王甫良

（贛州技師學(xué)院 江西 贛州 341000）

我國技師學(xué)院法律保障若干問題研究

王甫良

（贛州技師學(xué)院 江西 贛州 341000）

在市場經(jīng)濟(jì)和高等教育大眾化條件下，現(xiàn)行技師學(xué)院法律制度存在法律位階低、高等教育屬性法律規(guī)定不明確、行政管理體制不暢、現(xiàn)有教師職稱評定制度不利于師資隊(duì)伍建設(shè)、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)無明確法律保障、無平等高招權(quán)和畢業(yè)生無大專以上學(xué)歷等方面問題。基于此，應(yīng)制定和修改完善有關(guān)技師學(xué)院的法律法規(guī)。

技師學(xué)院；法律保障；問題；建議

中國日漸成為世界制造業(yè)大國，急需大批高級技能人才，而作為培養(yǎng)高技能人才的技師學(xué)院，自上世紀(jì)末建立以來，歷經(jīng)十多年的發(fā)展，仍存在許多尚待解決的問題。筆者試圖從法律制度的視角來探究我國公辦技師學(xué)院（以下所說技師學(xué)院同此）存在的問題，筆者認(rèn)為，沒有充分的法律保障是當(dāng)前急需解決的課題。

我國技師學(xué)院現(xiàn)行法律存在的若干問題

（一）現(xiàn)行法律位階低

在一國之內(nèi)同一法域之中，法律體系呈現(xiàn)出縱橫交錯(cuò)的特征。在單一制的國家結(jié)構(gòu)中，為了維持法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一，不但各種法律部門在橫向上要相互銜接，而且各種法律淵源在縱向上要保持協(xié)調(diào)。從法的效力上看，一切法律淵源都具有法的形式效力，該效力本身并不存在差異；但是，不同淵源的法律規(guī)范卻存在等級。所謂法律位階，是指每一部規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級。下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法。在我國，按照憲法和立法法規(guī)定的立法體制，法律位階共分六級，它們從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。

技師學(xué)院屬職業(yè)教育范疇，從其法律淵源來分析，我國職業(yè)教育法律主要包括：（1）《憲法》第19條規(guī)定：“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等教育，發(fā)展中等教育，職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育”。在這里，職業(yè)教育被確立為我國五種教育形式之一，為最高法律依據(jù)。（2）我國現(xiàn)行教育基本法《教育法》第19條第1款規(guī)定：“國家實(shí)行職業(yè)教育制度”；第二款規(guī)定：“各級人民政府，有關(guān)行政部門及企事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學(xué)校教育或者各種形式的職業(yè)培訓(xùn)”。（3）我國職業(yè)教育單行法主要是《職業(yè)教育法》，以及《高等教育法》第68條關(guān)于“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)，獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)?！?。

從上可見，位階在普通法律以上的法律規(guī)范對“技師學(xué)院”并無明確的條文體現(xiàn)。從現(xiàn)有的法律淵源來看，在條文中體現(xiàn)出“技師學(xué)院”的法律主要都是以“意見”、“通知”、“標(biāo)準(zhǔn)”形式出現(xiàn)的政策性規(guī)定、部門或地方性法規(guī)和規(guī)章。主要有：2006年6月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才工作的意見》，指出培養(yǎng)高級技能人才要“充分發(fā)揮高等職業(yè)院校和高級技工學(xué)校、技師學(xué)院的培訓(xùn)基地作用”；原國家勞動和社會保障部的《關(guān)于推動高級技校技師學(xué)院加快培養(yǎng)高技能人才有關(guān)問題的意見》、《關(guān)于規(guī)范技師學(xué)院管理有關(guān)工作的通知》和各省、市、自治區(qū)各自下發(fā)的《技師學(xué)院設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》。

由于技師學(xué)院有關(guān)法律位階低，規(guī)范性、權(quán)威性不足，導(dǎo)致法律實(shí)施的較大差異性和隨意性，使發(fā)展技師學(xué)院的政策及規(guī)章得不到實(shí)質(zhì)性的充分落實(shí)。

