陳嬌暖

（杭州市財政局，浙江 310009）

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵及重要意義

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是黨十六大提出的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)，是破解“三農(nóng)”難題，全面建設(shè)小康社會所做出的重大戰(zhàn)略決策。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體現(xiàn)到具體的戰(zhàn)略操作層面，即是堅持“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”方針。一是按照“多予”的原則，加大公共財政的力度，使國民收入和社會資源的分配向“三農(nóng)”傾斜，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民，由此突破農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資源瓶頸；二是進一步調(diào)動包括城市、農(nóng)村在內(nèi)的一切社會力量的積極性，引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，充分利用城市經(jīng)濟和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，增強城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮。

大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨中央在正確把握新階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新趨勢、新矛盾、新挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上提出的，是解決“三農(nóng)”問題的治本之策，是全面推進農(nóng)村小康社會的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀客觀上需要進一步加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，通過體制的改革、機制的創(chuàng)新、政策的引導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距、地區(qū)差距的擴大趨勢，打破舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)業(yè)與工業(yè)相互聯(lián)動、城市與農(nóng)村相互促進的發(fā)展格局，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入增長、農(nóng)村消費水平提高，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二、杭州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀

“十一五”期間，杭州市認(rèn)真貫徹中央和省委的決策部署，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為新農(nóng)村建設(shè)的核心機制和根本途徑，加快推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村改革和發(fā)展取得了顯著成效。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、綜合生產(chǎn)力快速增強，據(jù)統(tǒng)計，全市農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值288.84億元，按全市農(nóng)業(yè)人口計算，人均達到37619元；二是農(nóng)村面貌發(fā)生了顯著變化、人居環(huán)境明顯改善，農(nóng)村安全飲用水人口累計已達165.04萬人，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率99.4%，行政村等級公路通村率、通村公路路面硬化率均達100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日用消費品連鎖超市、行政村日用消費品村級連鎖便利店覆蓋率達100%；三是農(nóng)村公共服務(wù)體系逐步健全、民生條件不斷改善，建成農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)1900個，覆蓋率達90%，建成村（社區(qū)）文化活動室2025個，廣播電視“村村通”、有線廣播“村村響”行政村覆蓋率100%，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費全免；四是農(nóng)民收入持續(xù)增長、生活品質(zhì)不斷提高，到2009年底，全市農(nóng)民人均純收入連續(xù)6年保持了在高基數(shù)上的兩位數(shù)增長，達到11822元，與“十五”末相比，年均增長11.5%，平均每年增加1000元以上。

但在推進新農(nóng)村建設(shè)的過程中也面臨不少困難和挑戰(zhàn)。東快西慢、東強西弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，仍是杭州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的突出問題。以城鄉(xiāng)居民收入為例，據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，城鄉(xiāng)居民收入比保持在 1∶2.23—1∶2.27 之間，2006 年收入差距突破萬元達到10512元，2007年為12140元、2008年為13412元、2009年增加到15042元，每年的差距增加值都超過1000元，城鄉(xiāng)居民收入的差距日益加大。從農(nóng)村居民之間的收入看，東強西弱的態(tài)勢在也在進一步蔓延。2009年，主城區(qū)及蕭山、余杭農(nóng)民人均收入15478元，五縣（市）平均9677.6元，最低的淳安縣只有6511元，城區(qū)和縣市農(nóng)民收入差異達到5800元。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾亟需依靠長效的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制來解決。

三、杭州市財政支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀分析

近年來，杭州市按照基本公共服務(wù)均等化的要求，切實把“三農(nóng)”工作放到重中之重的位置，進一步提升公共財政管理能力，不斷調(diào)整和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策，加強財政資金管理，加大對“三農(nóng)”的投入力度，形成了科學(xué)發(fā)展興“三農(nóng)”、全面建設(shè)新農(nóng)村的良好氛圍。特別是加大了對五縣（市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，實現(xiàn)公共財政逐步向西部地區(qū)傾斜。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間杭州市本級財政累計投入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展資金達35.01億元（如表1所示），其中用于五縣（市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入達19.36億，有效地促進了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。

實踐證明，通過政府引導(dǎo)、財政投入的支農(nóng)模式能夠有的放矢抓好新農(nóng)村建設(shè)的重點，集中財力辦大事，從而起到“四兩撥千斤”的引領(lǐng)作用。但隨著新農(nóng)村建設(shè)工程的日益擴大和蓬勃發(fā)展，這種單一的支農(nóng)模式已不適應(yīng)當(dāng)前的需求，在推進的過程中，其存在的一些制約因素也逐漸凸顯，最終暴露出了財政支農(nóng)模式的短板所在。與此同時，近年來，一股新興的社會支農(nóng)力量正在異軍突起，他們在新農(nóng)村建設(shè)過程中起到了積極的作用，取得了較好的社會反響和成效。支農(nóng)模式正在逐步朝多元化發(fā)展，這也將成為未來支農(nóng)的大方向，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要抓手。

