祝苗苗

摘 要：在我國房地產(chǎn)行業(yè)成長和發(fā)展過程中，還有一個至關(guān)重要的利益，那就是政府管理主體。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府主管部門已不僅僅是單純的管理主體，各級政府管理主體都有自己獨立的經(jīng)濟(jì)利益，成了獨立的利益主體。作為管理主體，其施政行為勢必對投資開發(fā)主體、消費主體的經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生直接或間接的影響；同時，作為獨立的利益主體，政府主管部門的逐利行為也必然對投資開發(fā)主體和消費者的利益造成一定的壓力。因而，政府管理主體在與投資開發(fā)主體和消費主體間的相互關(guān)系中也必然擔(dān)負(fù)著相應(yīng)的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：政府管理主體 投資開發(fā)主體 關(guān)系責(zé)任

中圖分類號：F293.30 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2011）06-043-02

一、政府管理主體與開發(fā)投資主體之間的關(guān)系

政府管理主體與投資開發(fā)主體之間的關(guān)系與其它幾組主體間的關(guān)系相比有所不同，政府管理主體的角色的多重性決定了雙方關(guān)系的復(fù)雜性。

首先，政府管理主體與投資開發(fā)主體之間是管理與被管理的關(guān)系。房地產(chǎn)市場是我國社會主義市場體系的有機(jī)組成部分，市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性、盲目性和滯后性客觀上要求政府要從宏觀上對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控與管理。從市場經(jīng)濟(jì)的視閾看，政府管理主體就是對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控職能的執(zhí)行者，政府管理主體有權(quán)對投資開發(fā)主體進(jìn)行多方面的管理和調(diào)控（政策制定、資格審查、項目審批、生產(chǎn)過程和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控、貸款投放、利率調(diào)控等），也是相對責(zé)任的承擔(dān)者。

其次，政府管理主體是投資開發(fā)主體上交國家稅費的收繳者，雙方是權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。從國家宏觀經(jīng)濟(jì)運行的角度看，國民經(jīng)濟(jì)再分配基金的主要來源是稅收，而房地產(chǎn)業(yè)上交的稅費是國家稅收的主要來源之一，甚至是依靠力量，也為GDP增長和國家財政做出了重要貢獻(xiàn)。政府管理主體再以此作為管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)、國防和社會事務(wù)的經(jīng)費來源，以保障國家機(jī)器的協(xié)調(diào)有序運行。

再次，政府管理主體是投資開發(fā)主體重要生產(chǎn)資料的供應(yīng)者，雙方是買與賣關(guān)系。在我國的基本經(jīng)濟(jì)制度下，土地作為重要的生產(chǎn)資料是公有財產(chǎn)，政府管理主體擁有其所有權(quán)和處置權(quán)。而開發(fā)商要開發(fā)商品房必不可少的資源就是土地，只有從政府管理主體手中才能獲得土地的使用權(quán)。在我國當(dāng)代的房地產(chǎn)市場上開發(fā)商獲得土地的方式多為從政府手中購買，但是由于供地主體的單一性使得土地的價格投資開發(fā)主體無力干涉，完全由政府管理主體單方?jīng)Q定。因此雙方又是一種特殊的買賣關(guān)系。

二、政府管理主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任

黨的“三個代表”重要思想明確指出，黨始終代表最廣大人民的根本利益。政府管理主體作為人民公共權(quán)力的執(zhí)行者，理應(yīng)立足國家宏觀整體利益，時時處處為人民著想，始終代表最廣大人民的根本利益，兼顧國家、集體和個人的利益。

首先，政府管理主體應(yīng)該盡力實現(xiàn)管理行為的合理化、科學(xué)化、民主化、公平化。民主科學(xué)地制定行業(yè)相關(guān)政策，嚴(yán)格確保公平的資格審查，完善公平的市場準(zhǔn)入制度、認(rèn)真項目審批、密切關(guān)注生產(chǎn)過程和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控、審慎投放貸款、合理地調(diào)控利率，以行業(yè)的整體利益為價值取向，圓滿完成管理任務(wù)。

