■包雅鈞

2010年7月，中紀(jì)委監(jiān)察部組建了績效管理監(jiān)察室；今年3月，國家建立了由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理工作聯(lián)席會議制度，中組部、中央編辦、人力資源與社會保障部、國家發(fā)展改革委、財政部、審計署、統(tǒng)計局及法制辦等9個部門參加；6月，聯(lián)席會議召開全國的政府績效管理試點(diǎn)工作動員會，選擇了北京、新疆、杭州等8個地區(qū)以及財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等6個部門進(jìn)行績效管理試點(diǎn)工作。

種種跡象表明，經(jīng)過多年的探索之后，政府績效管理終于開始從國家層面上得到推廣。

考核將分三個層面

此次試點(diǎn)，旨在為“十二五”發(fā)展布局。

績效管理，最初是被當(dāng)作政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位管理環(huán)節(jié)的重要組成部分得到探索，目標(biāo)考核、服務(wù)承諾、行風(fēng)評議和效能監(jiān)察等多種形式并現(xiàn)。這時績效管理特別集中于評估環(huán)節(jié)，更多地是當(dāng)成一種管理工具而應(yīng)用。中國在這個時候引入績效的概念，雖然也有提高行政效率的考慮，但更多的是政治考量。那就是加強(qiáng)中央政策的執(zhí)行力，更好地建設(shè)服務(wù)型政府，全面落實科學(xué)發(fā)展觀。政府的考評是政府工作的一個總指揮棒，抓住抓好政績考評管理就意味著全面落實科學(xué)發(fā)展觀有一個總的抓手。

現(xiàn)實中由于政府績效管理不科學(xué)而導(dǎo)致的問題比較常見。比較突出的是注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對民生關(guān)注不夠，另外就一些干部無為、為政平庸、懈怠。中央在中紀(jì)委監(jiān)察部組建績效管理監(jiān)察室，就是要在適應(yīng)懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)需要的同時，克服一些干部無過便是功的不良思想，力促勤政廉政，重在懲治平庸與懈怠的官員。這對于改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)，為地方經(jīng)濟(jì)社會營造良好的環(huán)境，提高行政效能是有積極意義的。據(jù)了解，這個機(jī)構(gòu)的主要職能有三，一是對政府績效管理有研究與指導(dǎo)，二是開展領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)與監(jiān)督；三是組織推動國務(wù)院的行政審批制度改革。相對于紀(jì)委其它部門重在針對“廉政”方面而言，組建這樣機(jī)構(gòu)說明監(jiān)察部門本身職能也在發(fā)展完善。

此外，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平不一樣，各地政績管理與評估也有不同的指標(biāo)體系，上級對之考評也就不能一刀切。選擇一些地方與部門進(jìn)行試點(diǎn)，則是為了更好地在面上積累績效管理的經(jīng)驗。中央最近的幾大舉措說到底是要從根本上也是從宏觀上引導(dǎo)各級干部為政有為有方。

“十一五”期間，國家發(fā)改委完成了對全國各省的區(qū)域劃分，按照資源能源環(huán)境和土地開發(fā)狀況，國家發(fā)改委將全國分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。

根據(jù)設(shè)想，“十二五”期間，中央對地方政府績效考核將分三個層面，一是由相關(guān)部門從政治層面，將具體指標(biāo)作為地方政府的業(yè)績，進(jìn)而作為選拔地方干部的一個重要依據(jù)；二是將邀請國外評估機(jī)構(gòu)對地方政府“十二五”規(guī)劃的具體指標(biāo)完成情況進(jìn)行評估；而最終全國人大還將根據(jù)總體完成情況進(jìn)行評估。

亮點(diǎn)與經(jīng)驗

我國的績效管理的探索多始于發(fā)達(dá)地區(qū)。綜合地說，各種績效管理探索主要集中于三個方面：一是引導(dǎo)政府全面履行政府職能；二是促進(jìn)政府自身行政機(jī)制的優(yōu)化；三是擴(kuò)大民眾參與政府管理。本次中央試點(diǎn)選擇的地方與部門在績效管理方面都具有自身的特色與優(yōu)勢。

北京是國家首都，重大活動與任務(wù)較為繁重。北京市政府各部門圍繞重大活動建立了項目責(zé)任制，在經(jīng)過崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理考核、多元評價綜合考評后現(xiàn)在發(fā)展起了以“三效一創(chuàng)、八項指標(biāo)”為核心的績效管理體系，即圍繞政府履職效率、管理效能、服務(wù)效果和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)四大方面涉及的八大指標(biāo)進(jìn)行管理和考評。八大指標(biāo)包括：職責(zé)任務(wù)、依法行政、能力建設(shè)、服務(wù)中央、協(xié)調(diào)配合、公眾評價、領(lǐng)導(dǎo)評價、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)。在這個績效管理體系中，多元評價是一個特色，公眾評價由公開招標(biāo)的方式產(chǎn)生，以考核促進(jìn)政府職責(zé)的主旨十分明顯，量化的績效管理流程大大促進(jìn)行政體制的完善。

