許 峰 謝承華 （蘭州商學(xué)院 甘肅蘭州 730020）

近年來(lái)，我國(guó)先后發(fā)生了一系列破壞性極大的公共危機(jī)事件，給國(guó)家和人民的生活帶來(lái)了諸多影響。國(guó)務(wù)院意識(shí)到公共危機(jī)管理的迫切性和重要性后，要求全國(guó)建立統(tǒng)一的公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)、預(yù)警是該系統(tǒng)的兩個(gè)重要功能，而將這兩項(xiàng)功能緊密連接的則是公共危機(jī)預(yù)測(cè)分析。理論上公共危機(jī)在發(fā)生之前都存在一定的跡象或征兆，而這些跡象或征兆就是幫助人類(lèi)提前感知危機(jī)的線(xiàn)索。面對(duì)公共危機(jī)事件唯有加強(qiáng)對(duì)危機(jī)發(fā)生跡象或征兆的識(shí)別和獲取，建立完善可以涵蓋監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警的信息系統(tǒng)，才可以減輕公共危機(jī)帶來(lái)的重大損害，甚至將其消滅于萌芽狀態(tài)。

1 公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警的界定

目前，政府和社會(huì)在公共危機(jī)管理的過(guò)程中越來(lái)越深刻地意識(shí)到公共危機(jī)事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警的重要性。危機(jī)管理中關(guān)口前移是國(guó)家和政府公共危機(jī)管理的發(fā)展趨勢(shì)，而預(yù)期那些以外的危機(jī)事件將防止人們?cè)谖C(jī)來(lái)臨時(shí)不知所措。監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警作為危機(jī)管理信息系統(tǒng)的主要功能是及時(shí)做好應(yīng)急準(zhǔn)備、有效處理突發(fā)事件、減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的前提。因此，公共危機(jī)的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警就是實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移的必然路徑。所謂公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警就是對(duì)公共危機(jī)事件發(fā)生前的跡象或征兆進(jìn)行監(jiān)控、預(yù)測(cè)分析，并由此做出警示的活動(dòng)，其主要工作包括采集、儲(chǔ)存、分析、傳輸有關(guān)公共危機(jī)事件的信息，并通過(guò)監(jiān)測(cè)與預(yù)警加強(qiáng)跨部門(mén)、跨地區(qū)的信息交流與情報(bào)合作。

1.1 國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警的研究

國(guó)外在公共危機(jī)管理中有關(guān)危機(jī)爆發(fā)前的研究，更多的側(cè)重于公共危機(jī)監(jiān)測(cè)與預(yù)警的研究，且一般將危機(jī)監(jiān)測(cè)與預(yù)警聯(lián)系在一起，稱(chēng)為監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)（EWS）。公共危機(jī)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)中的主要功能包括收集、分析和傳播危機(jī)信息，且監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)以預(yù)測(cè)與監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)?？偨Y(jié)國(guó)外各類(lèi)公共危機(jī)管理的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，可以將其概括為四個(gè)主要部分，即公共危機(jī)信息的識(shí)別，公共危機(jī)信息的獲取與分析，公共危機(jī)信息的綜合處理以及公共危機(jī)信息的傳播。其中，公共危機(jī)信息的獲取與分析是公共危機(jī)監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容，公共危機(jī)信息的綜合處理是公共危機(jī)預(yù)警的主要內(nèi)容。對(duì)于公共危機(jī)預(yù)測(cè)的研究，國(guó)外學(xué)者普遍將其視為實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)功能的手段和方法。

國(guó)內(nèi)有關(guān)公共危機(jī)的研究中，學(xué)者們不僅將危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警統(tǒng)一為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行研究，而且還根據(jù)危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警的不同功能，給出其各自獨(dú)立的概念和內(nèi)容。所謂公共危機(jī)監(jiān)測(cè)就是通過(guò)一定的科學(xué)方法，對(duì)可能誘發(fā)災(zāi)害的各種因素和災(zāi)害本身的變化進(jìn)程進(jìn)行適時(shí)觀(guān)察、測(cè)定，及時(shí)了解其活動(dòng)、變化規(guī)律和趨勢(shì)的災(zāi)害管理活動(dòng)。［1］公共危機(jī)的預(yù)測(cè)是指根據(jù)過(guò)去和現(xiàn)在的已知因素，運(yùn)用人們的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)方法對(duì)未來(lái)危機(jī)是否發(fā)生、發(fā)生何種事件、在哪里發(fā)生以及如何發(fā)生等進(jìn)行預(yù)見(jiàn)，并推測(cè)事件未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。［2］公共危機(jī)預(yù)警是指根據(jù)公共危機(jī)預(yù)測(cè)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，依據(jù)可能發(fā)生公共危機(jī)的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢(shì)，確定相應(yīng)預(yù)警級(jí)別，標(biāo)示預(yù)警顏色，并向社會(huì)發(fā)布相關(guān)信息。［3］

