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        推行教育券制度 促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平

        2011-05-14 21:04:52許倬愷
        卷宗 2011年10期
        關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)教育公平

        摘要:目前我國(guó)基礎(chǔ)教育不公現(xiàn)象日益凸顯,迫切需要我們及時(shí)予以解決,對(duì)此,國(guó)外的“教育券”理論值得借鑒。這是因?yàn)椋逃贫扔欣趯?shí)現(xiàn)教育公平、合理配置教育資源、提高辦學(xué)效率。但教育券的推廣不可冒然進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)建立適合我國(guó)國(guó)情的教育券制度,分階段、分區(qū)域地推行教育券政策;發(fā)揮政府在教育券推廣中的政策制定、規(guī)范、保障實(shí)施的作用;放松政府對(duì)教育的行政管制,還辦學(xué)自主權(quán)于學(xué)校;建立健全教育券的異地流通制度。

        關(guān)鍵詞:教育券;基礎(chǔ)教育;公平

        十七大報(bào)告指出“教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)”。如何促進(jìn)教育公平已經(jīng)成為我們亟待解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

        一、我國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展現(xiàn)狀

        建國(guó)后,我國(guó)的基礎(chǔ)教育受到了黨和國(guó)家的高度重視。1954年全國(guó)人大一屆一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》,在這部憲法當(dāng)中將新中國(guó)的教育為人民大眾服務(wù)的性質(zhì)和目標(biāo)以根本大法的形式確定了下來(lái)。

        從建國(guó)初到20世紀(jì)80年代,我國(guó)的基礎(chǔ)教育一直很薄弱,相當(dāng)一部分的貧困地區(qū)都未能普及小學(xué)教育。1986年第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》,首次將我國(guó)實(shí)施義務(wù)教育的基本方針及教育理念,兒童少年依法入學(xué)的年限、兒童少年接受義務(wù)教育的監(jiān)護(hù)人、義務(wù)教育的基本學(xué)制等基本問(wèn)題以法律的形式確立了下來(lái)。

        自1986年實(shí)施義務(wù)教育法以來(lái),我國(guó)的基礎(chǔ)教育取得了顯著的成績(jī)。1998年全國(guó)小學(xué)適齡兒童的入學(xué)率達(dá)到了98.9%,小學(xué)畢業(yè)生升入初中階段(包括普通初中和職業(yè)初中)的比例達(dá)到了94.3%,初中階段的入學(xué)率達(dá)到了87.3%,全國(guó)90%以上的人口地區(qū)普及了初等義務(wù)教育,73%的人口地區(qū)普及了初中階段的義務(wù)教育,大城市市區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)開始普及高中階段的教育。

        但同時(shí)我們也要看到成績(jī)背后的代價(jià)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)社會(huì)兩極分化的現(xiàn)象日益加劇,產(chǎn)生了新的弱勢(shì)群體,比如貧困兒童、流動(dòng)兒童,教育不公平現(xiàn)象日益凸顯。

        (一)表現(xiàn)為入學(xué)機(jī)會(huì)的不公平

        目前,我國(guó)仍然有很多適齡兒童不能在學(xué)校讀書。根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)90年代末“普九”結(jié)果顯示:西部貧困地區(qū)兒童的入學(xué)率僅為80%,并且鞏固率低,流失率高,輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。教育部公布的1998-2000年全國(guó)普通中小學(xué)基本情況顯示,2000年全國(guó)初中流失生占在校學(xué)生總數(shù)的4%,其中農(nóng)村生源占到了絕大多數(shù)。這些數(shù)據(jù)表明,我國(guó)各地的入學(xué)機(jī)會(huì)不均等,尤其農(nóng)村孩子在入學(xué)機(jī)會(huì)上更存在著嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象。

