■ 寧常郁

（廣西國(guó)土資源規(guī)劃院，南寧 530022）

海島型旅游地土地利用問(wèn)題及對(duì)策初探
——以北海潿洲島為例

■ 寧常郁

（廣西國(guó)土資源規(guī)劃院，南寧 530022）

海島型旅游地土地利用特點(diǎn)是：旅游資源的優(yōu)越性，土地資源的有限性，用地功能的復(fù)合性，旅游用地的多效益性，土地開發(fā)的不均衡性。廣西北海市潿洲海島土地利用存在著核心景區(qū)資源有限、土地利用難持續(xù)、土地利用整體性較差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問(wèn)題。應(yīng)采取嚴(yán)格執(zhí)行旅游區(qū)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，因地制宜提高土地利用效益，妥善處理旅游開發(fā)與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系等對(duì)策加以解決。

海島型旅游地；土地利用；潿洲島

近年來(lái)，旅游業(yè)的發(fā)展如火如荼，海島旅游地因其迥異于陸地的景觀和給旅游者以遠(yuǎn)離喧囂、回歸自然的心理感受而倍受青睞，成為休閑度假旅游業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。無(wú)論是何種類型的旅游地，其開發(fā)對(duì)最根本的自然資源——土地的依賴都是普遍存在的，因而海島型旅游地的土地利用，同樣追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的最佳效益[1]。隨著工業(yè)化和城市化水平不斷提高，海島型旅游地不可避免地面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用方面的矛盾。

1 海島型旅游地的定義和研究區(qū)域概況

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)島嶼所作的定義是四面環(huán)水，并在高潮時(shí)高于水面自然形成的陸地區(qū)域。我國(guó)是世界上海島最多的國(guó)家之一，擁有面積大于500m2的海島6961個(gè)（未含海南本島、臺(tái)灣、香港和澳門地區(qū)），有常住人口的島嶼460多個(gè)[2]。本文研究的是海島型旅游目的地，主要限定為面積在1－2500km2之間，有常住人口，并且以旅游產(chǎn)業(yè)作為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的海島。

潿洲島地理位置十分優(yōu)越，位于廣西北海市東南面北部灣海域中，東經(jīng)109°05'-109°13'、北緯20°54'-21°05'，南望海南島，北靠北海市，東鄰雷州半島，西近越南，距北海市區(qū)近30海里，是中國(guó)最大、地質(zhì)年齡最年輕的火山島，現(xiàn)有常住人口1.6萬(wàn)人。海島南北方向長(zhǎng)6.5k m，東西方向?qū)?km，面積26.89km2（其中，斜陽(yáng)島1.9k m2），地勢(shì)南高北低，自南向北緩緩傾斜，海拔一般在50m以下，最高海拔78.6m，平面呈橢圓形?？偟牡孛蔡卣魇悄喜垦匕兑院Ｎg地貌為主，北部沿岸以海積地貌和珊瑚礁地貌為主，擁有良好的氣候條件和極具特色的自然生態(tài)環(huán)境，具有旅游開發(fā)的突出優(yōu)勢(shì)。

2 海島型旅游地土地利用的特點(diǎn)

旅游業(yè)是一個(gè)涉及多種行業(yè)部門的綜合性產(chǎn)業(yè)，且用地需求往往較大，是一種特殊的復(fù)合用地。海島與大陸有一定的分割距離，自然資源有別于陸地，就潿洲島而言，受自然因素和人文因素的雙重支配，土地資源呈現(xiàn)出復(fù)雜的空間形態(tài)，土地利用特點(diǎn)鮮明。

2.1 旅游資源的優(yōu)越性

潿洲島旅游資源類型極為豐富，自然資源有海岸景觀、火山景觀、生物景觀和氣候資源四大類，人文資源有天主教堂、圣母堂、三婆廟、烈士紀(jì)念碑、海島民俗民居等，既有現(xiàn)代國(guó)際旅游所追求的“陽(yáng)光、海水、沙灘、綠色、空氣、美食”六大要素，又兼具熱門的熱帶農(nóng)業(yè)、濱海沙灘、奇妙海蝕地貌、火山地質(zhì)遺跡、海底珊瑚景觀。各類資源組合優(yōu)勢(shì)明顯，與國(guó)內(nèi)外同類旅游目的地相比，更具有旅游開發(fā)的突出優(yōu)勢(shì)。