1.2 公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警概念辨析

目前，在公共危機(jī)管理中，有關(guān)危機(jī)爆發(fā)前期的研究主要集中在公共危機(jī)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和建設(shè)上。有些研究稱(chēng)之為監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)系統(tǒng)，也有稱(chēng)之為監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，更有將其統(tǒng)稱(chēng)為公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。在各類(lèi)公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)中，其主要內(nèi)容始終圍繞著公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警三個(gè)方面。但對(duì)這三種的概念始終沒(méi)有正確的界定，這勢(shì)必影響公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和建設(shè)。

（1）公共危機(jī)監(jiān)測(cè)。公共危機(jī)監(jiān)測(cè)也是公共危機(jī)管理中預(yù)警子系統(tǒng)的基礎(chǔ)。在公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)中，公共危機(jī)監(jiān)測(cè)是貫穿于“平時(shí)”和“戰(zhàn)時(shí)”兩種狀態(tài)當(dāng)中?！捌綍r(shí)”狀態(tài)下的信息監(jiān)測(cè)，一般是突發(fā)事件還沒(méi)有被感知和發(fā)現(xiàn)，或者剛剛被感知和發(fā)現(xiàn)時(shí)進(jìn)行。此時(shí)信息監(jiān)測(cè)主要是對(duì)監(jiān)測(cè)范圍內(nèi)進(jìn)行24小時(shí)全天候監(jiān)測(cè)，以及進(jìn)行日常數(shù)據(jù)的管理工作，力求盡早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)孕藏和生成的公共危機(jī)事件。當(dāng)某個(gè)信息指標(biāo)，即公共危機(jī)事件的征兆超過(guò)警戒值時(shí)，公共危機(jī)監(jiān)測(cè)進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)。此時(shí)信息監(jiān)測(cè)力爭(zhēng)掌握災(zāi)害產(chǎn)生的各個(gè)側(cè)面的變化情況，并實(shí)時(shí)掌握可以體現(xiàn)突發(fā)事件發(fā)展變化的信息，為公共危機(jī)預(yù)測(cè)、預(yù)警工作提供條件。

（2）公共危機(jī)預(yù)測(cè)。公共危機(jī)預(yù)測(cè)的作用在于準(zhǔn)確把握公共危機(jī)事件的脈絡(luò)，為防范事件的發(fā)生提供依據(jù)。在不同的公共危機(jī)類(lèi)型中，用到的預(yù)測(cè)方法也不相同，例如可以通過(guò)衛(wèi)星云圖的跟蹤分析，結(jié)合洪水發(fā)生的歷史規(guī)律，對(duì)洪水的水位做出判斷來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)時(shí)間里水旱災(zāi)害的級(jí)別和影響范圍等要素；對(duì)于群體性事件、恐怖活動(dòng)等社會(huì)安全事件可以通過(guò)對(duì)敏感地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)象調(diào)查，研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的沖突和矛盾來(lái)把握可能發(fā)生的公共危機(jī)的相關(guān)信息。高精度的預(yù)測(cè)分析有時(shí)甚至可以避免社會(huì)安全事件的發(fā)生。及時(shí)預(yù)測(cè)危機(jī)的發(fā)展速度和影響程度，以規(guī)劃危機(jī)應(yīng)對(duì)的總體原則和可行步驟。危機(jī)的“度”決定了危機(jī)管理的“度”，依據(jù)前者的變化趨勢(shì)確定后者“行”與“止”的邊界，是危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警應(yīng)解決的一個(gè)基本問(wèn)題。［4］公共危機(jī)預(yù)測(cè)的作用是對(duì)通過(guò)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中獲取的信息進(jìn)行整理和評(píng)估，并對(duì)突發(fā)事件發(fā)展趨向進(jìn)行跟蹤，預(yù)先對(duì)突發(fā)事件的危害程度及爆發(fā)的可能性做出估計(jì)。由此可見(jiàn)，預(yù)測(cè)的一切工作都是在危機(jī)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，對(duì)突發(fā)事件預(yù)警的成效起著關(guān)鍵性的作用，是整個(gè)突發(fā)事件預(yù)警體系中的重要環(huán)節(jié)。