1.市本級財政投入增長的局限性。新農(nóng)村建設(shè)是龐大的系統(tǒng)工程，資金與各種資源的需求是巨大而長期的。以財政投入為主體的支農(nóng)模式，有效地促進了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，但相對于新農(nóng)村建設(shè)巨大的資金需求，財政投入的壓力在遞增。如表1所示，2006年—2010年，盡管我市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金規(guī)模每年都在逐步增加，并保持了較高的增長率，但這種增長率不是無限制的，是存在瓶頸效應(yīng)的。從表1中增長率一欄可以看出，隨著市本級地方財政支出規(guī)模的日益增長，投入增長率逐漸呈現(xiàn)下降態(tài)勢。同時，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金占市本級地方財政支出的比重也在低位徘徊，每年增長的幅度有限。

2.“省管縣”財政體制制約。目前，浙江省實行的是“省管縣”的財政體制，杭州市本級與縣級不存在財政結(jié)算關(guān)系，市本級財政的收入來源不包括縣級財政，這一現(xiàn)狀客觀上要求市本級財政的財力支持重點應(yīng)當(dāng)在市本級。近幾年，市本級財政對縣（市）的新農(nóng)村建設(shè)雖已有大幅度的投入，但在現(xiàn)有的財政收支不對等的情況下，用市本級的財政收入來彌補五縣（市）的新農(nóng)村建設(shè)需求，財力畢竟有限。因此，在現(xiàn)有的財政收支框架下，市本級財政對縣（市）新農(nóng)村建設(shè)難以進一步提升統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)功能。

3.社會資源投入新農(nóng)村建設(shè)潛力無限。近年來，杭州市在引導(dǎo)社會資源投入新農(nóng)村建設(shè)方面進行了積極的探索，如推出的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”政策，已取得了可喜的成效，從2007年至2010年上半年，共建集團和企業(yè)累計到位結(jié)對資金9.55億元，共建項目8324個，項目總投資51.07億元?！奥?lián)鄉(xiāng)結(jié)村”是一個創(chuàng)舉，為新農(nóng)村建設(shè)開辟了一個嶄新的支持渠道，但與杭州市工業(yè)發(fā)展巨大的效益相比，企業(yè)支持新農(nóng)村建設(shè)的積極性尚未完全調(diào)動起來。今年的中央一號文件提出了“企業(yè)通過公益性社會團體、縣級以上人民政府及其部門或者設(shè)立專項的農(nóng)村公益基金會，用于建設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)項目的捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分準(zhǔn)予在計算企業(yè)所得稅前扣除”，為社會力量廣泛參與新農(nóng)村建設(shè)提供了契機和可能，使得社會力量支持新農(nóng)村建設(shè)大有文章可做。可以預(yù)見，社會資源將是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中除財政投入以外一個積極的資金來源。

四、支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財稅政策機制構(gòu)建

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全社會的長期共同責(zé)任。政府在加大財政政策引導(dǎo)的同時，也要為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的稅收環(huán)境，通過公益金投入機制引導(dǎo)社會力量特別是企業(yè)的積極參與。只有全社會動員起來，共同為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展貢獻力量，“三農(nóng)”問題才能得到徹底解決。

（一）財政引導(dǎo)機制

1.鞏固現(xiàn)有的資金渠道，確保每項資金渠道來源充足。目前，杭州市涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展資金來源主要有：財政預(yù)算內(nèi)“農(nóng)林水事務(wù)”資金、造地改田資金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、耕地開墾費、水利建設(shè)資金、新增建設(shè)用地有償使用費等，這些資金都應(yīng)明確主要用于新農(nóng)村建設(shè)。財政部門除了按照相關(guān)政策要求穩(wěn)定現(xiàn)有的資金渠道、加大財政投入外，更應(yīng)切實加大財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，逐步提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金支出占地方財政支出的比重，以凸顯城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要地位。