2.2 土地資源的有限性

海島作為一個(gè)單獨(dú)的塊狀單元，往往具有陸地空間狹小、自然狀態(tài)分散、遠(yuǎn)離主要生產(chǎn)銷售中心及經(jīng)濟(jì)生態(tài)脆弱等特性[3]，島嶼面積的限制使得可供旅游開發(fā)用的土地資源數(shù)量十分有限。另外，潿洲島已在近年的旅游發(fā)展中，給旅游者形成了休閑度假海島的旅游產(chǎn)品心理定位和心理預(yù)期，導(dǎo)致旅游者的活動(dòng)區(qū)域多集中分布在優(yōu)良海灘及其周邊土地，在其他區(qū)域開發(fā)的旅游產(chǎn)品較難被旅游者所接受，限制了旅游用地的擴(kuò)展。

2.3 用地功能的復(fù)合性

海島型旅游地與一般旅游區(qū)最大的不同在于，核心景區(qū)和其他各類用地均集中在海島這樣一個(gè)相對(duì)獨(dú)立且有限的范圍內(nèi)，對(duì)旅游用地功能的復(fù)合性要求更高。既要有旅游吸引物、接待設(shè)施、為游客服務(wù)的其他商業(yè)設(shè)施以及為旅游從業(yè)人員提供生活配套的服務(wù)設(shè)施，以滿足旅游功能；又要有農(nóng)業(yè)、住宅和公共服務(wù)設(shè)施、交通等用地，以滿足常住人口和旅游從業(yè)人員的日常需要。不同類型和不同功能用地之間相互協(xié)調(diào)并緊密聯(lián)系，既能維持各自的相對(duì)完整性，又實(shí)現(xiàn)了資源共享，促進(jìn)了旅游與鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)等其他行業(yè)的融合。

2.4 旅游用地的多效益性

旅游業(yè)已成為潿洲島的支柱產(chǎn)業(yè)，所帶動(dòng)的各個(gè)方面的積極因素，有效地延伸了土地資源功能，支撐著土地資源綜合利用的豐富和完善。一方面，旅游用地不完全是建設(shè)用地，可能與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等用地相重合，并且?guī)缀醪桓淖兺恋噩F(xiàn)狀，反而有利于土地可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)；另一方面，一些在其它產(chǎn)業(yè)無(wú)法充分利用的沙灘、礁石等等，均可在旅游業(yè)中發(fā)揮長(zhǎng)處，獲得額外的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。

2.5 土地開發(fā)的不均衡性

潿洲島核心景觀集中且單一，基本上以海灘景觀為主。核心景觀區(qū)往往成為游客的逗留點(diǎn)和集散點(diǎn)，而一些偏遠(yuǎn)地段和未開發(fā)成熟的旅游區(qū)則少人問(wèn)津，在不加以科學(xué)規(guī)劃和有效控制的情況下，逐漸形成海島內(nèi)部的海陸兩級(jí)分化的開發(fā)局面，從而導(dǎo)致整個(gè)海島土地利用的非均衡性發(fā)展。

3 潿洲島土地利用變化及存在的問(wèn)題

3.1 土地利用變化及現(xiàn)狀

3.1.1土地利用變化

由圖1可以看出，近十幾年中，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，潿洲島各類用地面積隨之發(fā)生顯著變化。農(nóng)用地中，由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，耕地與園地呈反向變化，耕地由1756.49ha調(diào)至545.48ha，園地由2.65ha調(diào)至1146.99ha，園地取代耕地，居農(nóng)業(yè)用地之首，在經(jīng)濟(jì)效益增加的同時(shí)也豐富了旅游產(chǎn)品；林地面積穩(wěn)中略降，從397.95ha減至368.96ha，主要原因?yàn)榻ㄔO(shè)占用。建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增速明顯，由20.89ha上升至107.34ha；風(fēng)景名勝及特殊用地略有增加，從45.17ha增至62.70ha；交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積未表現(xiàn)出明顯變化。未利用地減幅較大，由267.56ha減至131.84ha，說(shuō)明隨著土地開發(fā)的實(shí)施，土地利用程度越來(lái)越高。

3.1.2 土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)潿洲島第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，2009年潿洲島土地總面積2689.18 ha。

如表1所示，農(nóng)用地面積為2101.13h a，占土地總面積的78.13%。其中，園地資源豐富，居各類農(nóng)業(yè)用地首位，耕地和林地資源緊缺，人均耕地僅0.51畝，對(duì)潿洲島具有生態(tài)保護(hù)功能的林地面積不大且呈縮減趨勢(shì)，甚至島北部一些作為自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)的林地已被建設(shè)侵占。

