林東海

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

一、引言

20世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)保障制度逐漸成為一國(guó)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，近年來(lái)各國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷的背景下紛紛進(jìn)行改革探索，由于涉及到利益的再分配，任何國(guó)家的社會(huì)保障改革都要面臨或經(jīng)歷復(fù)雜的公共決策和政治議程。美國(guó)和日本20世紀(jì)80年代以來(lái)較成功地實(shí)施了養(yǎng)老金并軌改革，其共同特征是通過(guò)經(jīng)濟(jì)理性和社會(huì)理性雙重互動(dòng)獲取足夠的政治動(dòng)力。而政治動(dòng)力如何進(jìn)一步破解改革中的部門阻力，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明政策問(wèn)題界定清晰、科學(xué)設(shè)置政策議程、合理分配決策話語(yǔ)權(quán)對(duì)改革成功有著舉足輕重的作用。其公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革被界定為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政策問(wèn)題:公務(wù)員是否納入美國(guó)社會(huì)保障養(yǎng)老計(jì)劃?以及公務(wù)員納入社會(huì)保障計(jì)劃之后如何建立補(bǔ)充職業(yè)年金?兩個(gè)問(wèn)題的決策設(shè)置了相對(duì)獨(dú)立的政策議程，使得公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革能夠較好地處理多重政策目標(biāo)之間的矛盾。

中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革一開(kāi)始奉行企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位“分塊”探索的思路，1997年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老向“統(tǒng)帳結(jié)合”制度轉(zhuǎn)軌之后，城鎮(zhèn)形成事實(shí)上的養(yǎng)老金“二元化”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇遠(yuǎn)優(yōu)于企業(yè)，使得當(dāng)前的體制備受“公平”問(wèn)題的困擾①根據(jù)中國(guó)的國(guó)情和保險(xiǎn)覆蓋情況，本論文所指的公務(wù)員是廣義的，包括機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位系統(tǒng)職工。當(dāng)指狹義的公務(wù)員時(shí)論文一般用“機(jī)關(guān)公務(wù)員”。。

近年理論界對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的研究比較側(cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角而較忽視公共決策過(guò)程和政治背景分析，本文在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹的基礎(chǔ)上，試圖從公共政策分析視角把公務(wù)員養(yǎng)老改革還原到社會(huì)保障改革的問(wèn)題系統(tǒng)中，對(duì)養(yǎng)老改革的戰(zhàn)略和議程設(shè)置提出若干政策建議。

一、公務(wù)員養(yǎng)老改革的國(guó)際趨勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)“三支柱”格局下的“一體化覆蓋”是改革趨勢(shì)

關(guān)于公務(wù)員養(yǎng)老和社會(huì)保障養(yǎng)老體系之間的關(guān)系，西方國(guó)家基本有兩種制度安排:第一種是公務(wù)員被社會(huì)保障覆蓋，公務(wù)員和私營(yíng)部門的員工一樣參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，公務(wù)員和企業(yè)職工的養(yǎng)老差別主要體現(xiàn)在職業(yè)年金(補(bǔ)充養(yǎng)老)，如英國(guó)、瑞典屬于這種情況;第二種制度安排是公務(wù)員不參加社會(huì)保障的養(yǎng)老體系，專門有針對(duì)公務(wù)員的養(yǎng)老體系，俗稱“二元化”，如德國(guó)和法國(guó)屬于該類型。

“二元化”養(yǎng)老金體系的國(guó)家，公務(wù)員養(yǎng)老體系的建立普遍比社會(huì)保障來(lái)得早，并且屬于待遇比較優(yōu)厚的職業(yè)年金，出于社會(huì)公平的呼吁，這些國(guó)家長(zhǎng)期存在把公務(wù)員養(yǎng)老納入社會(huì)保障的提議。因此也就有了第三種情況:一些國(guó)家在社會(huì)保障建立后的一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行“二元化”養(yǎng)老格局，后來(lái)通過(guò)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌逐步把公務(wù)員納入到社會(huì)保障中，例如美國(guó)和日本從20世紀(jì)80年代開(kāi)始把原本單列的公務(wù)員養(yǎng)老體系逐步納入社會(huì)保障的統(tǒng)一覆蓋。

從實(shí)踐形式看，公務(wù)員納入社保的“一體化覆蓋”并不是公務(wù)員養(yǎng)老待遇和企業(yè)職工完全等同，目前實(shí)行一體化覆蓋的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上呈“三支柱”結(jié)構(gòu)，也就由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(俗稱社會(huì)保障)、職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄三者有機(jī)構(gòu)成。所謂的公務(wù)員納入社保就是指公務(wù)員和企業(yè)員工同樣參加基本養(yǎng)老，公務(wù)員養(yǎng)老要體現(xiàn)出自身的職業(yè)特征，可以通過(guò)公共部門職業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老，還可以根據(jù)個(gè)人能力和偏好建立個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。近年來(lái)，“三支柱”下的“統(tǒng)一覆蓋”模式備受世界銀行養(yǎng)老金改革專家肯定，認(rèn)為是應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化，減少政府公共養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老責(zé)任在國(guó)家、企業(yè)(集體)和個(gè)人間合理分?jǐn)偅骖櫣胶托实挠行?duì)策。

我國(guó)公務(wù)員和企業(yè)職工的養(yǎng)老體系自從20世紀(jì)90年代開(kāi)始社會(huì)養(yǎng)老體制改革探索后就逐步分開(kāi)，1997年城鎮(zhèn)實(shí)施職工養(yǎng)老體制改革后形成了事實(shí)上的“養(yǎng)老金二元化”(具體過(guò)程見(jiàn)下面分析)，呈現(xiàn)出公共部門和企業(yè)養(yǎng)老“苦樂(lè)不均”的狀況。機(jī)關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老目前還是“國(guó)家養(yǎng)老”屬性［1］，而事業(yè)單位養(yǎng)老試點(diǎn)近年來(lái)逐步推廣，事業(yè)單位養(yǎng)老試點(diǎn)改革普遍遵循國(guó)家、集體和個(gè)人三者責(zé)任共擔(dān)的政策導(dǎo)向②參見(jiàn)2008年國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》。，目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老逐步呈現(xiàn)出“三軌制”的特征。

