政府與社會(huì)組織合作，應(yīng)是未來解決扶助相對分散的貧困人口的基本模式

11月的最后兩天，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開。輿論廣泛注意到會(huì)議的一個(gè)決定：將農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，比之前標(biāo)準(zhǔn)提高92％。此外，這次會(huì)議還有另外一些變化值得關(guān)注。

一個(gè)國家是否體面，不取決于它有多少億萬富翁，而取決于它有多少貧困人口以及它為貧困人口做了些什么。對消除貧困，中國政府向來相當(dāng)重視。整體的扶貧思路，其實(shí)發(fā)生過兩次重大變化。

80年代之前的扶貧模式是，政府對少數(shù)貧困人口實(shí)施生活救濟(jì)，對邊遠(yuǎn)落后地區(qū)輸送物資，進(jìn)行外部支援和財(cái)政補(bǔ)貼。

70年代到80年代初，主要依賴聯(lián)產(chǎn)承包等制度的整體制度變遷，中國有大量農(nóng)民脫貧，溫飽線之下的貧困人口從2. 5億人減少到1. 25億人。

針對此一制度變遷后區(qū)域發(fā)展不平衡問題，大約從1984年開始，政府轉(zhuǎn)而實(shí)施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，扶貧與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制改革聯(lián)系起來，通過直接的利益掛鉤、調(diào)動(dòng)農(nóng)民勞動(dòng)積極性，并且用發(fā)展生產(chǎn)、擴(kuò)大就業(yè)和增加收入來緩解農(nóng)村貧困。農(nóng)村貧困人口因此從1. 25億人減少到2010年底的2688萬人。

制度變遷和扶貧式開發(fā)本質(zhì)上都是政府創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民致富走出貧困狀態(tài)。這些致富式扶貧措施發(fā)揮效用是有一些前提的，即貧困人口比較集中連片地分布在某些地域，扶貧政策主要瞄準(zhǔn)一個(gè)地區(qū)。這些地區(qū)通常是縣，具體而言，就是政府確定的國家級(jí)貧困縣，或者2001年后所說的國家扶貧工作重點(diǎn)縣，約600個(gè)。中央、省、市政府主要通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等方式，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在縣域人口整體較為貧困的前提下，這種措施的脫貧效率非常高。然而，近些年來，扶貧的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生了變化。借助市場擴(kuò)展，借助優(yōu)惠政策，不少貧困縣經(jīng)濟(jì)已取得長足的發(fā)展，甚至成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，由此，大量人口脫貧。但是，仍然有少量人口處于貧困狀態(tài)。他們不再是成片分布，而是分散在廣闊地區(qū)內(nèi)。目前，農(nóng)村貧困人口占到農(nóng)村人口的比重是2.8％，這些人口的分布是較為分散的。

這就給扶貧工作帶來了新的難題。因?yàn)椋鲐毷介_發(fā)重在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并不能瞄準(zhǔn)個(gè)別的貧困家庭。事實(shí)上，決策部門也已意識(shí)到這個(gè)問題，上世紀(jì)90年代中期開始，扶貧方針由以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)扶貧工作，調(diào)整為直接面對貧困村和貧困人口。但在具體實(shí)施中，這一點(diǎn)很難做到。直到目前，大多數(shù)扶貧資源是以縣為單位分配的，并由貧困縣政府支配。這也正是過去十年來，貧困人口大量減少而官方認(rèn)定的貧困縣數(shù)量卻沒有相應(yīng)減少的根本原因。

經(jīng)過這些年的發(fā)展，瞄準(zhǔn)區(qū)域的現(xiàn)行開發(fā)式扶貧模式已與當(dāng)下貧困人口的地理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)格局不相適應(yīng)。事實(shí)上，在此格局下，繼續(xù)實(shí)施開發(fā)式扶貧策略，很可能擴(kuò)大這些區(qū)域內(nèi)的貧富差距：扶貧資源可能為這些區(qū)域的收入較高人群獲得，貧困人口則根本沒有條件利用。

正是針對這種局面，本次中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議所確定的扶貧方針，尤其是高層講話所透露出來的方針，已發(fā)生較大變化。如溫家寶總理所說，要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧和農(nóng)村社會(huì)保障兩手抓。首先，仍然堅(jiān)持開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，但收縮目標(biāo)，集中力量抓好連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)攻堅(jiān)。這是指將六盤山區(qū)等11個(gè)連片特困地區(qū)和西藏及四川、云南、甘肅、青海四省區(qū)的藏區(qū)和新疆南疆三地州作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，并在武陵山片區(qū)率先開展區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)。另一方面，高層也強(qiáng)調(diào)，有效實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村最低生活保障制度的銜接，推動(dòng)扶貧開發(fā)事業(yè)在新的歷史起點(diǎn)上創(chuàng)新發(fā)展。今后一個(gè)時(shí)期，國家新增社會(huì)保障投入要向農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)傾斜。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)明年要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

這一點(diǎn)切合于大多數(shù)地區(qū)的情形，也應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)政府扶貧政策的重點(diǎn)。也就是說，目前的扶貧戰(zhàn)略逐漸納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中，而相對貧困地區(qū)，則可以成為完善鄉(xiāng)村人口社會(huì)保障的試點(diǎn)地區(qū)。透過這樣的轉(zhuǎn)化，政府的扶貧資源可以更為集中地瞄準(zhǔn)那些貧困人口，而且，可以推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)化。

貧困人口目前的地理、社會(huì)分布結(jié)構(gòu)，也需要政府轉(zhuǎn)換扶貧思路，更多地讓社會(huì)自治性組織發(fā)揮作用，尤其是相對貧困地區(qū)的民間組織。這些自治組織可以方便地確定扶貧對象，也可以采取更為多元的扶貧策略，以滿足局部貧困人口的具體需要。為此，政府可以將一些資源通過競爭的方式分配這些自治組織。政府與社會(huì)合作，應(yīng)是未來解決扶助相對分散的貧困人口的基本模式。