圖1 1997與2009年潿洲島主要地類面積對(duì)比圖（單位：ha）

建設(shè)用地面積為456.21ha，占土地總面積的16.96%。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占75.47%，人均城鎮(zhèn)用地和人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地分別為209m2/人和245m2/人，居住模式需作改進(jìn)，土地集約利用水平有待提高；交通及水利等用地僅49.23ha，落后的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法滿足旅游業(yè)快速發(fā)展的需要；風(fēng)景名勝及特殊用地62.7ha，旅游業(yè)用地規(guī)模呈增長(zhǎng)趨勢(shì)、空間分布初顯多樣化特征，初步形成了以南灣帶動(dòng)石螺灣和東岸兩翼構(gòu)成休閑度假區(qū)、東北部熱帶農(nóng)業(yè)及生態(tài)觀光區(qū)、盛塘及城仔等文化體驗(yàn)區(qū)、全島鳥類保護(hù)區(qū)為代表的功能各異的景區(qū)布局。

未利用地面積為131.84ha，占土地面積的4.91%，填海造陸已成為土地開發(fā)的主要方向，陸域空間的擴(kuò)展仍有較大潛力可挖掘。

3.2 在發(fā)展旅游業(yè)中存在的土地利用問(wèn)題

在潿洲島旅游業(yè)不斷發(fā)展的過(guò)程中，也遇到了一些土地利用問(wèn)題，如不妥善處理，將制約旅游用地的開發(fā)與利用，進(jìn)而影響到旅游業(yè)的健康快速發(fā)展。

3.2.1 核心景區(qū)資源有限

海島面積不大，生態(tài)脆弱，受環(huán)境容量和自然承載量限制較大。近幾年來(lái)，潿洲島的旅游人次逐年增加，據(jù)統(tǒng)計(jì),2010年在“十一黃金周”高峰時(shí)游客達(dá)到0.55萬(wàn)人/天。海島型旅游地以休閑、運(yùn)動(dòng)、娛樂(lè)與度假為主，對(duì)游客間距的要求較其他類型的旅游地更為寬松，加之目前很多居民生產(chǎn)生活區(qū)盤踞在優(yōu)質(zhì)的旅游資源上，核心景區(qū)面積的有限性容易導(dǎo)致高峰期游客飽和，對(duì)生態(tài)環(huán)境承載力帶來(lái)壓力的同時(shí)，也阻礙了旅游業(yè)的高品位發(fā)展。

3.2.2 旅游開發(fā)中土地利用的非持續(xù)性

因缺乏嚴(yán)格的旅游規(guī)劃體系以及旅游活動(dòng)與設(shè)施集中在容量有限的核心景區(qū)，往往導(dǎo)致在一些景區(qū)開發(fā)過(guò)程中造成環(huán)境問(wèn)題，諸如海濱城市化、建筑物垃圾向海洋傾倒、農(nóng)業(yè)及自然植被用地被擠占等。加之部分景區(qū)監(jiān)管不力，在游客的游、吃、住過(guò)程與景區(qū)自身營(yíng)業(yè)及周邊居民生活勞作過(guò)程中產(chǎn)生的大量“三廢”和噪聲污染未得到妥善處理，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞和資源退化等不可逆轉(zhuǎn)的損失，使旅游用地難以持續(xù)利用。

3.2.3 土地利用的整體性較差

海島的旅游開發(fā)，由于其旅游資源的特點(diǎn)決定開發(fā)定位，大多走旅游度假區(qū)的發(fā)展之路，這種模式容易導(dǎo)致零散開發(fā)和盲目的低水平重復(fù)建設(shè)，加之部分旅游用地缺乏遠(yuǎn)景規(guī)劃導(dǎo)致開發(fā)存在短視行為、海島度假客源市場(chǎng)還沒(méi)有發(fā)育成熟等因素的影響，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理，既浪費(fèi)旅游資源，影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)和旅游開發(fā)的整體性、系統(tǒng)性，又削弱了旅游者的感受，不利于旅游業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2.4 基礎(chǔ)設(shè)施不完善

潿洲島地表淡水資源十分缺乏，地下水資源分布不均且儲(chǔ)量小，島內(nèi)解決淡水瓶頸難度大、成本高。進(jìn)島的交通方式單一，航線較少，空中集散能力弱，且受天氣影響停航的頻率較高；島內(nèi)道路少且等級(jí)不高。水資源的再利用程度低，廢棄物處理率不高，污水排放不當(dāng)已造成部分區(qū)域的污染。娛樂(lè)休閑、食宿接待等旅游基礎(chǔ)設(shè)施不完善，且大多數(shù)屬自發(fā)增長(zhǎng)，集約化程度差，高質(zhì)量供給少。以上種種問(wèn)題，嚴(yán)重制約了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