這里論文暫不先入為主地認(rèn)為“三支柱”格局下的“統(tǒng)一覆蓋”就是我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老改革的未來(lái)模式，而是希望能夠先運(yùn)用政策科學(xué)的分析方法，從中國(guó)養(yǎng)老改革的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治背景出發(fā)，對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老改革進(jìn)行系統(tǒng)解析和問(wèn)題構(gòu)建。在公共政策學(xué)的分析范式下，諸如“公務(wù)員養(yǎng)老改革是一個(gè)單獨(dú)的政策問(wèn)題嗎?它是不是從屬于一個(gè)更高層次的問(wèn)題系統(tǒng)?”這類問(wèn)題應(yīng)該比“公務(wù)員養(yǎng)老改革的合理方案是什么?”更優(yōu)先得到思考。

(二)復(fù)雜問(wèn)題系統(tǒng)和政策分析視角的必要

政策分析中問(wèn)題的構(gòu)建居于首要位置，它比尋找問(wèn)題的解決方案更為重要［2］，而公共政策問(wèn)題的構(gòu)建要深入到復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景中，關(guān)注多重目標(biāo)和多元價(jià)值背景下公共決策如何實(shí)現(xiàn)政治議程突破。之所以強(qiáng)調(diào)要從政策學(xué)的角度進(jìn)行研究，是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一覆蓋莫不是經(jīng)歷了復(fù)雜的政治議程和艱難的討價(jià)還價(jià)過(guò)程。美國(guó)從20世紀(jì)70年代福特總統(tǒng)開(kāi)始就提出聯(lián)邦公務(wù)員納入社保的議題，一直遭到公務(wù)員群體的強(qiáng)烈反對(duì)，直到20世紀(jì)80年代里根總統(tǒng)任內(nèi)才完成改革。日本20世紀(jì)70年代公共部門的和產(chǎn)業(yè)部門的養(yǎng)老金差距產(chǎn)生了巨大的社會(huì)壓力，直到20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始逐步進(jìn)行三大養(yǎng)老金體系的并軌，到90年代中期才初告完成［3］。

復(fù)雜的政治過(guò)程決定了公共養(yǎng)老金改革需要在多重力量推動(dòng)的背景下完成，PALACIOUS等歸納了各國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老改革普遍具有的三種背景動(dòng)機(jī):其一，普遍具有緩解籌資壓力(如美國(guó)、日本)的動(dòng)機(jī)。要么是社會(huì)保障的財(cái)務(wù)壓力需要公務(wù)員群體的加入來(lái)改善，要么是公共部門養(yǎng)老金財(cái)務(wù)壓力需要納入社會(huì)保障才能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡;其二，為了勞動(dòng)力市場(chǎng)的自由流動(dòng)，復(fù)雜、分割的養(yǎng)老金體系會(huì)造成勞動(dòng)力資源配置的不合理和低效率;其三，減少公共部門養(yǎng)老金待遇較高所遭受的指責(zé)，緩解社會(huì)壓力和社會(huì)矛盾［4］。

多重目標(biāo)下的復(fù)雜的政治過(guò)程，決定了公務(wù)員養(yǎng)老改革問(wèn)題從屬于一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題系統(tǒng)，復(fù)雜的問(wèn)題系統(tǒng)下的公共決策應(yīng)該注重決策科學(xué)的路徑去推動(dòng)政策議程。近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者在社會(huì)養(yǎng)老改革問(wèn)題上作了諸多探索，如運(yùn)用一般均衡理論、人口分析與精算技術(shù)進(jìn)行改革方案的論證和測(cè)算，但這些代表經(jīng)濟(jì)理性、技術(shù)理性的政策方案目前需要更多地結(jié)合我國(guó)的政治和政策議程的特點(diǎn)進(jìn)行分析。我國(guó)公共部門的養(yǎng)老改革2000年以后逐漸成為重頭戲，在多年地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2008年開(kāi)始事業(yè)單位養(yǎng)老改革中央試點(diǎn)，希望把“統(tǒng)帳結(jié)合”的模式推廣到公共部門并建立職業(yè)年金，但是近年來(lái)改革進(jìn)展緩慢，屢屢遭遇巨大阻力。這并不是“統(tǒng)帳結(jié)合”的方案不合理，而是改革實(shí)施缺乏統(tǒng)籌全局觀念和政治策略——當(dāng)前我國(guó)企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位三部門養(yǎng)老越來(lái)越相互膠著成為一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題系統(tǒng)，目前迫切需要尋求政治動(dòng)力并在政策議程中實(shí)現(xiàn)策略的突破，此時(shí)對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)、借鑒是非常必要的。

美國(guó)和日本是養(yǎng)老保險(xiǎn)由“多軌制”邁向統(tǒng)一覆蓋的兩個(gè)典型國(guó)家，他們的養(yǎng)老金并軌改革成功有一些共同經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)。從動(dòng)力機(jī)制上看，這兩個(gè)國(guó)家“公平訴求”一般作為養(yǎng)老金改革的發(fā)端——政策議題的開(kāi)始，但光有“公平愿望”未能提供足夠的政治動(dòng)力，恰恰是養(yǎng)老金財(cái)務(wù)困境在關(guān)鍵時(shí)刻推動(dòng)政策議程、突破政策僵局。如果養(yǎng)老金“公平”代表社會(huì)理性信念，養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)代表經(jīng)濟(jì)理性，那么這兩個(gè)國(guó)家的改革呈現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理性互動(dòng)的復(fù)雜的政治過(guò)程。下面分析經(jīng)驗(yàn)借鑒將著重闡述日本養(yǎng)老金并軌改革中的動(dòng)力機(jī)制和美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老改革的政策議程與政治策略。

(三)美國(guó)和日本養(yǎng)老金并軌改革中的一些經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.日本養(yǎng)老金改革的動(dòng)力機(jī)制