其次，政府管理主體應(yīng)該尊重行業(yè)、尊重投資開發(fā)主體的正當(dāng)利益?？赏ㄟ^調(diào)整完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加稅種，降低稅率等手段擺脫GDP對房地產(chǎn)業(yè)的依賴，同時也能實現(xiàn)適當(dāng)減輕行業(yè)的稅負(fù)，促進(jìn)行業(yè)的適度快速發(fā)展的目的。正確處理好整體與局部、國家、集體與個人，統(tǒng)籌兼顧各方面的合理利益，這既是政府管理主體的職能，也是政府管理主體的責(zé)任。

最后，嚴(yán)格規(guī)范市場秩序，肅清土地市場的不法土地交易和使用行為及現(xiàn)象。中央政府負(fù)有完善國有土地交易、轉(zhuǎn)讓、使用等的相關(guān)法律法規(guī)，加大相關(guān)規(guī)章的執(zhí)行力度和對不法行為的懲治力度的倫理責(zé)任。地方各級政府負(fù)有嚴(yán)格貫徹執(zhí)行中央政府的相關(guān)文件，長遠(yuǎn)規(guī)劃地方土地使用，合理制定土地價格，保障投資開發(fā)主體和消費主體利益的責(zé)任。

三、目前政府管理主體在此關(guān)系中存在的問題

市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理主體在其管理和建設(shè)的實踐過程中，自身的角色也發(fā)生了悄然的深化。一方面它是管理主體，履行著社會經(jīng)濟(jì)管理者的職能，另一方面也是獨立的利益主體，有獨立的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。身份的雙重性決定了其管理行為目的的雙重性。一方面，從國家宏觀整體利益出發(fā)，按其職能監(jiān)管房地產(chǎn)行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展壯大，以確保國家的稅金收入；另一方面，從政府部門的局部利益出發(fā)，采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，對一般行業(yè)主體抬高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，對于一些特殊的行業(yè)主體則放松對行業(yè)的制度管制。同時還不斷地提高部分關(guān)鍵資源（如土地）的市場價格，以保障政府主管部門的局部收入和福利，而具體標(biāo)準(zhǔn)適用的依據(jù)就是是否有利可圖。由此可見，政府主管部門的管理行為具有明顯的功利色彩。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思在1981年提出，國家具有雙重目標(biāo)，一方面國家通過向不同的勢力集團(tuán)提供不同的產(chǎn)權(quán)，獲取租金的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產(chǎn)出的最大化，從而獲取國家稅收的增加。國家的這兩個目標(biāo)經(jīng)常是沖突的，這就是為人們所熟知的“諾思悖論”。雖然，我國房地產(chǎn)行業(yè)的行業(yè)主管部門的雙重目的與諾思理論體系中的國家雙重目標(biāo)在層次和范圍上有些許的不同，但也有著很多的相似之處。我國的房地產(chǎn)行業(yè)的行業(yè)主管部門的雙重目的性也是制約行業(yè)健康發(fā)展的重要因素。目前政府管理主體在這個層次存在著太多的問題。