杭州市的政府績效管理發(fā)展較早、也較為完善與成熟。2000年，由于城市發(fā)展、社會變革與職能轉(zhuǎn)型，政府開始形成了一個績效考評的倒逼機(jī)制，民生導(dǎo)向、公民導(dǎo)向的特色十分鮮明。2000年至2004年，杭州市開展了社會各界對政府部門的滿意不滿意單位測評，2005年以來發(fā)展為公民導(dǎo)向測評，普通公民參與的機(jī)率用制度化的方式得以保障。幾個原非常設(shè)機(jī)構(gòu)市目標(biāo)辦、市滿意辦、市效辦整合成立了市考評綜合辦，掛靠市直機(jī)關(guān)工委，為正局級單位，主要負(fù)責(zé)市直單位綜合考評、效能建設(shè)；協(xié)調(diào)市直單位的考評檢查工作；指導(dǎo)區(qū)縣效能考評工作。2008年起，杭州市還每年發(fā)布《年度社會意見評價報告》，從而增強(qiáng)了普通市民對政府的認(rèn)同感與滿意度。

深圳作為改革開放的前沿，其政府效能、職能轉(zhuǎn)變也同樣被社會各界廣泛關(guān)注。作為一個年輕的城市，它的起步充滿活力。但隨著后來的發(fā)展，一些利益的沉淀，部門關(guān)系和效能的影響開始顯現(xiàn)。2006年，深圳印發(fā)了改革計劃通知，提出要將行政效能綜合考評列入電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，并將2007年列為“行政績效年”。2007年，市績效評估委成立，負(fù)責(zé)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)市直單位和區(qū)的績效評估工作。實踐表明，深圳試行績效評估在強(qiáng)化責(zé)任、提高效能、改進(jìn)服務(wù)、推動落實等多方面起了積極作用。根據(jù)現(xiàn)行深圳績效評估方案，它將眾多市直部門和區(qū)納入考評范圍，從行政效率、行政業(yè)績、執(zhí)行力與成本四個方面進(jìn)行外部與內(nèi)部考評。深圳創(chuàng)新性地探索了“白皮書”制度，即各區(qū)、委、局需要根據(jù)自身職能制定公共服務(wù)的職責(zé)、目標(biāo)與進(jìn)度公諸社會。深圳將之與政府績效管理相結(jié)合，推出政府績效觀察員制度、績效指數(shù)通報制度、公共項目績效評價與問責(zé)制度等一些新的機(jī)制和體制。

福建的政府績效工作堪稱十年磨一劍，經(jīng)歷了“考評—評估—管理”的全面發(fā)展過程。2000年省委與政府就作出了《關(guān)于開展機(jī)關(guān)交通建設(shè)工作的決定》，提出要建立健全機(jī)關(guān)效能績效考評與獎懲制度；從2005年開始，省政府開始在9個設(shè)區(qū)市政府和23個組成部門開展績效評估工作，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級同時探索；2007年在深化評估的基礎(chǔ)上，福建建立起了以績效目標(biāo)、績效責(zé)任、績效運(yùn)行、績效評估、績效提升為基本框架的績效管理制度，探索具有福建特色的績效管理模式。有學(xué)者因此而認(rèn)為福建是我國第一個在全省范圍內(nèi)實施績效管理的范例，在建立服務(wù)型政府中邁出了關(guān)鍵一步。

當(dāng)然，欠發(fā)達(dá)省份在政府績效管理方面也是可圈可點(diǎn)的。吉林2006年就在全省對政府績效管理作了全面部署，2007年制定了評估實施方案，分別制定了針對市州和省政府部門的評估指標(biāo)體系與辦法，還成立了省政府績效評估委員會。它的評估體系重在強(qiáng)調(diào)執(zhí)行，評估主體以人大、政協(xié)與社會等力量為主。2011年吉林省政府還專門針對預(yù)算績效管理出臺了專門意見。在全省范圍內(nèi)探討政府績效管理，吉林省應(yīng)該說走在全國前列。

再如新疆，它能被列入績效管理試點(diǎn)地區(qū)，則得益于它努力推行的機(jī)關(guān)效能建設(shè)。在這個特殊地方，為進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)地方社會穩(wěn)定，第一步的就是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的效能，充分發(fā)揮政府部門的引領(lǐng)作用。從媒體可見，新疆今年著力抓行政機(jī)關(guān)效能建設(shè)，專門成立了機(jī)關(guān)行政效能考評辦公室，從而有效激發(fā)了干部主動干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

四川是一個西部省份，但歷來又被看作是西部的中部，它的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對西部省份具有示范意義。多年來，政府一直都強(qiáng)調(diào)抓工作作風(fēng)與提高行政效能?？紤]到當(dāng)?shù)匦蓍e文化，提高行政效能，加強(qiáng)問責(zé)可以看成是政府為促進(jìn)地方發(fā)展而提出的有針對性的舉措?，F(xiàn)在，四川省的績效管理已經(jīng)由過去強(qiáng)調(diào)行政效能向強(qiáng)調(diào)綜合目標(biāo)考評轉(zhuǎn)向，人民群眾的滿意度更受重視。廣西的績效考評在信息化建設(shè)上取得了顯著成績。2008年時廣西壯族自治區(qū)黨委與政府就下發(fā)了《機(jī)關(guān)績效考評辦法》《機(jī)關(guān)績效考評察訪核驗暫行辦法》，對機(jī)關(guān)考評的方法、標(biāo)準(zhǔn)做出了明確要求，并借助網(wǎng)絡(luò)平臺建立了三個系統(tǒng)，一是全省的績效考評網(wǎng)站，二是重大工作前期推進(jìn)考評系統(tǒng)，三是行政審批績效考評與電子監(jiān)察系統(tǒng)，從而使考評動態(tài)化常態(tài)化。