日本的養(yǎng)老金并軌改革主要集中在20世紀(jì)80-90年代，在財(cái)務(wù)困境所產(chǎn)生的動(dòng)力機(jī)制下多次運(yùn)用并軌來(lái)挽救一些分塊統(tǒng)籌的養(yǎng)老金。日本在20世紀(jì)50年代已經(jīng)有覆蓋公共部門的養(yǎng)老體系-“共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”和覆蓋私營(yíng)部門的養(yǎng)老體系-“厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)”，但是這兩個(gè)體系中都存在若干分割。公共部門的共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分三類:公務(wù)員群體的共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn);國(guó)有企業(yè)(通常是壟斷行業(yè))的共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，如日本國(guó)營(yíng)鐵路局(后來(lái)改制為公司)、電報(bào)電話公司、鹽業(yè)和煙草專營(yíng)公司等屬于國(guó)有企業(yè)共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn);郵政系統(tǒng)、林業(yè)系統(tǒng)等屬于“公務(wù)人事”共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。后兩類共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本都按照部門和行業(yè)單獨(dú)統(tǒng)籌，如日本鐵路、郵政、電信系統(tǒng)各自單獨(dú)共濟(jì)。而覆蓋私營(yíng)部門的厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)也存在分割，如私立學(xué)校教師、市政工人、農(nóng)漁合作社社員養(yǎng)老是獨(dú)立統(tǒng)籌的。到20世紀(jì)60年代覆蓋弱勢(shì)人士(主要是家庭勞動(dòng)者和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者)的養(yǎng)老金體系“國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)”也建立。至此，日本社會(huì)養(yǎng)老體系呈現(xiàn)“三軌制”，其下又有很多(約十幾個(gè))單獨(dú)統(tǒng)籌的養(yǎng)老單位。

20世紀(jì)70年代這種養(yǎng)老金多軌制的一些弊端開(kāi)始逐漸體現(xiàn)，私營(yíng)部門抱怨公共部門養(yǎng)老金水平高、不公平①主要體現(xiàn)為70年代前公務(wù)員退休年齡一般比企業(yè)提前5年，而且公務(wù)員退休金是參照最后工資水平計(jì)發(fā)，而企業(yè)退休金參照個(gè)人生涯平均工資計(jì)發(fā)比較吃虧。，但僅僅是問(wèn)題之一，單單這一點(diǎn)并不足以促成改革。由于共濟(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在多個(gè)分行業(yè)和部門統(tǒng)籌的養(yǎng)老金，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，20世紀(jì)60-70年代日本歷了較大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，導(dǎo)致一些行業(yè)統(tǒng)籌的養(yǎng)老金財(cái)務(wù)狀況惡化，如海運(yùn)業(yè)、鐵路業(yè)的衰落導(dǎo)致這兩個(gè)部門的共濟(jì)養(yǎng)老統(tǒng)籌面臨困境，而覆蓋弱勢(shì)人士的國(guó)民年金在財(cái)務(wù)上也難以長(zhǎng)期持續(xù)。

日本政府在80年代中期提出以并軌為主戰(zhàn)略的改革規(guī)劃，由于涉及多個(gè)養(yǎng)老金體系的復(fù)雜性，到90年代中期才基本完成改革。為了解決弱勢(shì)人士的國(guó)民年金體系財(cái)務(wù)困境，日本把國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)(或稱國(guó)民年金)體系擴(kuò)大到整個(gè)國(guó)家的所有行業(yè)和部門，使其成為名副其實(shí)的國(guó)民普遍年金，由于有公共部門和私營(yíng)部門兩大勞動(dòng)群體的并入，原來(lái)僅覆蓋弱勢(shì)人士的“國(guó)民年金”的財(cái)務(wù)困境基本解決②20世紀(jì)末隨著老齡化問(wèn)題的加劇財(cái)務(wù)問(wèn)題又再出現(xiàn)。，國(guó)民年金成為了所有日本公民老年保障的最基本層次。為了解決海運(yùn)、鐵路和電信部門行業(yè)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)困境，這三個(gè)行業(yè)統(tǒng)籌養(yǎng)老金體系先后并入了原“厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)”，這使得該體系逐漸成為日本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體。為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)部門的養(yǎng)老公平，后來(lái)的改革也包含了把公共部門養(yǎng)老金的待遇規(guī)則逐步和私營(yíng)部門一致。目前日本公共和私營(yíng)部門的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出三個(gè)層次的統(tǒng)一覆蓋，即國(guó)民年金+收入關(guān)聯(lián)年金+職業(yè)年金。

日本多次利用養(yǎng)老金并軌，解決了一些精算穩(wěn)健有問(wèn)題的養(yǎng)老金，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)理性的財(cái)務(wù)壓力在關(guān)鍵時(shí)刻成為推進(jìn)政策議程的動(dòng)力，盡管養(yǎng)老金并軌改革大多由“公平訴求”破題，但若單單要解決公平問(wèn)題，只需要調(diào)整待遇規(guī)則，不一定要進(jìn)行養(yǎng)老金并軌。但是解決財(cái)務(wù)困境，養(yǎng)老金并軌是比提高養(yǎng)老稅賦更容易讓政治家和公民接受的選擇，并軌可以把社會(huì)理性(公平)和經(jīng)濟(jì)理性(可持續(xù))兩者互相融合促成改革的政治動(dòng)力。