（二）高等教育屬性不明

技師學(xué)院的高等教育屬性問題目前在學(xué)術(shù)界和教育行政部門均未有明確定論，在法律層面上也沒有權(quán)威的定性。原國家勞動和社會保障部認(rèn)定其為高等職業(yè)教育，《關(guān)于推動高級技校技師學(xué)院加快培養(yǎng)高技能人才有關(guān)問題的意見》、《關(guān)于規(guī)范技師學(xué)院管理有關(guān)工作的通知》明確指出：“技師學(xué)院是高等職業(yè)教育的組成部分”。有些省市的人民政府在有關(guān)設(shè)置技師學(xué)院的實(shí)施意見和標(biāo)準(zhǔn)中，也貫徹了這一定性。但也有些省市并沒有明確，如福建省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)福建省舉辦技師學(xué)院實(shí)施意見的通知》就只是認(rèn)為“技師學(xué)院是以培養(yǎng)高級技師、技師、預(yù)備技師、高級技工為主要目標(biāo)的高技能人才教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。因此，技師學(xué)院的教育屬性在法律上是定性不明、不統(tǒng)一的，或者說權(quán)威性不足，社會認(rèn)可度低。

（三）技師學(xué)院畢業(yè)生學(xué)歷不明確

如前所述，技師學(xué)院的高等教育屬性沒有權(quán)威性法律的明確認(rèn)可，其畢業(yè)生的學(xué)歷、身份等也出現(xiàn)一系列的問題。以原國家勞動和社會保障部的定性為準(zhǔn)，但卻不能頒發(fā)高等教育學(xué)歷文憑，只能頒發(fā)中等職業(yè)教育畢業(yè)文憑，或?qū)W歷等級性質(zhì)不明的技師學(xué)院畢業(yè)證書。一些重視技師學(xué)院的省市也只是讓技師學(xué)院畢業(yè)生享受高校畢業(yè)生的部分待遇，如江蘇省規(guī)定技師學(xué)院畢業(yè)生“可比照本企業(yè)高等教育本科畢業(yè)生待遇簽訂協(xié)議”。由于管理主體不一，使技師學(xué)院畢業(yè)生出現(xiàn)無大專學(xué)歷、由于其工人身份而不能參加公務(wù)員考試等一系列待遇問題，導(dǎo)致技師學(xué)院在競爭中處于劣勢，集中表現(xiàn)在社會認(rèn)同度低、招生難、招生成本高等。

（四）行政領(lǐng)導(dǎo)管理體制不利于技師學(xué)院的發(fā)展

根據(jù)我國《職業(yè)教育法》第11條對職業(yè)學(xué)校的主管部門所作出的規(guī)定：職業(yè)學(xué)校的主管部門有教育行政主管部門、勞動行政部門和其他有關(guān)部門，同時(shí)規(guī)定教育行政主管部門負(fù)責(zé)學(xué)校工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。這就從法律上明確了職業(yè)學(xué)校的多頭管理體制，影響了對職業(yè)學(xué)校的統(tǒng)籌決策和管理以及資源的有效整合，加上利益格局的形成，使得各主管部門溝通不暢、教育與就業(yè)銜接不良，甚至出現(xiàn)互相設(shè)置障礙，不利于職業(yè)學(xué)校的發(fā)展。管理體制上的“兩張皮”，造成了高技能人才培養(yǎng)上的培養(yǎng)目標(biāo)不明、政策各自為政、資源畫地為牢、待遇參差不齊、宣傳口徑不一等等尷尬局面，極大地制約著高技能人才的培養(yǎng)。

（五）無平等的高招權(quán)

按照有關(guān)文件，技師學(xué)院生源主要有四類：（1）企業(yè)在職職工。（2）學(xué)校與企業(yè)共同制定技師人才需求計(jì)劃和技師人才培養(yǎng)方案，通過招收高中畢業(yè)生或者職業(yè)院校的高級工畢業(yè)生，進(jìn)行“訂單式”培養(yǎng)。（3）技師學(xué)院自行招收高中畢業(yè)生或者職業(yè)院校的高級工畢業(yè)生。（4）中高級職業(yè)院校指導(dǎo)教師。

從培養(yǎng)技師質(zhì)量的角度考慮，上述生源的排序應(yīng)該是理想的。但容易獲得生源的排序是：高中畢業(yè)生或者職業(yè)院校的高級工畢業(yè)生；校企“訂單式”培養(yǎng)的學(xué)生；企業(yè)在職職工；中高級職業(yè)院校指導(dǎo)教師。隨著高中擴(kuò)招，高中畢業(yè)生每年數(shù)量越來越多，而本科院校資源有限，加之國家人才需求結(jié)構(gòu)的要求，高中畢業(yè)生進(jìn)入高職院校的數(shù)量會增多。因此，招收高中畢業(yè)生是技師學(xué)院生源的重要渠道。但是，技師學(xué)院在高等教育消費(fèi)市場卻沒有市場準(zhǔn)入資格。