        (二)表現(xiàn)為教育過(guò)程的不公平

        各個(gè)學(xué)校之間在教學(xué)設(shè)施、教學(xué)環(huán)境、師資素質(zhì)、教學(xué)質(zhì)量等方面存在著明顯的差異,尤其以流動(dòng)人口子女學(xué)校的情況更為顯著,常常都不能固定教學(xué)場(chǎng)地,處于一種“打游擊”的狀態(tài)。最為惡劣的是邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校,缺乏必需的教學(xué)設(shè)施,甚至讓學(xué)生長(zhǎng)年在危房里上課,教學(xué)環(huán)境極其惡劣,教育資源嚴(yán)重匱乏。有外國(guó)學(xué)者在對(duì)我國(guó)各地中小學(xué)校調(diào)研之后,發(fā)出這樣的感慨:“世界上最好的中小學(xué)在中國(guó),最差的中小學(xué)也在中國(guó)”。這種結(jié)論無(wú)疑是從一個(gè)側(cè)面反映出了我國(guó)中小學(xué)教育資源配置方面仍存在的顯著差異。

        (三)表現(xiàn)為教育結(jié)果的不公平

        主要是指不同家庭背景、不同社會(huì)階層子女的成功機(jī)會(huì)不均等。在小學(xué)升初中階段,我國(guó)實(shí)行“就近入學(xué)”的政策,受戶籍限制,很多學(xué)生不得不進(jìn)入薄弱學(xué)校讀書,這不但導(dǎo)致教育過(guò)程不公平,也導(dǎo)致這些學(xué)生初中升高中時(shí)難以取得理想成績(jī),有的被迫只能進(jìn)入教學(xué)質(zhì)量差的高中。在農(nóng)村,考不上高中的很多孩子初中畢業(yè)后就輟學(xué),外出打工掙錢,淪為童工。在流動(dòng)人口子女身上,情況更不容樂(lè)觀。這樣,就形成了一個(gè)由初中入學(xué)不公平,導(dǎo)致最后大學(xué)入學(xué)不公平的惡性循環(huán)鏈。根據(jù)北京市招生辦的統(tǒng)計(jì),1990年北京市錄取大學(xué)新生17248人中,工農(nóng)子女人數(shù)為3651人,僅占21%。顯然,對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō),教育結(jié)果是欠公平的。

        這些顯失公平的問(wèn)題迫切需要我們采取措施加以解決,對(duì)此,國(guó)外的“教育券”理論值得借鑒。

        二、教育券理論簡(jiǎn)介

        教育券作為一種代幣券,其概念首先是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家彌爾頓?弗里德曼提出的,目的在于通過(guò)給予家長(zhǎng)選擇學(xué)校的權(quán)利和自由,在教育內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制, 從而提升教育的整體質(zhì)量。弗里德曼認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改變對(duì)公立學(xué)校直接補(bǔ)助的教育投入方式,由政府向?qū)W生家庭直接發(fā)放教育券,學(xué)生憑券可以進(jìn)行自主選擇,到任何一所政府認(rèn)可的學(xué)校就讀。如此,政府既可以通過(guò)發(fā)放教育券繼續(xù)保持對(duì)教育的投入,學(xué)校之間又會(huì)因?yàn)閷W(xué)生掌握充分的選擇權(quán)而增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng),競(jìng)爭(zhēng)的最終結(jié)果是各個(gè)學(xué)校教育教學(xué)的質(zhì)量整體得以提高。

        教育券的理論一般可概括為兩種模式:“無(wú)排富性”模式和“排富性”模式。其中第一種模式是指,給所有的適齡學(xué)生發(fā)放等額面值的教育券,家長(zhǎng)可以自由選擇收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同的學(xué)校,不足的自己補(bǔ)上,以促成自由的教育市場(chǎng)。弗里德曼的教育券理論則屬于該模式。第二種模式認(rèn)為,“無(wú)排富性”模式不能真正體現(xiàn)社會(huì)公平原則,應(yīng)當(dāng)只給低收入或有特殊需要的家庭予以特殊的補(bǔ)助。美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹克斯的理論就屬于這個(gè)模式。“排富性”模式還包括另一種觀點(diǎn),即認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)不同的學(xué)生家庭狀況,發(fā)給學(xué)生不同面額的教育券,這樣才能使經(jīng)濟(jì)資源達(dá)到較為公平的分配。

        三、教育券制度有利于促進(jìn)基礎(chǔ)教育現(xiàn)存問(wèn)題的解決

        投資辦好教育,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),這既是責(zé)任也是一種義務(wù)。至于將錢是撥給學(xué)校,還是發(fā)給學(xué)生,只是個(gè)渠道間題。但恰恰是這種渠道的轉(zhuǎn)換,卻能夠帶來(lái)完全不同的效應(yīng)。