（3）公共危機(jī)預(yù)警。公共危機(jī)預(yù)警是在公共危機(jī)監(jiān)測(cè)中信息采集、信息研判和信息編報(bào)三個(gè)環(huán)節(jié)后，根據(jù)公共危機(jī)預(yù)測(cè)的結(jié)果來(lái)確定預(yù)警級(jí)別，發(fā)布相關(guān)信息，并采取相應(yīng)措施的活動(dòng)。公共危機(jī)預(yù)警從廣義上講是從公共危機(jī)監(jiān)測(cè)到公共危機(jī)預(yù)測(cè)，并根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果制定公共危機(jī)預(yù)警決策，并發(fā)出預(yù)警警告，其目的是為了化解危機(jī)或緩解危機(jī)帶來(lái)的損害。公共危機(jī)預(yù)警是一個(gè)廣義上的概念，在此概念下包含了公共危機(jī)監(jiān)測(cè)與預(yù)測(cè)的內(nèi)容。首先是對(duì)危險(xiǎn)要素持續(xù)的監(jiān)測(cè)并對(duì)警兆進(jìn)行客觀(guān)分析，做出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如果風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果顯示突發(fā)事件不會(huì)發(fā)生，則返回繼續(xù)監(jiān)測(cè)；如果風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果顯示突發(fā)事件可能發(fā)生，則向社會(huì)公眾發(fā)出警示信號(hào)；當(dāng)社會(huì)公眾采取有效的響應(yīng)行動(dòng)后，預(yù)警結(jié)束（見(jiàn)圖1）。公共危機(jī)預(yù)警的最終目的就是及時(shí)向公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾發(fā)出警報(bào)，使他們采取正確的措施避免或緩解公共危機(jī)事件的發(fā)生。當(dāng)發(fā)出預(yù)警信號(hào)以后，公共危機(jī)管理相關(guān)部門(mén)及公眾開(kāi)始突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)及處置，此時(shí)也就意味著突發(fā)事件預(yù)警的結(jié)束。

圖1 公共危機(jī)預(yù)警的內(nèi)容

2 公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警關(guān)系辨析

綜觀(guān)國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警的研究，不難看出公共危機(jī)監(jiān)測(cè)作為公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)正常施行的可靠保障。而公共危機(jī)預(yù)測(cè)則作為一種手段貫穿于整個(gè)公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)中，自始至終為公共危機(jī)監(jiān)測(cè)的結(jié)果提供分析方法，為公共危機(jī)預(yù)警提供科學(xué)依據(jù)。因此，有必要對(duì)突發(fā)事件預(yù)測(cè)與監(jiān)測(cè)、預(yù)警的關(guān)系進(jìn)行辨析。如圖2所示，公共危機(jī)監(jiān)測(cè)為公共危機(jī)預(yù)測(cè)提供信息資源，公共危機(jī)預(yù)測(cè)結(jié)果是公共危機(jī)信息編報(bào)的依據(jù)。危機(jī)管理部門(mén)根據(jù)由監(jiān)測(cè)系統(tǒng)編報(bào)的公共危機(jī)類(lèi)型、級(jí)別和發(fā)展趨勢(shì)等判斷是否進(jìn)入公共危機(jī)預(yù)警環(huán)節(jié)。在預(yù)警環(huán)節(jié)中，首要步驟就是對(duì)報(bào)送的公共危機(jī)的相關(guān)信息進(jìn)行深一步的預(yù)測(cè)，主要是預(yù)測(cè)公共危機(jī)事件的未來(lái)發(fā)展動(dòng)向以及規(guī)避公共危機(jī)事件發(fā)生或者減少其發(fā)生帶來(lái)的損失；為了準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)公共危機(jī)事件的發(fā)生，就需要具有針對(duì)性的對(duì)公共危機(jī)的相關(guān)信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)，也就是所謂的“戰(zhàn)時(shí)”信息監(jiān)測(cè)。公共危機(jī)預(yù)警決策時(shí)根據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)提供的信息以及預(yù)測(cè)的結(jié)果來(lái)決定是否發(fā)出警報(bào)和發(fā)出警報(bào)的級(jí)別。

圖2 公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警關(guān)系圖

2.1 公共危機(jī)監(jiān)測(cè)與預(yù)測(cè)的關(guān)系

公共危機(jī)相關(guān)信息采集和監(jiān)控均為公共危機(jī)監(jiān)測(cè)的環(huán)節(jié)。公共危機(jī)監(jiān)測(cè)中信息采集分為“平時(shí)”和“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)，而公共危機(jī)預(yù)警中的信息采集已經(jīng)進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)。此時(shí)，信息采集著重于信息的長(zhǎng)期采集（直至預(yù)警結(jié)束為止）以及對(duì)相關(guān)信息的跟蹤?！皯?zhàn)時(shí)”狀態(tài)與“平時(shí)”狀態(tài)下信息采集的區(qū)別在于：首先，“平時(shí)”狀態(tài)下信息采集范圍廣；“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)下信息采集針對(duì)性強(qiáng)。其次，“平時(shí)”狀態(tài)下的信息采集凌亂無(wú)章；而進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)，經(jīng)過(guò)公共危機(jī)相關(guān)信息研判，已明確了公共危機(jī)的類(lèi)型和級(jí)別，此時(shí)公共危機(jī)相關(guān)信息采集注重公共危機(jī)預(yù)警的目標(biāo)選擇和重點(diǎn)選擇。

