目支出總額支出結(jié)構(gòu)是否符合投資計(jì)劃和專(zhuān)項(xiàng)資金的管理辦法。（2）效率性指標(biāo)：用于反映既定的資源投人是否獲得了最大的滿(mǎn)足公共需要的公共服務(wù)產(chǎn)出，它往往是通過(guò)投入類(lèi)指標(biāo)和產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)比較得出。包括專(zhuān)項(xiàng)資金的分配效率和項(xiàng)目資金使用的效率，即評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)資金采購(gòu)的資源是否得到有效利用（包括人財(cái)物）、項(xiàng)目是否得到了有效的管理。專(zhuān)項(xiàng)資金使用的效率性涉及到的首要環(huán)節(jié)就是專(zhuān)項(xiàng)資金分配的效率性，所以在進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)資金效率性審計(jì)時(shí)，首先要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的分配進(jìn)行評(píng)價(jià)。專(zhuān)項(xiàng)資金的分配效率應(yīng)從三方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：項(xiàng)目立項(xiàng)是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立的政策目標(biāo)；項(xiàng)目的預(yù)期收益高低；項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程是否引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，包括有無(wú)通過(guò)招投標(biāo)、專(zhuān)家評(píng)審等。在進(jìn)行立項(xiàng)后，專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率又體現(xiàn)為項(xiàng)目資金的使用效率。（3）效果性指標(biāo)：一般地，效果審計(jì)的目標(biāo)是評(píng)估目標(biāo)的達(dá)到程度、評(píng)估采取替代方法能產(chǎn)生更好的效果的可能性、通過(guò)成本產(chǎn)出分析成本效益是達(dá)到預(yù)期目標(biāo)還是偏離預(yù)期目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)立法要求方面產(chǎn)生的進(jìn)步，是否對(duì)資源進(jìn)行了公平分配，在何種程度上與其他項(xiàng)目重復(fù)或產(chǎn)生沖突，獲取資源是以合理的成本在合理的時(shí)限內(nèi)，是否產(chǎn)生了合理的價(jià)值，所產(chǎn)生的服務(wù)或者利益對(duì)民眾來(lái)說(shuō)是可以獲得的，單位成本還有無(wú)可能降低或者產(chǎn)出還有無(wú)可能提升，是否與預(yù)算流程的要求一致等。對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)來(lái)說(shuō)，效果性評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立的政策目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)，具體評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)該包括：項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)是否達(dá)到，項(xiàng)目的實(shí)際效果與預(yù)期效果有無(wú)差異，項(xiàng)目工程質(zhì)量是否存在隱患，項(xiàng)目工程是否存在建設(shè)進(jìn)度緩慢以及建成后無(wú)法使用、閑置等情況，項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)影響和環(huán)境影響。環(huán)境性和公平性目標(biāo)也可以體現(xiàn)在效果性當(dāng)中。

（二）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用過(guò)程方面的考量 無(wú)論是從財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的規(guī)定、《印發(fā)廣東省省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行規(guī)定的通知》（粵府【2006】37號(hào)）還是其他省份的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理方面的文件來(lái)看，目前財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用過(guò)程大致如下：首先由省級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)設(shè)立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的申請(qǐng)進(jìn)行審核，審核通過(guò)、經(jīng)過(guò)省政府的核準(zhǔn)設(shè)立不同類(lèi)型的專(zhuān)項(xiàng)資金；接著專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立后，由省級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的立項(xiàng)進(jìn)行審核，確定將專(zhuān)項(xiàng)資金用于哪些項(xiàng)目和具體的使用金額；專(zhuān)項(xiàng)資金申請(qǐng)項(xiàng)目獲批后就由申請(qǐng)單位實(shí)施項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)級(jí)別財(cái)政根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和支付方式來(lái)進(jìn)行撥款；項(xiàng)目完成后要通過(guò)決算驗(yàn)收，若形成固定資產(chǎn)則還需進(jìn)行產(chǎn)權(quán)移交、辦理登記入賬納入相關(guān)單位的資產(chǎn)進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)。對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)也應(yīng)該包含資金使用的全過(guò)程，從專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立階段到最終專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目完成的整個(gè)流程都應(yīng)當(dāng)有對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。還有些專(zhuān)項(xiàng)資金不是由預(yù)算直接撥款的，還涉及到專(zhuān)項(xiàng)資金的來(lái)源（如配套資金）過(guò)程，那么在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)還需要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的收取或到位進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。