其一，腐敗問題。絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。缺乏制約、失去正確方向的權(quán)力用于攫取利益是滋生腐敗的根本原因。在利益的誘惑下，有些地方個別官員對中央相關(guān)政策和規(guī)定熟視無睹，置若罔聞。他們與房地產(chǎn)商、銀行結(jié)成牢不可破的利益共同體，成為中央保護(hù)土地資源、整頓房地產(chǎn)市場的嚴(yán)重障礙。官商勾結(jié)，權(quán)力與利益惡性協(xié)同，公平競爭的市場秩序被打破。不正當(dāng)?shù)恼袨閷π袠I(yè)內(nèi)部投資主體之間公平參與市場競爭的權(quán)利的影響是非常明顯的。一方面，原本被制度和道德否定的生產(chǎn)資料、生產(chǎn)主體及其行為，在權(quán)力的隱性操作之下，成為可能；另一方面，在道德與制度的藩籬上為投機(jī)者大開方便之門，賦予部分不法投資開發(fā)主體一種“特權(quán)”。而獲得這種“特權(quán)”的代價是昂貴的，并非所有的投資開發(fā)主體都能負(fù)擔(dān)，那些無法獲得這種“特權(quán)”的投資開發(fā)主體就被關(guān)在了競爭的大門之外。羅爾斯在《正義論》中這樣表述：“正義有兩個基本原則，第一個原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。”部分地方政府的某些官員錢權(quán)交易、違規(guī)操作，對于一部分投資開發(fā)主體而言，行業(yè)準(zhǔn)入的門檻被人為的抬高，投資者公平地參與競爭的權(quán)益被剝奪。而對于另一部分投資開發(fā)主體而言，國家制度對行業(yè)的制度管制則是放松了，他們輕而易舉的就在競爭中占據(jù)了有利地位。這既不正義，也不公平。屢屢發(fā)生的“違規(guī)土地圈占”、“虛假招投標(biāo)”、“銀行信貸的違規(guī)傾斜”等現(xiàn)象就是上述腐敗造成惡劣后果的直接證明。

其二，行業(yè)金融風(fēng)險問題。政府主管部門過于看重房地產(chǎn)業(yè)在稅費方面對國家財政的貢獻(xiàn)，GDP的增長對房地產(chǎn)業(yè)的依賴越發(fā)的明顯。這種依賴在政府管理行為上必然反映為政策上的支持和監(jiān)管上的姑息。2008年至2009年上半年房價在危機(jī)中堅挺不下，進(jìn)而一路飚升與各級政府主管部門在各項政策上的大力支持是分不開的。政府在投資型信貸和消費型信貸方面的政策傾斜的確給危機(jī)中的房地產(chǎn)市場注入新鮮血液，存貸款利率的雙降，契稅的折扣極大地刺激了消費主體的購房積極性。但這一系列的救市措施在取得了經(jīng)濟(jì)上良好效益的同時，卻在客觀上承認(rèn)了高房價的合理性，在倫理學(xué)和社會學(xué)的視閾下取得的只能是負(fù)面的效益。然而相對于最廣大中低收入的消費主體有限的收入和購買力，這仍是個長期性的矛盾。銀行貸款不斷地發(fā)放，而開發(fā)商和銀行回收的只是一組可喜的數(shù)據(jù)，行業(yè)金融泡沫就是這樣被不斷地催生。生產(chǎn)和消費的矛盾如果不能從根本上得以解決，這些泡沫遲早會破裂，而泡沫一旦破裂，必將會給整個房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展甚至是國家的宏觀經(jīng)濟(jì)安全造成打擊。

其三，土地使用、出售和地價問題。作為獨立的利益主體，各級政府主管部門的利益有兩重性，一是政治利益，二是經(jīng)濟(jì)利益。政治利益主要表現(xiàn)為各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的政治前途，政績是考察官員政治前途的主要參考依據(jù)之一；經(jīng)濟(jì)利益主要表現(xiàn)為各級地方政府的財政收入，這是政府公共經(jīng)費開支和政府人員福利的主要來源。房地產(chǎn)行業(yè)為各級政府獲取雙重利益開辟了一條捷徑，地方政府大興土木，加快推進(jìn)規(guī)模型的城市化進(jìn)程，不但打造出了直觀的所謂民心工程，同時也推動了區(qū)域內(nèi)部需求的增長進(jìn)而實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)階段性的粗放增長，撈得了“政績”。所以，才有大量的土地被征用、出售，大量的建筑設(shè)施拆了建，建了拆。同時，各級政府作為地方國有土地的所有者，出售土地是攫取經(jīng)濟(jì)利益的最快捷的手段。所以才有在房地產(chǎn)行業(yè)火爆的市場形勢下的土地價格的井噴，才有在國家規(guī)定逾期一年沒有開發(fā)的土地要收回的背景下，依然有大塊地皮被長期圈占等現(xiàn)象的出現(xiàn)。但是，部分地方政府追逐局部利益的行為，偏離了社會主義的核心價值取向，導(dǎo)致行業(yè)交易費用的提高，房價的飚升，最終損害的不僅是開發(fā)商的利益，而是整個房地產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)全局的利益。