表1 潿洲島土地利用現(xiàn)狀表

4 對(duì)策與措施

4.1 嚴(yán)格執(zhí)行旅游區(qū)發(fā)展規(guī)劃

2010年6月，國(guó)家旅游局評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)了《北海潿洲島旅游區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃以將潿洲島建成國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際知名的休閑度假海島為目標(biāo)，充分考慮了全島經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了旅游發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有效地解決了長(zhǎng)期困擾旅游業(yè)發(fā)展的難題。必須提高維護(hù)和執(zhí)行規(guī)劃的自覺(jué)性，有計(jì)劃、有步驟地開發(fā)旅游用地，避免開發(fā)建設(shè)的盲目性，防止無(wú)序發(fā)展，促進(jìn)土地資源的集約利用，確保海島旅游開發(fā)有計(jì)劃、有秩序、有重點(diǎn)地進(jìn)行，提高土地利用效益[4]。

4.2 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)

海島生態(tài)環(huán)境較為脆弱，旅游開發(fā)過(guò)程中要注重生態(tài)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌，吸取同類國(guó)家、地區(qū)海島開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)海島不同區(qū)位特色和環(huán)境容量，根據(jù)市場(chǎng)需求有序地開發(fā)利用，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施，保持海島資源的天然風(fēng)韻。按照“宜游”的思路，依托現(xiàn)代綠色科技，對(duì)陸海交通、建筑材料、水電供給、污水處理和再利用、廢棄物處理、節(jié)能降耗等方面進(jìn)行改造，減輕旅游開發(fā)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境壓力[5]。在對(duì)旅游開發(fā)商加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)教育和監(jiān)管的同時(shí)，亦不可忽視對(duì)島上居民和游客自我約束意識(shí)的教育。

4.3 因地制宜提高土地利用效益

遵循“合理開發(fā)和珍惜每一寸土地”的原則，科學(xué)制定功能區(qū)劃，從嚴(yán)控制建設(shè)規(guī)模和項(xiàng)目。保障核心旅游區(qū)的旅游用地，按旅游區(qū)的景觀質(zhì)量要求，兼顧居民的生活需要和旅游活動(dòng)的需求進(jìn)行合理開發(fā)。深度挖掘和開發(fā)旅游產(chǎn)品，有效延長(zhǎng)游客停留時(shí)間，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效益和旅游用地效益。增強(qiáng)已開發(fā)旅游用地和新旅游用地的復(fù)合功能，如在旅游景區(qū)的土地資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物栽種，既可實(shí)現(xiàn)觀賞價(jià)值，又能獲得經(jīng)濟(jì)效益。加大力度開發(fā)無(wú)法在其他領(lǐng)域得到使用的土地資源，例如溪流、礁石等，發(fā)揮其旅游價(jià)值。也可通過(guò)將耕地改為觀光生態(tài)農(nóng)業(yè)用地加以保護(hù)和利用、開發(fā)灘涂資源發(fā)展觀光漁業(yè)等方式，將旅游業(yè)與農(nóng)、林、牧、副、漁等產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合，還可在政府宏觀指導(dǎo)下適度推廣旅游—地產(chǎn)模式[6]，實(shí)現(xiàn)旅游用地資源的多重立體利用。

4.4 妥善處理旅游開發(fā)與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系

在旅游開發(fā)中要考慮到居民的權(quán)利和感受，將開發(fā)與惠民相結(jié)合，不要隨意遷離居民。旅游產(chǎn)業(yè)的延伸，完全可以通過(guò)合理規(guī)劃，接納島上原有居民，保持島嶼原有的活力。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c旅游接待活動(dòng)，使游客有更加原汁原味、內(nèi)涵豐富的體驗(yàn)，也讓居民得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，從而自覺(jué)維護(hù)旅游資源可持續(xù)利用，形成旅游地土地資源整體保護(hù)的合力。

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F301.2(267);F592.3(267)

B

1672-6995(2011)09-0018-03

2011-06-06

寧常郁（1978-），女，山東省寧陽(yáng)縣人，廣西國(guó)土資源規(guī)劃院土地管理工程師，人文地理學(xué)碩士，主要從事土地評(píng)價(jià)和土地政策研究。