（六）現(xiàn)有職稱制度不利于師資隊(duì)伍建設(shè)

市場條件下的高職教育競爭關(guān)鍵是人才——教師隊(duì)伍的競爭，只有建設(shè)好良好的師資隊(duì)伍，才能為技師學(xué)院的發(fā)展提供強(qiáng)大的人才支持。職稱評定制度是建設(shè)師資隊(duì)伍的重要的規(guī)范性保障，教師職稱的評定是一項(xiàng)直接影響教師權(quán)益的行為。而我國技師學(xué)院教師職稱制度，仍是套用技工學(xué)校系列教師職稱評定制度，可評助講、講師、高級講師（副高）。技校教師的職稱評定標(biāo)準(zhǔn)和辦法，不利于培養(yǎng)技師學(xué)院的高水平師資，挫傷了他們的工作積極性，使得技師學(xué)院骨干專業(yè)教師，尤其是“雙師型”教師流失嚴(yán)重，而流失的去向極大部分是能夠評高級職稱和待遇更好的職業(yè)技術(shù)學(xué)院，這種狀況極大地影響了技師學(xué)院的師資隊(duì)伍建設(shè)。

（七）辦學(xué)經(jīng)費(fèi)法律保障不力

技師學(xué)院作為高等職業(yè)教育與普通高等教育的主要不同點(diǎn)在于重視技術(shù)，重視實(shí)訓(xùn)實(shí)習(xí)教學(xué)，也意味著教學(xué)設(shè)施設(shè)備建設(shè)投入大，教學(xué)成本高。但實(shí)際辦學(xué)經(jīng)費(fèi)在法律保障上難于落實(shí)。《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“強(qiáng)化市(地)級人民政府在統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展方面的責(zé)任”；“各級人民政府要加大對職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入。縣級以上地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門用于舉辦職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)逐步增大，確保公辦職業(yè)學(xué)校教師工資按時(shí)足額發(fā)放?！薄秳趧雍蜕鐣Ｕ喜筷P(guān)于推動高級技工學(xué)校技師學(xué)院加快培養(yǎng)高技能人才有關(guān)問題的意見》第四條規(guī)定：“要爭取財(cái)政部門的支持，落實(shí)相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)。積極協(xié)調(diào)物價(jià)部門，落實(shí)職業(yè)院?？砂凑崭呒寄苋瞬艑?shí)際培養(yǎng)成本收取培訓(xùn)費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定?！备魇∈嘘P(guān)于舉辦技師學(xué)院的意見是“有穩(wěn)定可靠的經(jīng)費(fèi)來源，生均經(jīng)費(fèi)不低于當(dāng)?shù)仄胀ǜ叩葘W(xué)校標(biāo)準(zhǔn)”。這些規(guī)定都是原則性的，難于落實(shí)。尤其是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，很多技師學(xué)院經(jīng)費(fèi)緊張，設(shè)施設(shè)備條件較差，很難滿足教學(xué)的需要。

完善我國技師學(xué)院法律保障的建議

政府是教育體系的構(gòu)建者，教育公平的維護(hù)者，教育投入的保障者。要解決上述體制性障礙和法律缺陷，進(jìn)一步發(fā)揮技師學(xué)院培養(yǎng)高技能人才的優(yōu)勢，為技師學(xué)院的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，維護(hù)教育公平，我們就必須在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上重新建構(gòu)技師學(xué)院法律保障體系。完善和架構(gòu)技師學(xué)院的法律制度，應(yīng)以確保其生源和教學(xué)質(zhì)量為核心。就學(xué)校而言，學(xué)生是任何學(xué)校存在的根本理由，教學(xué)質(zhì)量是學(xué)校的生命線。沒有充足的生源和質(zhì)量保障，學(xué)校就無法生存和發(fā)展，也無法造就國家急需的一大批高技能人才。為此，筆者提出以下建議：

（一）修改完善現(xiàn)行法律，從法律上明確技師學(xué)院的高等教育屬性，解決技師學(xué)院畢業(yè)生的學(xué)歷問題，從根本上提升技師學(xué)院的法律地位