        (一)教育券制度有利于實(shí)現(xiàn)教育公平

        在我國(guó),貧困家庭、流動(dòng)人口是弱勢(shì)群體,他們的收入一般較低,大部分城市的公立學(xué)校還會(huì)對(duì)流動(dòng)人口子女收取高額的借讀費(fèi),迫使流動(dòng)兒童大多數(shù)進(jìn)入農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀。教育券則是政府為了能夠確保基礎(chǔ)教育的完成,而向家長(zhǎng)發(fā)放擇校代幣券。這種做法既可以減輕貧困家庭、流動(dòng)人口的負(fù)擔(dān),在一定程度上解決貧困兒童、流動(dòng)兒童上學(xué)難、上學(xué)貴的問(wèn)題;又可以使得貧困家庭、流動(dòng)人口憑借代幣券為其子女自由地選擇學(xué)校,這就使得更多的貧困兒童、流動(dòng)兒童有機(jī)會(huì)進(jìn)入質(zhì)量好的公辦學(xué)校讀書,促進(jìn)了教育公平的實(shí)現(xiàn)。

        (二)教育券制度有利于合理配置教育資源

        教育券的經(jīng)費(fèi)流動(dòng)模式是:國(guó)家先將教育券劃撥到地方政府,然后家庭申請(qǐng)、領(lǐng)取,領(lǐng)取后家庭將教育券上交到地方政府,最后地方政府將教育券交給國(guó)家領(lǐng)取實(shí)際教育經(jīng)費(fèi)。這種教育券制度改變了傳統(tǒng)教育經(jīng)費(fèi)的發(fā)放模式,提高了資金的使用效率,避免了經(jīng)費(fèi)在流動(dòng)過(guò)程中的消耗。

        (三)教育券制度有利于提高辦學(xué)效率

        基礎(chǔ)教育券制度的實(shí)施也可以在一定程度上達(dá)到促進(jìn)校際競(jìng)爭(zhēng)、提高辦學(xué)效率的目標(biāo)。當(dāng)前,“兩為主”政策的實(shí)施雖然取得了一定的成效,但是公辦學(xué)校受自身辦學(xué)條件的限制,并不能完全滿足所有流動(dòng)人口子女的入學(xué)要求,同時(shí)對(duì)招收流動(dòng)人口子女的積極性不高,而民辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校雖然在一定程度上彌補(bǔ)了公辦學(xué)校的不足,但卻同時(shí)存在著一些完全以營(yíng)利為目的的、達(dá)不到辦學(xué)條件的“劣質(zhì)”農(nóng)民工子弟學(xué)校,這就使得政府陷入了兩難境地——如將其取締,則面臨大量流動(dòng)兒童的失學(xué);如不將其取締,這類學(xué)校又確實(shí)不利于流動(dòng)兒童的健康成長(zhǎng)。因此,通過(guò)教育券的發(fā)放,不僅可以緩解公辦學(xué)校的辦學(xué)壓力,提高公辦學(xué)校接收流動(dòng)兒童的積極性,又可以促進(jìn)公辦與公辦、公辦與民辦、民辦與民辦之間的競(jìng)爭(zhēng),增強(qiáng)學(xué)校的辦學(xué)效率,迫使競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的“劣質(zhì)”民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校退出辦學(xué)行列,最終有利于流動(dòng)兒童整體受教育質(zhì)量的提高。

        四、借鑒教育券制度,促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展

        由前面的論述可知,我國(guó)基礎(chǔ)教育不公平的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此,在基礎(chǔ)教育階段建立適合我國(guó)國(guó)情、有利于教育公平的教育券制度,顯得尤為緊迫。從政策層面來(lái)看,2007年3月通過(guò)的新《義務(wù)教育法》規(guī)定,2007至2015年期間逐步在全國(guó)普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育,這就為基礎(chǔ)教育階段實(shí)施教育券制度預(yù)留了寶貴的緩沖帶:從現(xiàn)在起,我們要抓緊時(shí)間設(shè)計(jì)、規(guī)劃和創(chuàng)建教育券制度,在逐步實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的地區(qū)同步進(jìn)行試點(diǎn),爭(zhēng)取在2015年全國(guó)普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的同時(shí),建立和推行教育券制度,避免美國(guó)在實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的同時(shí)未能建立有效激勵(lì)機(jī)制的歷史教訓(xùn)。