2.開辟新的支出渠道，以滿足新農(nóng)村建設(shè)資金的需求。（1）加大土地出讓金對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的投入。目前，土地出讓金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入明顯不足。（2）建立區(qū)縣對口協(xié)作機制。從援疆、援川等對口援建工作的經(jīng)驗看，加大區(qū)縣的對口協(xié)作將是一項雙贏機制。主城區(qū)各類資源特別是土地資源緊缺，制約了發(fā)展空間，產(chǎn)業(yè)鏈組織難以在有限空間內(nèi)施展，影響了發(fā)展后勁。而依托區(qū)縣協(xié)作工作載體，能夠加快城區(qū)和縣市之間的協(xié)作與發(fā)展，一方面城區(qū)可以依托縣（市）的資源實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，根據(jù)自身實際向五縣（市）拓展業(yè)務(wù)，尋找新“藍(lán)?！?，從而讓更多的生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，促進工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；另一方面縣（市）可以依托城區(qū)在產(chǎn)業(yè)、資金、市場、科技、人才、信息等方面的優(yōu)勢，借力發(fā)展。因此，區(qū)縣對口協(xié)作機制將是開拓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金籌資渠道的另一重要抓手，可由城區(qū)拿出地方財政收入的一定比例用于支持對口縣（市）的新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)合作共贏。（3）增加城市維護建設(shè)稅對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的投入。城市維護建設(shè)稅的一部分來源于農(nóng)業(yè)企業(yè)，而最終大部分稅款用于了城市建設(shè)，將農(nóng)村的資源用于城市的發(fā)展建設(shè)，這顯然違背了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的要求。因此，為符合新時期的發(fā)展要求，建議將城市維護建設(shè)稅中來源于農(nóng)業(yè)的部分用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，為名符其實，應(yīng)當(dāng)積極建言將城市維護建設(shè)稅改為城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅。城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅可成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個重要資金來源。

3.建立政企合作機制。通過政策引導(dǎo)，激發(fā)市場投資活力，進一步放寬市場準(zhǔn)入，建立良性的政企合作機制。今年市人大政府工作報告提出了推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的新戰(zhàn)略和新路線，中心鎮(zhèn)的建設(shè)為企業(yè)參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè)提供了操作平臺。中心鎮(zhèn)的發(fā)展，必將聯(lián)動農(nóng)村小城鎮(zhèn)群經(jīng)濟的進步，進而帶動新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。建立多元化、多渠道的中心鎮(zhèn)建設(shè)投資體制，堅持“誰投資、誰受益”的原則，吸引民間資金參與中心鎮(zhèn)建設(shè)，促進中心鎮(zhèn)盡快形成規(guī)模以帶動周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展。通過“政府引導(dǎo)、財團支持、企業(yè)跟進、銀行配合”集團式推進方式讓企業(yè)充分參與到中心鎮(zhèn)建設(shè)。建立由財團、企業(yè)和銀行共同出資組成的中心鎮(zhèn)投資公司，采用金融信貸、企業(yè)投資相結(jié)合的市場化運行模式投資于中心鎮(zhèn)開發(fā)項目。財政要發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用，出臺一系列的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)加入中心鎮(zhèn)建設(shè)，如出臺優(yōu)惠的財政補助政策，對參與中心鎮(zhèn)建設(shè)的企業(yè)優(yōu)先立項補助或獎勵、優(yōu)先享受相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶持政策等，對中心鎮(zhèn)建設(shè)項目實行貼息補助等。

（二）稅收引導(dǎo)機制

1.對現(xiàn)行的農(nóng)村稅收優(yōu)惠政策進行全面梳理。稅務(wù)部門應(yīng)從推進新農(nóng)村建設(shè)的需要出發(fā)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，統(tǒng)一梳理與各項農(nóng)村政策相聯(lián)系、相配套的涉農(nóng)稅收優(yōu)惠體系，做到既全面又具體，既系統(tǒng)又便于操作。

2.建言調(diào)整現(xiàn)行的涉農(nóng)稅收政策。（1）出臺完善一系列支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的稅收政策，向“三農(nóng)”傾斜。（2）建立城鄉(xiāng)互動的稅收優(yōu)惠制度，鼓勵城鄉(xiāng)之間人才、資金的交流與互動。通過多種渠道的稅收優(yōu)惠政策一方面解決城市某些行業(yè)的勞動力緊缺問題，另一方面通過城市的帶動進一步活躍城鄉(xiāng)經(jīng)濟，促進了新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。

3.貫徹落實稅收優(yōu)惠政策。稅務(wù)部門要積極主動地做好稅收優(yōu)惠政策的宣傳和輔導(dǎo)工作。暢通宣傳渠道，把各項支農(nóng)、惠農(nóng)、涉農(nóng)稅收政策，通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)信息、農(nóng)民培訓(xùn)、編制宣傳手冊等形式，及時將政策送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)戶家中，進一步提高稅收政策透明度，幫助農(nóng)民吃透政策、用好優(yōu)惠，讓稅收政策做到家喻戶曉。另一方面，稅務(wù)部門要全面落實各項涉農(nóng)優(yōu)惠政策，積極支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。同時，加強對當(dāng)前農(nóng)村稅收優(yōu)惠政策措施落實情況的調(diào)查研究和監(jiān)督檢查，針對農(nóng)村稅收政策實施過程中的新情況、新問題，及時研究稅收服務(wù)的改進、跟進措施，確保各項政策措施落實到位，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）農(nóng)村公益金投入機制

