■孔 瑞

（中國地質(zhì)科學(xué)院，北京 100037）

我國的公益性地質(zhì)事業(yè)單位主要承擔(dān)全國或區(qū)域性的公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查與研究項(xiàng)目，以推進(jìn)科技進(jìn)步為宗旨，不以營利為目的。其資金來源主要是國家財(cái)政預(yù)算撥款，其次是單位的橫向課題、地方項(xiàng)目等的對外有償服務(wù)的創(chuàng)收收入。近年來，隨著國家對地質(zhì)調(diào)查和科研項(xiàng)目的資金投入的逐年增長,加強(qiáng)對這類資金的收支管理與內(nèi)部控制是非常必要的。

1 內(nèi)部控制制度的內(nèi)涵

對內(nèi)部控制制度內(nèi)涵的表述國內(nèi)代表性的有兩種解釋：

一是中注協(xié)在1997年實(shí)施的《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第九號——內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》中稱內(nèi)部控制為：“被審計(jì)單位為了保證會計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策與程序，包括控制環(huán)境、會計(jì)制度和控制程序”。

二是財(cái)政部在2001年6月22日發(fā)布的《內(nèi)部會計(jì)制度規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》中從會計(jì)的角度將內(nèi)部會計(jì)控制定義為：“單位為了提高會計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序?！?/p>

上述兩種表述不同，但意義非常接近。即內(nèi)部控制從本質(zhì)上講是措施、方法（或程序），其目標(biāo)主要是保證會計(jì)信息質(zhì)量、資產(chǎn)安全完整、經(jīng)營活動有效。

在國際上，運(yùn)用最廣泛的內(nèi)部控制制度理論是由COSO(全國虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會下屬的發(fā)起人委員會，The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting）在1992年9月發(fā)布《內(nèi)部控制整合框架》（簡稱COSO報(bào)告），在COSO報(bào)告中將內(nèi)部控制定義為：“企業(yè)的董事會、管理層和其他人員全面參與的、旨在保證實(shí)現(xiàn)企業(yè)合理目標(biāo)的管理體系”。COSO報(bào)告中提出內(nèi)部控制包括：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控五部分內(nèi)容。

與COSO報(bào)告相比，我國內(nèi)部控制制度理論和實(shí)務(wù)更多地局限于會計(jì)控制。會計(jì)控制是財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)中最具體、基礎(chǔ)的控制平臺，是內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的主要內(nèi)容之一，但絕不是惟一內(nèi)容。

總之，無論是我國還是國際上，對內(nèi)部控制的認(rèn)識都應(yīng)該是，通過內(nèi)部控制保護(hù)單位資產(chǎn)的安全完整，保證會計(jì)信息資料的正確可靠，內(nèi)部控制是確保單位活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價(jià)和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱。

2 公益性地質(zhì)事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部控制的意義

我國《地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》(財(cái)基字[1998]26號)在第一章第三條明確規(guī)定：“地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的任務(wù)是：合理編制單位預(yù)算，科學(xué)配置資金；依法組織收入，努力節(jié)約支出；建立健全財(cái)務(wù)規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理行為；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，提高資金使用效益；加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，維護(hù)國有資產(chǎn)完整；如實(shí)反映單位財(cái)務(wù)狀況，對單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督。”為此，要求從事基礎(chǔ)性、社會公益性地質(zhì)工作的事業(yè)單位要加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)。

近年來，國土資源部和中國地質(zhì)調(diào)查局相繼制定了《地質(zhì)勘查單位會計(jì)制度》、《國土資源大調(diào)查地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理暫行要求》、《中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)審暫行辦法》,為保證地質(zhì)經(jīng)費(fèi)有效合理地使用提供了一定保證，但專門針對公益性地質(zhì)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還沒有建立。

由于公益性地質(zhì)事業(yè)單位本身的特點(diǎn)導(dǎo)致其無法直接應(yīng)用企業(yè)的控制規(guī)范，這成為很多單位內(nèi)部控制工作停滯不前的重要原因。有效的內(nèi)部控制，不僅可以規(guī)范單位的管理，提高會計(jì)信息資料的正確性和可靠性，促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利開展，保護(hù)各類資產(chǎn)的安全完整；還能有效地堵塞各種漏洞，防止各種腐敗和舞弊行為的發(fā)生，為審計(jì)工作提供良好基礎(chǔ)。

3 公益性地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

3.1 內(nèi)部控制制度不健全，對內(nèi)控制度的認(rèn)識不夠重視，執(zhí)行不力

目前，事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對滯后，只有《會計(jì)法》、《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》，這些制度為事業(yè)單位“會計(jì)控制”提供了根本性、指導(dǎo)性的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?？傮w來說，我國目前內(nèi)部控制規(guī)范內(nèi)容不夠完善，尚未提出內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。

在公益性地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)，由于內(nèi)部控制規(guī)范制度的不完善，加上主管人員的不重視，內(nèi)控意識淡薄，受傳統(tǒng)觀念的影響，很多單位只注重上下級協(xié)調(diào)，以服從命令，完成任務(wù)為第一觀點(diǎn)，并不重視內(nèi)部監(jiān)管的重要性。