四、政府管理主體應(yīng)該如何處理與投資開發(fā)主體之間的關(guān)系

作為行業(yè)的監(jiān)管者，政府管理主體在房地產(chǎn)業(yè)的管理活動對投資開發(fā)主體的影響是非常明顯的，而投資開發(fā)主體的一舉一動都勢必給行業(yè)，給消費主體帶來直接的利益影響。因此，政府管理主體應(yīng)該為全體消費者和整體房地產(chǎn)業(yè)的利益考慮，在執(zhí)行自身管理職責(zé)的過程中應(yīng)積極地承擔(dān)自己的責(zé)任，力求減少因政府行為而給其它主體造成的傷害。

政府管理主體正確處理與投資開發(fā)主體間的關(guān)系。首先，應(yīng)該加快制度建設(shè)，保障程序的公正公平，實現(xiàn)管理行為的合理化、科學(xué)化、民主化、公平化。堅決杜絕腐敗踐踏公平正義。美國著名哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》開篇中指出，公正是“社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。（1）民主決策，可以采取民主集中制的方法廣泛征求各方面的意見，對政府是否行為、如何行為進(jìn)行決策，有效的節(jié)制主要官員因個人好惡或個別投資開發(fā)主體的利益驅(qū)使而踐踏制度、任意行為；（2）科學(xué)合理地制定行業(yè)相關(guān)政策，使政策的制定更為科學(xué)全面地兼顧各方面的利益，彰顯制度的向度；（3）嚴(yán)格執(zhí)行公平的資格審查，認(rèn)真項目審批，完善公平的市場準(zhǔn)入制度，使相關(guān)的程序制度化、公開化，便于接受其它投資開發(fā)主體和消費者的監(jiān)督，避免部分政府官員違規(guī)暗箱操作，破壞施政程序公正和公平競爭的市場秩序，確保所有投資開發(fā)主體公平地獲得市場資源；（4）密切關(guān)注生產(chǎn)過程和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控，積極地行使政府管理主體作為行業(yè)監(jiān)管者的角色，加大對房地產(chǎn)商品質(zhì)量和服務(wù)的監(jiān)督力度，以行業(yè)的整體利益為價值取向，維護(hù)公共秩序和實現(xiàn)公共利益，實現(xiàn)政府公共行政權(quán)力的公共服務(wù)職能?！肮馕吨S護(hù)正義和中立，防止徇私舞弊，其核心是無私和中立。這樣就可以把公共行政過程中的公正引申為：公共行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待所有的投資開發(fā)主體。也就是說公共行政公正要求改變過去權(quán)威行政的陳舊觀念，實行民主行政、公正行政、公平行政、公開行政?？傊残姓幕揪袷枪?。政府和公共行政腐敗意味著背離公共行政權(quán)力的公共性質(zhì)和對人民的背叛”。

其次，立足國家宏觀經(jīng)濟(jì)全局，正確地認(rèn)識房地產(chǎn)行業(yè)的過度投資行為對國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和金融安全的不良影響，審慎投放貸款，合理地調(diào)控存貸款利率，控制規(guī)模擴(kuò)張型的過度投資；采取積極有效的措施，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，消除國民經(jīng)濟(jì)及GDP增長對房地產(chǎn)行業(yè)的過度依賴，妥善的應(yīng)對和化解金融風(fēng)險。一方面，國有商業(yè)銀行要加大對房地產(chǎn)行業(yè)投資型信貸的監(jiān)控和評估力度，拒絕投資風(fēng)險過大、重復(fù)建設(shè)、效益不高、經(jīng)營粗放的投資開發(fā)主體的貸款申請；消除銀行信用風(fēng)險交易過程中存在明顯的信息不對稱現(xiàn)象，加大對投資開發(fā)主體在借款后行為進(jìn)行監(jiān)管，盡量避免銀行信用道德風(fēng)險的形成、產(chǎn)生；適度提高一套房按揭貸款首付的比例，大幅度提高二套房及多套房按揭貸款首付的比例，盡力排擠行業(yè)已存的和潛在的經(jīng)濟(jì)泡沫，遏制投機(jī)型投資；強(qiáng)化對抵押貸款資格和額度的監(jiān)控審查力度，打擊投資開發(fā)主體為了爭取銷售量而同消費主體共同弄虛作假的行為。另一方面，積極扶持商品房替代產(chǎn)品和行業(yè)的快速發(fā)展。在我國的房地產(chǎn)行業(yè)存在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)泡沫，這已經(jīng)是個不爭的事實，通過政策引導(dǎo)、財政補貼、銀行信貸傾斜等方式刺激自建房、政府廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展，消除由于商品房供給主體和結(jié)構(gòu)單一造成的壟斷對房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的不良影響，消除金融危機(jī)引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的隱患。這符合投資開發(fā)主體的利益，更符合廣大人民群眾的根本利益。