從現(xiàn)有法律規(guī)定來分析，我國《高等教育法》第二條規(guī)定：“本法所稱高等教育，是指在完成高級中等教育基礎(chǔ)上實(shí)施的教育”。結(jié)合我國技師學(xué)院的生源來看，技師學(xué)院高級班的生源大部分來自于高中或中專（技）畢業(yè)生，其中很多學(xué)生的高考成績已達(dá)高職院校的錄取分?jǐn)?shù)線，有的甚至達(dá)到二本以上錄取線，有的還是“回爐”的大學(xué)畢業(yè)生，生源質(zhì)量并不比高職差，符合該法條的要求，屬于高等教育的范圍。因此，畢業(yè)后不能獲得大專以上學(xué)歷是不公平的，侵害了他們的合法權(quán)益。

從技師學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)來看，各省市技師學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與教育部高職高專設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)基本相當(dāng)（見附表）。其實(shí)，在實(shí)踐操作能力培養(yǎng)上，前者比后者更有優(yōu)勢。因此，職業(yè)技術(shù)學(xué)院和技師學(xué)院都是高等職業(yè)教育的市場主體。

從實(shí)踐發(fā)展趨勢來分析，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)已實(shí)踐了“本科+技師”的高等教育辦學(xué)新模式，許多技師學(xué)院也與大學(xué)聯(lián)合開辦本科或?qū)？茖W(xué)歷教育。特別是現(xiàn)在大學(xué)生畢業(yè)后“回爐”上技校和技師學(xué)院已成為一種現(xiàn)象、一股熱潮。這些足以說明技師學(xué)院的“技師+大專以上學(xué)歷”培養(yǎng)模式在實(shí)踐上是可行的，是大勢所趨。

綜上，在修改或制定新的教育法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)明確技師學(xué)院的高等教育屬性，解決技師學(xué)院畢業(yè)生的大專以上學(xué)歷問題，才能增強(qiáng)技師學(xué)院的吸引力，從而提高技師學(xué)院生源的素質(zhì)，促進(jìn)高技能人才的培養(yǎng)，也可營造一個(gè)公平的高等職業(yè)教育競爭市場，從而最終促進(jìn)我國高等職業(yè)教育的健康發(fā)展。建議：（1）修改《高等教育法》第68條關(guān)于“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)，獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)?！睘椤氨痉ㄋQ高等學(xué)校是指大學(xué)，獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等專科學(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校、技師學(xué)院和成人高等學(xué)?！薄Ｔ谥贫ā陡叩嚷殬I(yè)教育法》時(shí)，或在新制定《學(xué)校法》時(shí)明確規(guī)定：“本法所稱高等職業(yè)學(xué)校是指高等?？茖W(xué)校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院和技師學(xué)院。”（2）在修訂或制定相關(guān)法律時(shí)明確規(guī)定：“高等職業(yè)學(xué)歷教育，分為專科教育、本科教育和研究生教育?！保?）在制定《學(xué)校法》或修改相關(guān)法律時(shí)規(guī)定：依據(jù)技師學(xué)院不同的生源特點(diǎn)頒發(fā)不同的學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書，對經(jīng)過高招入學(xué)考試統(tǒng)一錄取的高中畢業(yè)生和其他職業(yè)院校畢業(yè)且具有高級職業(yè)資格證書的學(xué)生，畢業(yè)時(shí)學(xué)業(yè)與操行合格的，頒發(fā)大專以上學(xué)歷畢業(yè)證書和技師職業(yè)資格證書；對企業(yè)代培的頒發(fā)結(jié)業(yè)證書和技師職業(yè)資格證書，等等（見表1）。

表1 技師學(xué)院依據(jù)不同生源頒發(fā)不同的學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書表

（二）修改制定相關(guān)法律法規(guī)，厘清技師學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)管理體制

根據(jù)我國《職業(yè)教育法》第十一條對職業(yè)學(xué)校的主管部門所作出的規(guī)定：職業(yè)學(xué)校的主管部門有教育行政主管部門、勞動行政部門和其他有關(guān)部門，同時(shí)規(guī)定教育行政主管部門負(fù)責(zé)學(xué)校工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。這樣就從法律上明確了職業(yè)學(xué)校的多頭管理體制。因此，應(yīng)修改該法條為“職業(yè)學(xué)校的主管部門為教育行政主管部門”。