公共危機(jī)監(jiān)測(cè)獲得的信息和數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠性是公共危機(jī)預(yù)測(cè)和預(yù)警的基礎(chǔ)，準(zhǔn)確的公共危機(jī)相關(guān)信息有利于公共危機(jī)管理后期工作的正確展開(kāi)；預(yù)測(cè)就是通過(guò)對(duì)公共危機(jī)監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)中的信息采集所提供的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，選取合適的預(yù)測(cè)方法對(duì)可能發(fā)生的公共危機(jī)事件以及公共危機(jī)事件的危害程度等進(jìn)行估計(jì)，并預(yù)測(cè)危機(jī)的演變、發(fā)展和趨勢(shì)等，為預(yù)警決策提供科學(xué)的依據(jù)。由此可見(jiàn)，公共危機(jī)預(yù)測(cè)是以信息監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)的，且公共危機(jī)預(yù)測(cè)是信息監(jiān)測(cè)的延續(xù)；信息監(jiān)測(cè)是對(duì)公共危機(jī)事件狀態(tài)的監(jiān)控和描述，公共危機(jī)預(yù)測(cè)是對(duì)其發(fā)展態(tài)勢(shì)的估計(jì)和判斷。

2.2 公共危機(jī)預(yù)測(cè)與預(yù)警的關(guān)系

公共危機(jī)預(yù)測(cè)是人們運(yùn)用已有的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)方法對(duì)未來(lái)危機(jī)是否發(fā)生、發(fā)生何種事件、在哪里發(fā)生以及如何發(fā)生等進(jìn)行預(yù)見(jiàn)，并推測(cè)事件未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，貫穿于整個(gè)公共危機(jī)管理的監(jiān)測(cè)與預(yù)警活動(dòng)中，對(duì)公共危機(jī)預(yù)測(cè)是對(duì)監(jiān)測(cè)得來(lái)的信息進(jìn)行鑒別、分類(lèi)、定級(jí)和分析。

公共危機(jī)預(yù)警就是根據(jù)一些公共危機(jī)事件的特征，對(duì)可能出現(xiàn)的公共危機(jī)的相關(guān)信息進(jìn)行收集、整理和分析，并根據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行設(shè)施規(guī)劃，給出警示。根據(jù)管理學(xué)理論，決策分析分為三類(lèi)，即確定性決策、不確定性決策和風(fēng)險(xiǎn)性決策，公共危機(jī)預(yù)警本身就是一種決策分析，且屬于決策分析的第三類(lèi)——風(fēng)險(xiǎn)性決策。公共危機(jī)預(yù)警的決策分析就是根據(jù)信息研判、預(yù)測(cè)的結(jié)果，確定公共危機(jī)預(yù)警級(jí)別的臨界點(diǎn)，決定是否發(fā)出公共危機(jī)預(yù)警信號(hào)和預(yù)警指令的過(guò)程。

從內(nèi)涵上看預(yù)警的內(nèi)涵比預(yù)測(cè)廣，預(yù)警既包括對(duì)預(yù)警對(duì)象現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)，也包括對(duì)預(yù)警對(duì)象未來(lái)狀況的預(yù)測(cè)。從結(jié)果上看預(yù)測(cè)的結(jié)果可以是定量的，也可以是定性的，僅僅表現(xiàn)為突發(fā)事件趨勢(shì)和動(dòng)向的估計(jì)，而預(yù)警的最終結(jié)果是向特定的受眾體發(fā)出警示，并針對(duì)公共危機(jī)事件給出相應(yīng)的對(duì)策性建議。

3 結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是公共危機(jī)的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)還是預(yù)警功能，其實(shí)現(xiàn)都需要公共危機(jī)管理中各環(huán)節(jié)的緊密配合和相互協(xié)調(diào)。為了避免公共危機(jī)管理中各環(huán)節(jié)產(chǎn)生混亂，政府有必要建立公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)，采用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)和各種先進(jìn)的信息化系統(tǒng)將公共危機(jī)管理中的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警功能緊密聯(lián)系在一起，為避免或緩解公共危機(jī)事件的發(fā)生提供堅(jiān)實(shí)的保障。

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［2］盧濤.危機(jī)管理［M］.北京：人民大學(xué)出版社，2008：41-56.

［3］汪永清.中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法解讀［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2007：93.

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