今年中央一號文件的出臺為農(nóng)村公益金的設(shè)立提供了契機。設(shè)立農(nóng)村公益金的主要目的是集聚企業(yè)捐贈資金，集中財力辦大事，投向社會重點關(guān)注的農(nóng)村社會公益項目建設(shè)。目前，全國尚沒有設(shè)立農(nóng)村公益金的先例，相關(guān)的財稅支持舉措均有待推進。

1.出臺財政政策引導(dǎo)企業(yè)捐贈。財政部門要積極探索出臺引導(dǎo)企業(yè)投入農(nóng)村公益金的有關(guān)財政支持政策，進一步調(diào)動企業(yè)捐贈的積極性。一是對捐贈企業(yè)給予資金、項目的優(yōu)先支持；二是對捐贈企業(yè)的涉農(nóng)項目進行額外補助；三是對捐贈企業(yè)申報財政支農(nóng)項目從高補助。按照捐贈額大小財政補助比例相應(yīng)上浮一定幅度，對于捐贈記錄良好的企業(yè)在申報財政支農(nóng)項目時可按資助上限補助。

2.完善稅費政策引導(dǎo)企業(yè)捐贈。稅務(wù)部門應(yīng)進一步整合梳理現(xiàn)有的稅費政策，在稅費減免權(quán)限的范圍內(nèi)給予捐贈企業(yè)最大的減免幅度。同時，進一步建言出臺針對企業(yè)捐贈農(nóng)村公益金的一系列稅收政策，如進一步加大農(nóng)村公益金捐贈的稅前扣除力度，對捐贈額達到企業(yè)利潤總額一定比例的企業(yè)實行一定程度的稅收優(yōu)惠政策等。

3.擴大農(nóng)村公益金影響力。通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、電視、電臺等多種媒介進行廣泛宣傳，對捐贈企業(yè)進行不定期的宣傳報道，擴大這些企業(yè)的社會影響力，進而起到良好的帶動作用。通過宣傳報道激發(fā)企業(yè)家的社會責(zé)任感，營造“捐贈農(nóng)村公益金，建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的輿論氛圍。同時，為進一步擴大影響力，可建立企業(yè)社會責(zé)任檔案，將企業(yè)捐贈農(nóng)村公益金的情況納入企業(yè)等級評價體系，通過這一方式增強農(nóng)村公益金的吸引力。

4.健全農(nóng)村公益金管理機制。（1）設(shè)立專門管理機構(gòu)。農(nóng)村公益金設(shè)立初期，可由農(nóng)口相關(guān)部門、財稅局及捐贈企業(yè)代表等組成農(nóng)村公益金管理小組，負(fù)責(zé)對農(nóng)村公益金的日常運作進行管理。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村公益金應(yīng)由獨立的非政府機構(gòu)運作，可成立農(nóng)村公益金使用管理機構(gòu)，在組成人員上可邀請公益事業(yè)領(lǐng)域的專家、捐贈企業(yè)代表、已退休的政府部門代表等。公益金使用和管理機構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村公益金的具體使用和管理。政府部門對農(nóng)村公益金的使用和管理情況進行定期、不定期的審計檢查，實現(xiàn)農(nóng)村公益金執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立。（2）界定農(nóng)村公益金使用范圍。農(nóng)村公益金要實行專戶管理，?？顚Ｓ?，主要用于農(nóng)村公益項目的建設(shè)，包括農(nóng)業(yè)設(shè)施、水利建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生、文體設(shè)施等當(dāng)前受社會重點關(guān)注、廣大農(nóng)民急需的農(nóng)村社會公益項目的建設(shè)和維修。（3）建立多元化的監(jiān)督機制。為進一步加強農(nóng)村公益金管理，在借助審計部門等專業(yè)力量的同時，還應(yīng)發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。要積極推行項目資金公示制度，定期公開農(nóng)村公益項目、公益金的運作情況，實現(xiàn)信息公開與財務(wù)透明。同時開辟暢通的群眾反饋渠道，吸收群眾的集體智慧。通過調(diào)動社會的監(jiān)督力量，確保農(nóng)村公益金資金使用的透明化、公益項目的質(zhì)量化。