由于上述原因，導(dǎo)致部分地質(zhì)事業(yè)單位出現(xiàn)以下問題：一是單位缺乏明確的崗位責(zé)任制度，對會計(jì)人員的職責(zé)分工、權(quán)限設(shè)置不明確，不能按照不相容職務(wù)分離的要求進(jìn)行明確分工；二是部分單位迄今還沒制定完善的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，許多業(yè)務(wù)都是按慣例辦理，而沒有相應(yīng)的制度保證，隨意性較大；三是部分單位印鑒保管極不規(guī)范，為了報(bào)賬方便，讓財(cái)務(wù)人員保管單位印鑒，存在極大的隱患；四是部分單位是用財(cái)經(jīng)規(guī)章制度來代替內(nèi)控制度，特別是對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理。許多人對內(nèi)部會計(jì)控制有片面的理解, 很多人認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督，說內(nèi)部監(jiān)督不過就是“照章辦事”，是得罪人的事，往往執(zhí)行比較滯后。

3.2 預(yù)算管理控制不嚴(yán)謹(jǐn)

從1998年至今，我國的財(cái)政部門進(jìn)行了一系列改革，先后實(shí)行了部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付、公開招投標(biāo)等財(cái)政體制改革措施,這些措施的實(shí)施和執(zhí)行,進(jìn)一步加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督,提高了資金使用效益,更好地發(fā)揮了財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用。對于隸屬于國土資源部的公益性地質(zhì)科研事業(yè)單位，就部門預(yù)算而言，有些單位在預(yù)算管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算編制過程、預(yù)算實(shí)施過程中存在諸多問題，計(jì)劃編制十分不系統(tǒng)，缺少有效的數(shù)據(jù)支持，計(jì)劃組成比較粗糙；在預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行中沒有明細(xì)的控制標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行力度嚴(yán)重不足。分析其中的原因：一是單位由于缺乏支出控制措施，預(yù)算和節(jié)約意識不強(qiáng)，導(dǎo)致超支浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼，超標(biāo)準(zhǔn)購買汽車、公款旅游、公款吃喝，會議費(fèi)、招待費(fèi)和車輛運(yùn)行費(fèi)用居高不下，嚴(yán)重影響了政府部門的形象；二是有的單位用項(xiàng)目支出和專項(xiàng)資金彌補(bǔ)基本支出經(jīng)費(fèi)不足，用于報(bào)支日常公用支出，項(xiàng)目支出和專項(xiàng)資金不能做到?？顚Ｓ茫`反了有關(guān)規(guī)定；三是有的單位在專項(xiàng)資金使用過程中，缺乏講究經(jīng)濟(jì)效益的意識，對項(xiàng)目資金實(shí)際使用績效缺乏有效的監(jiān)督和考核機(jī)制。

3.3 內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督弱化

欲建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)并切實(shí)予以實(shí)施，且實(shí)施的效果良好、內(nèi)部控制能夠隨時(shí)適應(yīng)新情況等，就需要對內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進(jìn)行再控制，即對內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督。因?yàn)?，無論制度多么先進(jìn)、完備，如果沒有有效的控制、考核，沒有對整個(gè)內(nèi)部控制的過程施以恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，則很難發(fā)揮出它應(yīng)有的作用。由于管理體制和管理方式的問題，我國事業(yè)單位內(nèi)部控制活動中最大的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)就是監(jiān)督環(huán)節(jié)，監(jiān)督層次和監(jiān)督內(nèi)容都不到位，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)沒有起到應(yīng)有的作用，沒能真正履行其應(yīng)有的職責(zé)。

4 完善公益性地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的對策

4.1 進(jìn)一步完善內(nèi)部控制規(guī)范制度，加強(qiáng)制度的執(zhí)行力度

第一，健全制度。在我國，公益性地質(zhì)事業(yè)單位屬于非營利的科研機(jī)構(gòu)，主要從事應(yīng)用基礎(chǔ)研究或向社會提供公共服務(wù)，無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，國家財(cái)政要給予經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。這些單位是公有制單位，產(chǎn)權(quán)主體缺位，權(quán)責(zé)不明晰，加強(qiáng)內(nèi)部控制的受益主體并不明確，直接導(dǎo)致單位沒有建立內(nèi)控制度的積極性。整個(gè)內(nèi)控建設(shè)環(huán)境的滯后也嚴(yán)重制約著事業(yè)單位內(nèi)控體制健全的步伐。所以，必須要從制度上加強(qiáng)控制。

第二，提高認(rèn)識。首先，樹立正確的內(nèi)部控制意識，加強(qiáng)對管理層的責(zé)任考核，提高事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)，強(qiáng)化他們對內(nèi)部控制的意識程度。其次，加強(qiáng)對會計(jì)人員的培訓(xùn)，使其掌握內(nèi)部控制制度和基本財(cái)務(wù)管理的政策，提高業(yè)務(wù)技能水平，提高會計(jì)信息的可靠性和真實(shí)性水平。同時(shí)，要建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，增強(qiáng)會計(jì)人員的競爭意識，提高工作的積極性、主動性。