2.美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老改革:政策議程的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)分成聯(lián)邦和州兩個(gè)層次，州和聯(lián)邦的公務(wù)員養(yǎng)老體系在社會(huì)保障建立(1935年)之前經(jīng)已經(jīng)普遍存在，屬于公共部門職業(yè)年金的性質(zhì)。社會(huì)保障建立之后不久，州公務(wù)員養(yǎng)老體系允許自愿加入社會(huì)保障，但是聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老體系(下簡(jiǎn)稱CSRS)始終沒(méi)有并入。改革之前的公務(wù)員養(yǎng)老屬雙層結(jié)構(gòu)(見(jiàn)表1、表2)，根據(jù)Martin P P.的研究，舊的聯(lián)邦公務(wù)員退休體系基本上能達(dá)到80%的替代率，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)比社會(huì)保障還要高［5］，雖然美國(guó)的企業(yè)也有企業(yè)年金，但當(dāng)時(shí)普通企業(yè)的年金加上社會(huì)保障也難達(dá)到公務(wù)員養(yǎng)老金水平。這形成了私營(yíng)部門雇員對(duì)公務(wù)員普遍有“養(yǎng)老金妒忌”，因此每個(gè)時(shí)期都不乏有把聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老體系納入社會(huì)保障的提議。

把公務(wù)員納入社保的提議幾乎都會(huì)從公平、統(tǒng)一的價(jià)值取向進(jìn)行倡議。而為了保護(hù)自身利益，美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員工會(huì)從20世紀(jì)70年代開(kāi)始便成立專門組織維護(hù)公務(wù)員的養(yǎng)老金利益，這使改革受到很大的阻力。出人意料的是，最終促成聯(lián)邦公務(wù)員納入社會(huì)保障的動(dòng)力因素并不來(lái)自“公務(wù)員養(yǎng)老本身的問(wèn)題”，而是來(lái)自于社會(huì)保障的問(wèn)題——20世紀(jì)70年美國(guó)社會(huì)保障就開(kāi)始被預(yù)見(jiàn)到未來(lái)將出現(xiàn)財(cái)務(wù)困境，當(dāng)時(shí)總統(tǒng)成立了以格林斯潘為首的改革咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究改善社會(huì)保障財(cái)務(wù)的對(duì)策，但在70年代委員會(huì)沒(méi)有提出實(shí)質(zhì)可操作的方案。1981年里根總統(tǒng)上臺(tái)之后，社會(huì)保障財(cái)務(wù)困境已迫在眉睫——面臨要么提高繳費(fèi)率，要么削減退休待遇的兩難選擇，格林斯潘委員會(huì)認(rèn)為把公務(wù)員納入社保的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)，提議把美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員納入社會(huì)保障，新增加的繳費(fèi)力量可以緩解社會(huì)保障財(cái)務(wù)困境。委員會(huì)的改革建議在國(guó)會(huì)很快獲得通過(guò)，共和黨和民主黨無(wú)不高調(diào)支持該舉措［6］，這是因?yàn)榉磳?duì)公務(wù)員納入社保就意味著要把社會(huì)保障逼入提高繳費(fèi)率的絕路，而增稅是廣大公民厭惡的。1983年通過(guò)了把新的聯(lián)邦公務(wù)員納入社會(huì)保障的決議①1984年進(jìn)入聯(lián)邦系統(tǒng)的新公務(wù)員必須強(qiáng)制參加社會(huì)保障，而84年之前的(即老人)允許自由選擇留在舊體系(CSRS)下還是參加新養(yǎng)老體系(FERS)。，作為后續(xù)的改革，新的聯(lián)邦公務(wù)員職業(yè)年金體系(簡(jiǎn)稱FERS)和公務(wù)員勤儉儲(chǔ)蓄帳戶的法案也在1986年通過(guò)。經(jīng)過(guò)改革，美國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老體系和產(chǎn)業(yè)部門一樣，形成了社會(huì)保障+職業(yè)年金+個(gè)人自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄(勤儉賬戶)三層結(jié)構(gòu)(見(jiàn)表1和表2)。

表1 私人和公共部門對(duì)稱、和諧的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu):替代率對(duì)比

表2 改革前后公務(wù)員養(yǎng)老體系的費(fèi)率構(gòu)成

3.經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

美國(guó)20世紀(jì)80年代的聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老改革，動(dòng)力機(jī)制和日本類似，基本也是以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理性促成政治動(dòng)力。而美國(guó)精算協(xié)會(huì)SCHREITMUELLER 1998年的研究，恰恰能讓我們從細(xì)微處看到在美國(guó)特定的政治和公共決策體制下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重理性所產(chǎn)生的政治動(dòng)力如何克服養(yǎng)老金改革中的“部門阻力”，其在政治策略和政策議程方面的經(jīng)驗(yàn)，特別值得我國(guó)在當(dāng)前養(yǎng)老改革面臨部門和地方阻力的情勢(shì)下進(jìn)行借鑒。

政策議程設(shè)置方面，美國(guó)的聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老改革事實(shí)上被分成了兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政策議程，決策的話語(yǔ)權(quán)分配恰到好處。曾為美國(guó)社會(huì)保障管理提供咨詢的精算師Edwin指出“當(dāng)時(shí)討論美國(guó)公務(wù)員是否應(yīng)進(jìn)入社保，以及討論如何構(gòu)建職業(yè)年金的問(wèn)題，分別由國(guó)會(huì)中兩個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)主導(dǎo)議程”②Edwin C.這句話參見(jiàn)Schreitmueller 1988:603，這是他對(duì)Schreitmueller的論文評(píng)論的一句話。?！肮珓?wù)員納入社會(huì)保障的政策議程”在當(dāng)年就獲得國(guó)會(huì)通過(guò);“公務(wù)員納入社會(huì)保障之后構(gòu)建新的職業(yè)年金體系”是一個(gè)充滿各利益團(tuán)體爭(zhēng)論的過(guò)程，直到1986年才得以通過(guò)。