（三）修改高等教育招生相關(guān)法規(guī)，把技師學(xué)院納入普通高等教育招生范圍，給予其普通高等教育的招生錄取權(quán)

招生錄取行為的本質(zhì)是行政許可權(quán)的應(yīng)用。目前，我國各類高等教育的入學(xué)考試均由教育行政部門組織，各高校的高等教育招生錄取權(quán)也必須由教育部首先確認(rèn)其資格才能擁有。在高等職業(yè)教育進(jìn)入市場化、大眾化的今天，生源是一所學(xué)校存在的必要條件，也是一種市場稀缺資源。資源的稀缺就意味著市場競爭，而市場競爭意味著社會資源按照市場優(yōu)勝劣汰的客觀法則配置，而不是依從權(quán)力命令的人定分配，學(xué)校有公平獲得政府分配的各類教育資源的權(quán)利，其中自然包括獲得生源的權(quán)利。只要是同類的學(xué)校，就應(yīng)不受任何限制地獲得平等的招生權(quán)利。

從教育消費(fèi)者的角度來看，教育信息公開是實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)利的重要保證，獲取教育信息是公民的權(quán)利，只有公平地向?qū)W生提供各類高等院校的信息，才能保證學(xué)生的學(xué)習(xí)選擇權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)。

從教育信息的特性來看，教育信息具有公共性。教育行政部門是接受公眾的委托行使公共權(quán)力，在行使權(quán)力的過程中所產(chǎn)生和掌握的教育信息是基于公權(quán)而產(chǎn)生的，因此，教育信息也是一種公共物品，公眾是信息的主人。這些信息自然包括招生信息。因此，教育行政部門應(yīng)在高招信息發(fā)布的相關(guān)媒介上發(fā)布技師學(xué)院的招生信息，把技師學(xué)院納入高招目錄就理所當(dāng)然。

從學(xué)校自身發(fā)展來看，只有把各類高等職業(yè)院校置于公平的競爭環(huán)境中，才有利于各類高等院校不斷改善績效、在公平競爭中發(fā)展。因此，技師學(xué)院作為高等教育市場主體之一，也應(yīng)納入普通高等教育招生范圍，給予其普通高等教育的招生錄取權(quán)。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)，確保技師學(xué)院的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)

高等職業(yè)教育辦學(xué)成本較高，是普通高等教育的1.64倍。因此，只有保證其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，才能確保其教學(xué)質(zhì)量。目前，我國許多技師學(xué)院財(cái)政政策撥款僅有“人頭費(fèi)”，沒有專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)，更沒有既定的國家經(jīng)費(fèi)調(diào)撥，導(dǎo)致許多技師學(xué)院教學(xué)設(shè)施設(shè)備較差或數(shù)量不足，因教師待遇差而流失不少骨干教師，尤其是“雙師型”骨干教師。因此，有必要從法律上保證技師學(xué)院基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。公辦技師學(xué)院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入省（市）級財(cái)政預(yù)算，其人員編制由?。ㄊ校┚幬苯酉逻_(dá)。政府要將技師學(xué)院的經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算 （教育附加費(fèi)要有適當(dāng)比例撥付給技師學(xué)院），并隨國民生產(chǎn)總值的提高而增長。技師學(xué)院生均標(biāo)準(zhǔn)要高于普通高校，并區(qū)分不同的專業(yè)、工種成本構(gòu)成制定標(biāo)準(zhǔn)。

（五）制定技師學(xué)院教師職稱評定制度，提高教師待遇

教師職稱評定制度涉及教師的待遇，具有導(dǎo)向性作用。我國技師學(xué)院教師屬于從事高等職業(yè)教育的知識工作者，他們的勞動是能夠創(chuàng)造價(jià)值的復(fù)雜腦力勞動（“雙師型”教師還必須具有高超的技能），這種勞動是艱辛的、繁重的、高強(qiáng)度和超負(fù)荷的，而其工資待遇卻普遍低于高等職業(yè)院校教師，致使教師流失嚴(yán)重，影響了技師學(xué)院的教學(xué)質(zhì)量。因此，必須制定技師學(xué)院系列職稱評定制度，應(yīng)增加高級職稱，設(shè)助教、講師、副教授、教授教師職務(wù)。

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1672-5727（2011）01-0023-03

王甫良（1966—），男，江西南康人，碩士，贛州技師學(xué)院高級講師，研究方向?yàn)榻逃▽W(xué)與職業(yè)教育管理。