（三）政府相關(guān)法律法規(guī)要求的考量 政府對(duì)財(cái)政資金的使用有一些基本法律法規(guī)要求，如預(yù)算管理方面的要求、各級(jí)政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理要求、政府采購(gòu)方面的要求等等，在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)也必須考慮以相關(guān)法律法規(guī)作為評(píng)價(jià)依據(jù)之一。如財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金最終使用到各個(gè)不同項(xiàng)目當(dāng)中去，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)不可避免地要包含對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容包括項(xiàng)目前期、項(xiàng)目建設(shè)期、項(xiàng)目竣工運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目前期績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面的效益進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析、評(píng)估，判斷項(xiàng)目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風(fēng)險(xiǎn)等；項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)主要包括建設(shè)管理制度執(zhí)行情況、工程進(jìn)度及質(zhì)量、各項(xiàng)合同執(zhí)行情況、投資概算預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)核算、建設(shè)資金到位和使用管理情況、建設(shè)工期及施工管理水平、洽商變更簽證情況、管理制度、對(duì)環(huán)境的影響等；項(xiàng)目竣工運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目建成投產(chǎn)（或交付使用）的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益及環(huán)境影響進(jìn)行綜合評(píng)估、評(píng)價(jià)，主要從是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)或達(dá)到目標(biāo)的程度、成本效益分析評(píng)價(jià)、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際影響、項(xiàng)目可持續(xù)性等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。那么在進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)時(shí)，如果涉及到投資項(xiàng)目的話(huà)，就應(yīng)考慮這幾個(gè)方面需要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

三、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建思路

基于如上的分析，按照財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)動(dòng)的流程將專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)過(guò)程分為專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立過(guò)程、專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程、專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程和專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目完成四個(gè)階段，對(duì)每一階段有側(cè)重點(diǎn)的從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性（包括環(huán)境性和公平性）目標(biāo)角度來(lái)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，這樣形成完整、邏輯清晰的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

再結(jié)合前文對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建原則的分析，在上述構(gòu)建思路指導(dǎo)下，最終形成的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是分層次的，由抽象到具體，每一層次的指標(biāo)提供不同的評(píng)價(jià)依據(jù)；財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是定量與定性并存的，定量指標(biāo)為評(píng)價(jià)提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，而定性指標(biāo)則彌補(bǔ)定量指標(biāo)的武斷性和不全面性，可以對(duì)定量評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行校驗(yàn)和修正，以便得到更為合理的評(píng)價(jià)結(jié)論；財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是共性與個(gè)性并存的，通用指標(biāo)反映那些在所有專(zhuān)項(xiàng)資金或多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中需要考慮的方面，而個(gè)性指標(biāo)則針對(duì)具體的評(píng)價(jià)對(duì)象，反映某一類(lèi)型專(zhuān)項(xiàng)資金在使用過(guò)程或產(chǎn)生效果方面所特有的部分；財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，在面臨特定的評(píng)價(jià)對(duì)象、在不同的審計(jì)背景下，所選用的評(píng)價(jià)指標(biāo)是可以在預(yù)先制定的指標(biāo)體系中進(jìn)行增加或減少的，不是一成不變的。

通用指標(biāo)的設(shè)計(jì)按照專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用的不同階段來(lái)進(jìn)行劃分，在每一階段都有評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)。專(zhuān)項(xiàng)資金的設(shè)立階段和專(zhuān)項(xiàng)資金的立項(xiàng)階段側(cè)重對(duì)管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目運(yùn)作階段側(cè)重對(duì)資金運(yùn)用和項(xiàng)目建設(shè)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目完成階段則側(cè)重對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的運(yùn)用效果（包括環(huán)境性）進(jìn)行評(píng)價(jià)。在專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)作的各個(gè)階段都涉及到管理活動(dòng)，這些對(duì)管理活動(dòng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重從合規(guī)合理的角度來(lái)進(jìn)行，也即對(duì)審計(jì)目標(biāo)之一——經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于每一類(lèi)具體的專(zhuān)項(xiàng)資金其使用方向會(huì)有很大的差別，所設(shè)定的政策目標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)也有很大區(qū)別，所以為達(dá)到經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性所設(shè)置的具體目標(biāo)會(huì)有很大的不同，在通用指標(biāo)里主要揭示那些在多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)里都需要用到的指標(biāo)，而對(duì)某些專(zhuān)項(xiàng)資金特定的衡量指標(biāo)放到分類(lèi)指標(biāo)中進(jìn)行考慮。不過(guò)，分類(lèi)指標(biāo)的建立思路與通用指標(biāo)是一致的，只是在指標(biāo)設(shè)置上會(huì)增添一些衡量某類(lèi)績(jī)效的特定指標(biāo)。從評(píng)價(jià)目標(biāo)來(lái)分類(lèi)，衡量管理活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性的指標(biāo)多為通用性指標(biāo)，而衡量專(zhuān)項(xiàng)資金效果性的指標(biāo)多為分類(lèi)性指標(biāo)。依據(jù)前文分析，可以形成如下通用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1：

表1 專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)通用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

［1］王翠春、張莉莎：《中西方國(guó)家績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較與啟示》，《財(cái)會(huì)通訊》（綜合·上）2010第4期。