如果過(guò)沒(méi)有政治策略和政策議程上的合理安排，也許經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重理性所產(chǎn)生的政治動(dòng)力還很難破解養(yǎng)老金改革的部門阻力。機(jī)理在于:時(shí)間上，格林斯潘委員會(huì)巧妙利用了美國(guó)社會(huì)保障財(cái)務(wù)困境作為改革契機(jī);策略上，盡管當(dāng)時(shí)公務(wù)員養(yǎng)老待遇明顯高于其他部門，格林斯潘委員會(huì)向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提出的公務(wù)員納入社保的建議并沒(méi)有先入為主持“應(yīng)削減公務(wù)員養(yǎng)老待遇”的態(tài)勢(shì)，而是認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)該和其他美國(guó)公民一樣享有基本社會(huì)保障，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)面和統(tǒng)一覆蓋對(duì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)以及促進(jìn)社會(huì)保障財(cái)務(wù)穩(wěn)健的意義。這樣，最初由“公平訴求”引發(fā)的公務(wù)員養(yǎng)老改革議題，被巧妙、合理的分解成兩個(gè)問(wèn)題和兩個(gè)前后銜接的政策議程，第一個(gè)政策議程繞開(kāi)了部門阻力;而第二個(gè)議程關(guān)于新的職業(yè)年金方案的構(gòu)建，原先來(lái)自公共部門的阻力此時(shí)已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為積極參與新的職業(yè)年金方案設(shè)計(jì)和辯論的“動(dòng)力”，聯(lián)邦公務(wù)員利益團(tuán)體代表、審計(jì)署、人事部門等多個(gè)機(jī)構(gòu)都向國(guó)會(huì)提出了經(jīng)過(guò)精算論證的方案，這反映了社會(huì)政策的利益紛爭(zhēng)中充分尊重精算科學(xué)的技術(shù)理性。

美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老改革能不能算是成功呢?Martin P P.對(duì)比了舊的聯(lián)邦公務(wù)員退休體系(CSRS)和新的聯(lián)邦公務(wù)員退休體系(FERS)的養(yǎng)老金水平，發(fā)現(xiàn)改革之后的養(yǎng)老金水平不僅沒(méi)有降低，反而大大提高①主要是由于新體系(FERS)提高了勤儉賬戶個(gè)人繳費(fèi)額度，并從資本市場(chǎng)獲得了較高投資回報(bào)率。，并且社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)員的“養(yǎng)老金妒忌”基本沒(méi)有了。

美國(guó)和日本在20世紀(jì)80年代以并軌為主要內(nèi)容的養(yǎng)老金改革經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，在促進(jìn)社會(huì)公平、促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一、社會(huì)保障財(cái)務(wù)穩(wěn)健多重目標(biāo)下，公務(wù)員養(yǎng)老改革是從屬于社會(huì)保障改革這個(gè)更大的問(wèn)題系統(tǒng)的。這恰恰印證了威廉N D關(guān)于決策科學(xué)系統(tǒng)論觀點(diǎn)的經(jīng)典描述“把問(wèn)題分解為要素或組成部分來(lái)解決問(wèn)題系統(tǒng)很困難，……同時(shí)解決10個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題要比解決一個(gè)問(wèn)題自身要來(lái)得容易②威廉.鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002:159.?！?/p>

二、我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老改革:復(fù)雜問(wèn)題系統(tǒng)的戰(zhàn)略分析

(一)改革進(jìn)程和問(wèn)題情勢(shì)的變遷

我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老改革從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，當(dāng)時(shí)奉行的是企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老分塊改革的策略(實(shí)際上在60年代機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老規(guī)定基本相同)。企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老的改革是幾乎同時(shí)開(kāi)始的③實(shí)際上我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老改革探索和企業(yè)職工社會(huì)保障制度改革幾乎同時(shí)開(kāi)始，1991年國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中第十二條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革由人事部負(fù)責(zé)，1992年人事部發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》。，但是1997年企業(yè)職工養(yǎng)老改革率先取得了突破，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革仍然緩慢。我國(guó)的企業(yè)職工養(yǎng)老體系原先屬于“福利型”養(yǎng)老，社會(huì)統(tǒng)籌提供的養(yǎng)老金替代率平均達(dá)到80%以上，1997年的改革引入了“統(tǒng)帳結(jié)合”的新模式，試圖通“老人”、“中人”、“新人”逐步削減社會(huì)統(tǒng)籌負(fù)擔(dān)來(lái)實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌，并提出發(fā)展企業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老責(zé)任在國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人之間合理分擔(dān)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。

上述分析看出我國(guó)的養(yǎng)老改革進(jìn)程和美、日存在顯著差異，美、日等國(guó)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的改革是先從公務(wù)員和社會(huì)保障的關(guān)系逐步調(diào)整入手的，而作為主體的社會(huì)保障制度仍然沒(méi)有大改革。美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員納入社保僅僅是暫時(shí)改善了社會(huì)保障財(cái)務(wù)狀況，美國(guó)社會(huì)保障長(zhǎng)期看仍然存在資金缺口。美國(guó)的社會(huì)保障基本制度改革從小布什總統(tǒng)提出三個(gè)部分私有化改革建議至今仍無(wú)定論。而我國(guó)社會(huì)保障改革的問(wèn)題情勢(shì)比西方國(guó)家來(lái)得更迫切:20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放初期，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老統(tǒng)籌體系由于“文革”期間的破壞需要恢復(fù)，當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的低效率加劇了財(cái)政兌付退休金壓力，形成了社會(huì)養(yǎng)老對(duì)財(cái)政的逼迫機(jī)制——能在較快時(shí)間內(nèi)(1997年)完成企業(yè)職工養(yǎng)老改革對(duì)及時(shí)緩解養(yǎng)老金對(duì)財(cái)政壓力是很重要的。但接下來(lái)我國(guó)要面臨的是公務(wù)員養(yǎng)老和社會(huì)保障之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革的滯后，因此2000年后城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系“二元化”的格局日趨明顯。鄭秉文(2008)指出傳統(tǒng)的干部終身制下，公務(wù)員退休福利既不屬于“職業(yè)年金”也不屬于“社會(huì)保險(xiǎn)”的性質(zhì)，而是屬于“國(guó)家養(yǎng)老”的性質(zhì)——公務(wù)員不用承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任卻享受較高福利。事實(shí)上早在1992年人事部在關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革的文件中便提出要改變完全由國(guó)家“包攬”的現(xiàn)狀，建立部分積累，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老責(zé)任國(guó)家、集體和個(gè)人共擔(dān)機(jī)制。但是關(guān)于未來(lái)改革中公務(wù)員養(yǎng)老待遇總體上應(yīng)“高企”還是“下調(diào)”卻一直是一個(gè)忌諱的話題，王曉軍(2007)通過(guò)實(shí)證分析指出了改革以來(lái)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金差距逐步擴(kuò)大的事實(shí)，并指出縮小差距，實(shí)現(xiàn)公平的途徑不是簡(jiǎn)單地下調(diào)公務(wù)員養(yǎng)老金水平，而是應(yīng)該提高企業(yè)職工個(gè)人賬戶投資效率和給付水平，并發(fā)展企業(yè)年金來(lái)提高職工養(yǎng)老待遇［7］。