第三，加強(qiáng)執(zhí)行。具體需要從以下幾方面加強(qiáng)內(nèi)控的執(zhí)行：①健全和強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)是單位開展內(nèi)部控制的組織基礎(chǔ)。②建立不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督的機(jī)制，處理每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全過程或者在全過程幾個(gè)重要環(huán)節(jié)都規(guī)定由兩個(gè)部門或兩個(gè)以上部門，兩名或兩名以上的工作人員分工負(fù)責(zé)，起到相互控制的作用，旨在保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整。③明確規(guī)定保證會計(jì)憑證和會計(jì)記錄的完整性和正確性要求。對于重要的管理資料，如會計(jì)的原始憑證等，要嚴(yán)格控制規(guī)范。④明確規(guī)定建立財(cái)務(wù)清查盤點(diǎn)制度，為了保證財(cái)產(chǎn)物資的安全和完整，對單位財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行不定期盤點(diǎn)。⑤由于現(xiàn)在很多事業(yè)單位的內(nèi)部控制采用了計(jì)算機(jī)技術(shù)，所以，要明確規(guī)定計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)操作權(quán)限和控制方法，對電算化進(jìn)行內(nèi)部控制。

4.2 加強(qiáng)預(yù)算管理和預(yù)算控制

預(yù)算在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制中具有重要地位，事業(yè)單位的資金來源以及資金占用都是靠預(yù)算控制。所以，在事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的完善過程中，預(yù)算控制是其中很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，嚴(yán)格編制部門預(yù)算。部門預(yù)算就是以政府部門為單位進(jìn)行編制，包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，財(cái)政支出預(yù)算又包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。部門預(yù)算必須改變過去那種 “重決算，輕預(yù)算”的狀況，部門預(yù)算編制要求提前做好下一年度預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作，早編預(yù)算、細(xì)化預(yù)算支出，要細(xì)化到具體部門、具體單位、具體項(xiàng)目，這些都應(yīng)該有系統(tǒng)的預(yù)算安排。對于有預(yù)算外收入的，須編制包括預(yù)算內(nèi)外收入的綜合預(yù)算，不得私設(shè)小金庫、賬外設(shè)賬、截留財(cái)政收入。

第二，嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行。單位預(yù)算批復(fù)下達(dá)后就具有法律效力，必須按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，認(rèn)真做好預(yù)算的安排落實(shí)工作，按照預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際需要，編制具體的預(yù)算安排方案，避免預(yù)算支出的隨意性。嚴(yán)格控制基本支出的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意調(diào)整基本支出和項(xiàng)目預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)分配政策，嚴(yán)格控制一般性支出。項(xiàng)目支出預(yù)算要按照國家及國土資源部等有關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法規(guī)定執(zhí)行，嚴(yán)禁出現(xiàn)攤派、擠占、挪用項(xiàng)目支出現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行過程中確需調(diào)整的,需按照程序報(bào)批,以強(qiáng)化預(yù)算管理的嚴(yán)肅性、可行性。

4.3 強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的作用

除了政府部門要加強(qiáng)對事業(yè)單位的外部監(jiān)管的力度，事業(yè)單位本身對內(nèi)部控制的健全性、合理性、有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查也是十分必要的。內(nèi)部審計(jì)通過差錯(cuò)防弊、規(guī)范財(cái)務(wù)行為，具有強(qiáng)化內(nèi)部控制、防止國有資產(chǎn)流失的功能，是維護(hù)本單位經(jīng)濟(jì)活動秩序的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”。所以，地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部要強(qiáng)化法制意識，加強(qiáng)對相關(guān)人員的定期檢查和考核，確保國有資產(chǎn)的安全性，防止集體舞弊的發(fā)生。

5 結(jié)束語

公益性地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部控制缺失的原因無論是內(nèi)部的還是外部的，都向我們揭示了這樣一個(gè)事實(shí)：那就是其原因都可以歸納為一個(gè)“人”字，內(nèi)部控制制度不健全是由于作為管理者對內(nèi)部控制在管理中的作用認(rèn)識不足，未下大力氣建設(shè)內(nèi)部控制制度，或者相關(guān)人員知識水平不足，無力制定科學(xué)、有效的內(nèi)部控制制度；而內(nèi)部控制的執(zhí)行不力，除了內(nèi)部控制制度建設(shè)本身的問題外，更多的則是由于內(nèi)部控制的執(zhí)行人對內(nèi)部控制制度的理解和實(shí)際遵守出現(xiàn)了問題；內(nèi)部控制本身無法進(jìn)行監(jiān)督，是由于內(nèi)部審計(jì)工作未能得到社會的認(rèn)同、本單位領(lǐng)導(dǎo)的支持或相應(yīng)部門領(lǐng)導(dǎo)的保護(hù)等等。因此，探求完善內(nèi)部控制的對策，應(yīng)大力加強(qiáng)對企業(yè)內(nèi)部“人”的治理。一方面，在內(nèi)部控制建設(shè)過程中特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用；另一方面，通過提升對內(nèi)部控制制度的重視和自覺維護(hù)、推行和執(zhí)行意識，從而促進(jìn)事業(yè)單位全面健康發(fā)展。

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