最后，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀的精神實質(zhì)，統(tǒng)籌兼顧消費主體、投資開發(fā)主體和政府管理主體三者的合理利益，制定并嚴(yán)格執(zhí)行可持續(xù)的土地交易和使用制度。（1）突出體制創(chuàng)新。創(chuàng)新決策體制，對于國有土地出售和售價決策權(quán)的行使，可以采取全民聽證的方式集體決策。土地屬于全民所有制的生產(chǎn)資料，全民皆有權(quán)表決，這樣既可以避免因部分政府部門和領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)，頻繁出售和轉(zhuǎn)讓國有土地而造成的經(jīng)濟(jì)倫理上和生態(tài)倫理上的惡劣效應(yīng)，避免政府為了獲取經(jīng)濟(jì)利益而坐地起價，痛宰投資開發(fā)主體，同時還能避免因決策權(quán)利的集中而造成的腐敗。（2）合理制訂城市發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃，突出城市發(fā)展的可持續(xù)性。由于我國的官員巡回升遷制度，官員在一個地方的任期是有限的，在有限的任期內(nèi)獲得顯著政績和經(jīng)濟(jì)效益的捷徑就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地出售，官員的輪換造成一任領(lǐng)導(dǎo)一項工程，前后任領(lǐng)導(dǎo)政策不一，甚至相互沖突，所以導(dǎo)致現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)廢除前任領(lǐng)導(dǎo)留下的工程，甚至拆除的現(xiàn)象。如此拆了建，建了拆，拆了再建，長此以往，勞民傷財。長遠(yuǎn)的城市發(fā)展規(guī)劃可以從根本上避免上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，實現(xiàn)城市的可持續(xù)性發(fā)展，不該出售的土地，投資開發(fā)主體出價再高也不能得到土地的使用權(quán)，這樣既節(jié)省了資源，也有利于生態(tài)環(huán)境的改善。（3）加快技術(shù)創(chuàng)新。創(chuàng)新土地價格的形成機(jī)制。土地的價格對于商品房的價格有著決定性的影響。由于我國當(dāng)代的土地資源并沒有實現(xiàn)完全的市場化以及我國土地國有的根本性質(zhì)，決定了我國當(dāng)代土地的價格不可能完全由市場來形成?？梢砸酝恋氐牟疬w成本為基礎(chǔ)，把土地的使用權(quán)交付給能提供物最美、價最廉的商品房的投資開發(fā)主體，然后再在該開發(fā)商的成本核算的框架下最終形成土地的價格。這樣就不會再有一個個地王的產(chǎn)生了。既符合市場經(jīng)濟(jì)的價值規(guī)律，也符合全民的根本利益。

總之，國家和政府是人民建立起來為全體公民提供公共服務(wù)的一個組織，政府就是履行國家為人民提供公共服務(wù)責(zé)任的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其所制定宏觀政策的首要倫理價值取向應(yīng)該是代表人民的利益，能讓每一個消費主體都能買得起、買得到物美價廉的商品房。以解決“居者有其屋”的民生倫理問題。

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（作者單位：安徽大學(xué)哲學(xué)系倫理學(xué)專業(yè) 安徽合肥 230039）

（責(zé)編：國政）