實(shí)際上機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革在90年代進(jìn)展緩慢，2000年以后才逐漸提速，但也僅限于事業(yè)單位領(lǐng)域，機(jī)關(guān)還沒(méi)有啟動(dòng)改革。近年來(lái)事業(yè)單位養(yǎng)老改革試點(diǎn)覆蓋的職工人數(shù)和比例不斷增大(見(jiàn)表3)。改革過(guò)程中還是充滿阻力和壓力，經(jīng)過(guò)多年地方試點(diǎn)之后，2008年中央在5個(gè)省市啟動(dòng)事業(yè)單位養(yǎng)老改革試點(diǎn)，但幾乎無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，中央試點(diǎn)工作地方并沒(méi)有積極響應(yīng)，且事業(yè)單位職工的抵制情緒很大，出現(xiàn)了“事業(yè)單位改為什么公務(wù)員還不改?”，“應(yīng)該停止試點(diǎn)”這類呼聲。

表3 機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老覆蓋情況

(二)復(fù)雜問(wèn)題系統(tǒng)下的政策議程策略分析

一些學(xué)者指出了近兩年事業(yè)單位養(yǎng)老改革阻力很大的原因是缺乏統(tǒng)籌觀念，沒(méi)有多個(gè)群體同步改革，如鄭秉文(2010)指出公務(wù)員養(yǎng)老改革應(yīng)該“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”——強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)事業(yè)單位同時(shí)改、事業(yè)單位內(nèi)部同等對(duì)待、職業(yè)年金探索同時(shí)進(jìn)行［8］。強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)的養(yǎng)老試點(diǎn)也應(yīng)該和事業(yè)單位同時(shí)啟動(dòng)，實(shí)際上還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和企業(yè)養(yǎng)老利益一起聯(lián)動(dòng)，由于企業(yè)已經(jīng)“改過(guò)了”，目前企業(yè)養(yǎng)老金水平偏低，企業(yè)“能動(dòng)”的就是企業(yè)年金需要發(fā)展。實(shí)際上，1997年提出來(lái)的發(fā)展企業(yè)年金，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老責(zé)任在國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人之間合理分擔(dān)的“三支柱”戰(zhàn)略并沒(méi)有得到有效貫徹，企業(yè)社保的困難將進(jìn)一步制約到當(dāng)前公務(wù)員養(yǎng)老改革——這是一個(gè)多領(lǐng)域、多層次問(wèn)題相互糾結(jié)形成一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題系統(tǒng)，下面是關(guān)于這個(gè)問(wèn)題系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)單羅列。

環(huán)節(jié)一:社會(huì)公平的價(jià)值取向使公共部門養(yǎng)老金面臨下調(diào)的壓力，但事實(shí)上并不是公務(wù)員養(yǎng)老金水平太高了，我國(guó)目前公務(wù)員養(yǎng)老金水平和世界其他國(guó)家相比并不高——問(wèn)題的關(guān)鍵在于改革后企業(yè)單位的養(yǎng)老金水平偏低，企業(yè)年金又沒(méi)有能得到及時(shí)發(fā)展。

環(huán)節(jié)二:近年來(lái)不少學(xué)者呼吁盡快出臺(tái)類似于西方國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)年金發(fā)展，然而當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策并非發(fā)展企業(yè)年金的根本——當(dāng)前真正制約我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展的是社會(huì)養(yǎng)老的高費(fèi)率政策。當(dāng)前企業(yè)負(fù)擔(dān)的社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)率已經(jīng)達(dá)到20%，個(gè)人承擔(dān)的繳費(fèi)也達(dá)到8%①這里還沒(méi)有把企業(yè)負(fù)擔(dān)的醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率負(fù)擔(dān)考慮進(jìn)去。，相比之下，當(dāng)前美國(guó)企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)的社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌費(fèi)率才達(dá)到13.6%，它們的企業(yè)要建立年金還有余力。所以是高費(fèi)率負(fù)擔(dān)制約了我國(guó)企業(yè)年金的發(fā)展。

環(huán)節(jié)三:發(fā)展企業(yè)年金需要給企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)減負(fù)。大多數(shù)國(guó)家公務(wù)員群體屬于社會(huì)保障的優(yōu)質(zhì)“稅基”，其人員數(shù)量、工薪水平有穩(wěn)定的保障，當(dāng)前我國(guó)機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員納入社保確實(shí)能夠?qū)ι鐣?huì)保障財(cái)務(wù)起到明顯的改善作用，使社會(huì)保障的稅基增加(見(jiàn)表4)，對(duì)降低社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)率從而發(fā)展職業(yè)年金有重大意義。當(dāng)然我國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)率高，還與消化歷史債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本有關(guān)，剛剛通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》也承諾政府財(cái)政要承擔(dān)相應(yīng)的轉(zhuǎn)制成本。這兩個(gè)因素同時(shí)考慮可以給企業(yè)社保減輕很大的負(fù)擔(dān)。

表4 企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在崗職工人數(shù)和工資對(duì)比

上述這些環(huán)環(huán)相連的政策問(wèn)題在近年的改革中卻難以有機(jī)地統(tǒng)籌解決，政策議程離散，缺乏系統(tǒng)、相互配合的政策議程導(dǎo)致十幾年來(lái)與社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)的一系列政策行動(dòng)難以有效地圍繞戰(zhàn)略元目標(biāo)而實(shí)施。這可能與過(guò)去公務(wù)員養(yǎng)老改革主要由部門和地方試點(diǎn)主導(dǎo)這種改革推進(jìn)形式有關(guān)，在20世紀(jì)90年代城鎮(zhèn)養(yǎng)老改革探索初始階段，城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)之業(yè)單位的養(yǎng)老改革屬于社會(huì)保障部和人事部?jī)蓚€(gè)部門負(fù)責(zé)，不同部門改革步伐差距，不能同時(shí)“三者聯(lián)動(dòng)”有一定的客觀原因。