地方政府的績效管理中政府部門因為業(yè)務(wù)原因相對重點(diǎn)與職責(zé)更加突出。正因如此，其績效管理特別是在評估上就要根據(jù)職能職責(zé)設(shè)定評估目標(biāo)，充分考慮不同部門的工作特點(diǎn)。以農(nóng)業(yè)部為例，農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題歷來都是黨和政府關(guān)心的重要議題，農(nóng)業(yè)部承擔(dān)著重要的貫徹落實職責(zé)。各司局就要將任務(wù)分解，落實到人，以強(qiáng)化責(zé)任。同樣，環(huán)保部門在生態(tài)治理中承擔(dān)重要職責(zé)，也要根據(jù)自身業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的績效評估體系。

國內(nèi)各地政府與部門績效管理的這些探索，有助于漸進(jìn)性地加快推進(jìn)政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，促進(jìn)政府工作并提高行政效率，為建設(shè)民主、透明、負(fù)責(zé)任的服務(wù)型政府發(fā)揮了明顯的作用。

還有漫長的路要走

中國的現(xiàn)行政治與社會環(huán)境決定了政績管理制度建構(gòu)將是一個漫長的過程。2010年9月，筆者在四川遂寧進(jìn)行社會管理創(chuàng)新調(diào)研時，專門注意了如何在政績考評與管理中合理引導(dǎo)下屬區(qū)縣與政府部門落實中央提出的社會管理工作這一問題，主管政府政績考察的市政府督查室一位中層干部坦言，他們還需要進(jìn)行深入的思考探索。結(jié)合當(dāng)前加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理的大環(huán)境，要讓政績考核這一政府工作的指揮棒適當(dāng)引導(dǎo)具體工作重心與方式的轉(zhuǎn)變，這無疑是擺在很多地方政府及部門的一個新課題。

這是因為，它不僅僅是政績考核指標(biāo)的創(chuàng)新，更關(guān)鍵的是現(xiàn)實政府的運(yùn)行要有實質(zhì)的創(chuàng)新。然而，正如新華網(wǎng)一位網(wǎng)友在中國政府創(chuàng)新專題新華微博互動欄目中所說的那樣，“在我國當(dāng)今GDP主義至上的政績考核制度下，地方政府和官員創(chuàng)新的動力在哪里？創(chuàng)新如何能夠持續(xù)？”

政府績效管理的首要體制性障礙是缺乏一個相對完整合理的管理框架。我國政府職能交叉，政府流程冗雜，相互推諉打架的事太多，這種情況下預(yù)設(shè)的績效就不太能充分實現(xiàn)。一些人消極無為，對政績兩字無動于衷。現(xiàn)行壓力型體制又導(dǎo)致上下級政府缺乏充分的協(xié)商，還導(dǎo)致共同合謀欺騙更上級政府，造成政績目標(biāo)的扭曲。第二個主要性體制障礙就是缺乏一個可以對政府施加強(qiáng)大影響的公民社會。在缺乏缺少制度化參與渠道的背景下，公眾的各種壓力與訴求就不能直接轉(zhuǎn)化為政府的動力。第三個障礙是中國缺少問責(zé)制。如果問責(zé)制不能建立起來，政績管理在很大程度上也失去了效用。政績管理與考核，是要推動工作進(jìn)展，如果目標(biāo)達(dá)不到，工作出現(xiàn)在失誤，理所當(dāng)然地是要對有關(guān)責(zé)任官員進(jìn)行問責(zé)。

今后我國政府績效管理的探索需要先制定一個規(guī)范。盡管中央初步建立了一個政績管理的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但對于各省及以下的政府與部門來說，現(xiàn)在還沒有一個專門的主管或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也沒有一個專門的規(guī)范來指導(dǎo)政績管理。在這一方面黑龍江省哈爾濱市制定出臺的政府績效管理條例可謂先行先試，屬于一種制度性創(chuàng)新試驗。國外也是將政績管理當(dāng)作一個系統(tǒng)性框架，注重立法。如美國在近20年前就由國會通過了《政府績效與成果法案》。

同時，要盡快制定完善政府問責(zé)制。我國雖然有黨政干部問責(zé)的暫行規(guī)定，但執(zhí)行上雷聲大雨點(diǎn)小，官員的權(quán)責(zé)不能得到清楚界定。

此外，要引導(dǎo)更多公共參與。而這則需要建設(shè)一個強(qiáng)大的公民社會。只有這樣，績效管理才能發(fā)揮引導(dǎo)政府全面履職的實質(zhì)作用。