        (一)分階段、分區(qū)域推行教育券政策

        任何一項(xiàng)政策的實(shí)施必須要考慮可接受性或可操作性的問(wèn)題。因此,在我國(guó)試行教育券制度,應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,不能簡(jiǎn)單地照搬照抄國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。就目前的制度環(huán)境以及人們對(duì)教育券認(rèn)識(shí)尚不充分的情況下,大范圍地冒然推廣教育券制度是不可能達(dá)到預(yù)期效果的。必須分階段進(jìn)行,首先挑選經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、有能力進(jìn)行短期額外資助的地區(qū)進(jìn)行實(shí)驗(yàn),并做到以經(jīng)濟(jì)成熟的縣或市為單位,再逐步擴(kuò)展到市或省。

        (二)發(fā)揮政府在教育券推廣中的政策制定、規(guī)范、保障實(shí)施的作用

        在教育券的推廣過(guò)程中,政府應(yīng)當(dāng)起到政策制定和規(guī)范及保障實(shí)施的作用。“教育券”政策的落實(shí),可以由政府、社會(huì)、家長(zhǎng)三方進(jìn)行監(jiān)督,通過(guò)評(píng)估等手段檢驗(yàn)政策的實(shí)施效果。應(yīng)當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)的義務(wù)教育,政府首先要加大投入的力度,同時(shí)吸引社會(huì)閑散資金的參與,完善多元化的籌資機(jī)制和辦學(xué)體制,滿足基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的基本需要,確保教育券的發(fā)放有充足的資金后盾;其次,對(duì)學(xué)校要進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估,劃分等級(jí),從而確定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);最后,政府有責(zé)任做好學(xué)生擇校的引導(dǎo)工作,針對(duì)實(shí)際情況及時(shí)增加特殊補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)性教育券,并確保教育券兌現(xiàn)工作的落實(shí)?!敖逃闭叩脑u(píng)估要尊重事實(shí)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),明辨影響政策實(shí)施因素的復(fù)雜程度,對(duì)實(shí)施結(jié)果做出客觀公正的評(píng)定。

        (三)放松政府對(duì)教育的行政管制,還辦學(xué)自主權(quán)于學(xué)校

        政府對(duì)學(xué)校具有一般行政管理和業(yè)務(wù)監(jiān)管的權(quán)力,所以教育行政部門的主要任務(wù)是制定公正可行的“教育券”政策,按時(shí)提供“教育券”,嚴(yán)格審核參與“教育券”政策的學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校的主要任務(wù)是為學(xué)生和家長(zhǎng)提供高質(zhì)量的教育。因此,調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)教育行政部門的職能轉(zhuǎn)變,關(guān)鍵在于明確學(xué)校辦學(xué)職能與政府管理職能之間的區(qū)分,放松政府對(duì)教育的行政管制,實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的回歸。

        (四)建立健全教育券的異地流通制度

        教育券的推廣是一個(gè)系統(tǒng)工程,建立健全科學(xué)合理的異地流通制度是根本保障。目前我國(guó)教育不公平的問(wèn)題,主要體現(xiàn)在地區(qū)差異和發(fā)展不平衡導(dǎo)致的教育機(jī)會(huì)不均等。雖然,教育券制度能夠促進(jìn)教育資源的重新分配與有效利用,為學(xué)生及家長(zhǎng)提供了自由選擇教育資源的機(jī)會(huì),但是受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響,教育券的運(yùn)用仍然存在很大的區(qū)域局限性,不適合在全國(guó)冒然推廣。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間教育券的流通,會(huì)造成新的教育不公。因此,教育券政策的實(shí)施應(yīng)當(dāng)在合理的教育制度引導(dǎo)下,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市之間相互流通,或者不同地區(qū)達(dá)成地區(qū)間協(xié)議,就教育券計(jì)劃進(jìn)行跨區(qū)域的合作。

        參考文獻(xiàn)

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        作者簡(jiǎn)介:

        許倬愷(1982- ),女,漢,江蘇江都人,碩士,從教于江蘇省泰州市委黨校,研究方向:教育管理。

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