2005年以后，雙軌制導(dǎo)致對(duì)社會(huì)養(yǎng)老“公平訴求”的呼聲越來(lái)越大，社會(huì)理性明顯促動(dòng)公務(wù)員養(yǎng)老改革，但此時(shí)改革并沒(méi)有像美國(guó)、日本那樣進(jìn)一步受經(jīng)濟(jì)理性促動(dòng)產(chǎn)生更強(qiáng)的政治動(dòng)力。此時(shí)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)正關(guān)注“提升統(tǒng)籌層次”和“做實(shí)個(gè)人賬戶”，2005年國(guó)務(wù)院38號(hào)文件統(tǒng)一了各地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌繳費(fèi)比例，養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)率統(tǒng)一為20%，而此時(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌資金結(jié)余進(jìn)一步增加——表面上看并不存在“需要覆蓋公共部門來(lái)緩解社會(huì)養(yǎng)老財(cái)務(wù)困境”的局面。缺乏來(lái)自于經(jīng)濟(jì)理性的進(jìn)一步動(dòng)力，以及分部門主導(dǎo)兩個(gè)領(lǐng)域的改革形勢(shì)下，難以達(dá)成全局性、戰(zhàn)略性的政策協(xié)同來(lái)推動(dòng)養(yǎng)老金并軌。

2008年以來(lái)兩個(gè)部合并為人力資源和社會(huì)保障部，在公務(wù)員養(yǎng)老改革問(wèn)題上政策協(xié)同能力加強(qiáng)了，應(yīng)該可以更好地協(xié)調(diào)企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老改革，此時(shí)改革也由過(guò)去的地方試點(diǎn)轉(zhuǎn)入了中央試點(diǎn)，但卻碰到了來(lái)自于試點(diǎn)地方和被改革群體的阻力。

三、推進(jìn)改革的議程策略和政策建議

上述分析說(shuō)明了當(dāng)前應(yīng)該站在“三支柱”的“統(tǒng)一覆蓋”戰(zhàn)略高度看待公務(wù)員養(yǎng)老改革，應(yīng)該盡快在實(shí)際的政策議程上實(shí)現(xiàn)突破，因?yàn)殡S著時(shí)間的推移，改革的“黃金時(shí)期”正在喪失。目前企業(yè)和公共部門仍處于收獲“人口紅利”階段，只有在這個(gè)階段公務(wù)員納入社保對(duì)社會(huì)保障的財(cái)務(wù)狀況改善才有積極意義。當(dāng)前事業(yè)單位試點(diǎn)覆蓋雖然已達(dá)到一定的規(guī)模，但并不是真正意義上的“納入社?！被颉敖y(tǒng)一覆蓋”，盡管事業(yè)單位養(yǎng)老統(tǒng)籌基金結(jié)余已經(jīng)達(dá)到690億，但和企業(yè)職工的統(tǒng)籌資金分開(kāi)管理。繳費(fèi)比例也不一樣:試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位的社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)水平在12%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)20%費(fèi)率。——目前確實(shí)是應(yīng)該采取正確的策略推進(jìn)政策議程。

應(yīng)該從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)發(fā)展企業(yè)年金對(duì)“三支柱”的意義，這樣，我國(guó)當(dāng)前企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)籌費(fèi)率過(guò)高制約年金發(fā)展”的狀況，需要重新確認(rèn)為是“社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況緊張亟待改善”的現(xiàn)象，這一認(rèn)識(shí)有助于使改革重新獲得經(jīng)濟(jì)理性和社會(huì)理性雙重力量的推動(dòng)。在這樣的戰(zhàn)略高度看問(wèn)題，公務(wù)員養(yǎng)老改革便不會(huì)是一個(gè)單獨(dú)的問(wèn)題而是社會(huì)保障改革問(wèn)題系統(tǒng)中的一步棋，把公務(wù)員并入社保便不再是關(guān)乎公務(wù)員群體自身利益的問(wèn)題而是社會(huì)保障整體和諧穩(wěn)定的問(wèn)題，問(wèn)題的性質(zhì)決定了這個(gè)問(wèn)題的決策話語(yǔ)權(quán)應(yīng)該上升，通過(guò)決策話語(yǔ)權(quán)的提升、政治動(dòng)力的強(qiáng)化來(lái)破解當(dāng)前改革所遇的地方和部門阻力。另一方面值得關(guān)注的是應(yīng)加速公共部門職業(yè)年金體制的探索，盡早開(kāi)展相關(guān)的調(diào)查、研究和試點(diǎn)探索，其對(duì)象涉及中央和地方系統(tǒng)各行業(yè)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，可以預(yù)見(jiàn)這是一個(gè)充滿能動(dòng)和激辯的政策過(guò)程。

下面圍繞這一戰(zhàn)略提出下一步養(yǎng)老改革的若干政策行動(dòng)建議:

(一)應(yīng)該在系統(tǒng)科學(xué)指導(dǎo)下實(shí)行“三個(gè)層次聯(lián)動(dòng)”和“三個(gè)部門聯(lián)動(dòng)”?！叭齻€(gè)部門聯(lián)動(dòng)”前面已解釋過(guò)，“三個(gè)層次聯(lián)動(dòng)”就是在改革過(guò)程中樹(shù)立基本養(yǎng)老、職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，這是系統(tǒng)、科學(xué)決策的必然要求。

(二)三個(gè)部門聯(lián)動(dòng)之后，整個(gè)公共部門(機(jī)關(guān)和事業(yè)單位)在改革背景下可能會(huì)聯(lián)合起來(lái)形成阻力，這是正?，F(xiàn)象，關(guān)鍵在于改革必須在公開(kāi)、透明環(huán)境下，在有效的交流、協(xié)商機(jī)制引導(dǎo)下進(jìn)行。2008年的事業(yè)單位養(yǎng)老中央試點(diǎn)方案的實(shí)施刻意保持低調(diào)，正如向運(yùn)華(2008)描述的“事業(yè)單位養(yǎng)老改革:很急很低調(diào)”［9］，在企業(yè)職工呼吁社會(huì)養(yǎng)老公平的壓力下，事業(yè)單位養(yǎng)老改革保持刻意低調(diào)反而可能從心理上造成一種先入為主的恐懼心態(tài)。美國(guó)的聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老體制改革中，雖然公務(wù)員群體有很大阻力，但是這個(gè)群體是以積極的態(tài)度參與到改革中，他們提出各種方案爭(zhēng)取自身的福利，而不是一味地回避、抵制改革。但實(shí)際情況是，2008年的事業(yè)單位養(yǎng)老中央試點(diǎn)，幾乎沒(méi)有對(duì)職業(yè)年金展開(kāi)實(shí)質(zhì)性探索，低調(diào)姿態(tài)下也沒(méi)有大力宣傳未來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)要引進(jìn)職業(yè)年金的理念①2008年國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》有提出未來(lái)要發(fā)展職業(yè)年金的構(gòu)想，但還沒(méi)有付諸試點(diǎn)。，改革是在很強(qiáng)的信息不對(duì)稱狀態(tài)下進(jìn)行的，造成大部分事業(yè)單位員工以為將來(lái)他們的福利和企業(yè)職工一樣是“社會(huì)統(tǒng)籌加上個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”。事實(shí)上，如果積極宣傳并在事業(yè)單位展開(kāi)職業(yè)年金探索，會(huì)令被改革對(duì)象積極參與、配合。

(三)圍繞戰(zhàn)略的政策行動(dòng)應(yīng)該注重政策規(guī)劃和議程設(shè)置?！肮珓?wù)員納入社保的議程”涉及社會(huì)公正，對(duì)改善社會(huì)保障財(cái)務(wù)意義重大，是社會(huì)保障的一項(xiàng)全局性戰(zhàn)略;這個(gè)議程決策并不涉及公務(wù)員最終的總養(yǎng)老金水平，利益上的爭(zhēng)議比較少，屬于中央層面上的政策議程。

“納入社?！睕Q策的重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)軌成本和平衡費(fèi)率的測(cè)算，剛剛獲得通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》作出了國(guó)家財(cái)政要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)軌成本的承諾，社會(huì)保障部門應(yīng)該借這個(gè)機(jī)會(huì)對(duì)“統(tǒng)一覆蓋”產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本進(jìn)行測(cè)算，估算財(cái)政需要承擔(dān)的公共部門養(yǎng)老轉(zhuǎn)制成本規(guī)模——這些轉(zhuǎn)制成本是需要每年向社會(huì)保障基金償還的，它和“公務(wù)員納入社?！睂⒙?lián)合產(chǎn)生很大的收入改善效應(yīng)，應(yīng)該根據(jù)新的財(cái)務(wù)平衡狀況測(cè)算社會(huì)統(tǒng)籌匯率，確實(shí)通過(guò)降低社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)年金和職業(yè)年金的發(fā)展創(chuàng)造條件，體現(xiàn)出真正意義上的“三個(gè)層次聯(lián)動(dòng)”的統(tǒng)籌全局戰(zhàn)略。

“公務(wù)員職業(yè)年金制度探討”同時(shí)也應(yīng)該作為一個(gè)后續(xù)議程展開(kāi)。我國(guó)并不像西方國(guó)家那樣有悠久的職業(yè)年金發(fā)展歷史，職業(yè)年金對(duì)我國(guó)的公共部門還是一個(gè)新生事物，2008年以來(lái)事業(yè)單位養(yǎng)老試點(diǎn)改革本應(yīng)該一開(kāi)始就旗幟鮮明地展開(kāi)職業(yè)年金制度的探索，給事業(yè)單位職工一個(gè)明確的“期盼”，但實(shí)際上卻沒(méi)有做。職業(yè)年金計(jì)劃設(shè)計(jì)不僅要考慮公務(wù)員養(yǎng)老金三個(gè)層次加總達(dá)到什么合理水平，還要進(jìn)一步考慮公務(wù)員群體的風(fēng)險(xiǎn)偏好。在國(guó)外，公務(wù)員職業(yè)年金有待遇確定計(jì)劃(DB)、繳費(fèi)確定計(jì)劃(DC)、和混合年金計(jì)劃(HB)三種主要形式可供選擇，這三種類型的職業(yè)年金有著不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制②例如繳費(fèi)確定計(jì)劃可能有高收益但要承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，待遇確定計(jì)劃和職員的最后工資掛鉤而免除風(fēng)險(xiǎn)。，而選擇哪種類型的職業(yè)年金制度是可以讓廣大公務(wù)員積極參與響應(yīng)的。這些情況說(shuō)明了“公務(wù)員職業(yè)年金制度探討”這個(gè)議程應(yīng)該在地方和部委層面上展開(kāi)，例如區(qū)域上以省為單位分機(jī)關(guān)公務(wù)員、教育系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)探索建立年金——所謂的職業(yè)年金，就是要體現(xiàn)出不同類型的職業(yè)群體對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的期盼，因?yàn)榛攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是統(tǒng)一的、強(qiáng)制覆蓋，因此職業(yè)年金制度的彈性化就顯得很重要。

［1］鄭秉文，孫守紀(jì)，齊傳君.公務(wù)員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一改革的思路［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2009(1):1-10.

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［8］鄭秉文.事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)受挫的原因［OL］.網(wǎng)易新聞，http://news.163.com/10/0303/11/60RLJ54P0000146BC.html，2010-03-03

［9］向運(yùn)華.事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革:很急很低調(diào)［J］.中國(guó)改革，2008，(8).