韓永

2010年，嵐皋縣考核辦主任吳應政去了一趟浙江溫州。他發(fā)現(xiàn)，在嵐皋縣“最為吃香”的交通部門，在溫州卻沒事可干，員工們都跑到了大街上，去維護交通秩序。

他認為，這是東西部不同考核生態(tài)的生動寫照?！拔覀兛己说氖腔A配套，交通局就忙；而東部地區(qū)的配套已較為完備，這方面沒什么好忙的，就考核服務水平?！?/p>

《中國新聞周刊》調查發(fā)現(xiàn)，針對中國官員的考核，正呈現(xiàn)出與經濟發(fā)展階段相關的差異性特點。一些地區(qū)的考核創(chuàng)新，正在打破傳統(tǒng)的“一刀切”局面。但考核給官員帶來的壓力，始終未減。

從“招商”到“選商”

《中國新聞周刊》記者拿到了溫州市的《2011年度縣（市、區(qū)）考績法》。這是一份與安康市明顯不同的考核辦法。它的最大特點，是經濟指標大幅度縮水。

溫州的考核項目由四方面構成：重點工作、創(chuàng)先爭優(yōu)、互看互學和民意調查。與安康市幾近格式化的考核內容相比，它散發(fā)著鮮明的個性與地方特色。在這個總共有11項一、二級指標的考核中，直接與經濟有關的只有一項，即重點工作項下的固定資產投資。在總共115分的考核體系中，它占了30分。而安康市考核中其他經濟領域的分值大戶：GDP、財政收入、工業(yè)增加值以及招商引資，在溫州的考核中均不見蹤影。在市屬各部門對縣區(qū)的單項考核中，也不見發(fā)改委、工業(yè)局等經濟部門的名字。

“這說明，在溫州，經濟發(fā)展已非最緊要之事。通常情況下，進入考核指標的，都是當?shù)仄惹行枰鉀Q的問題?！睂賳T考核制度有過專門研究的河南省社科院陳東輝博士告訴《中國新聞周刊》。

取而代之的，是社會建設的指標。在總共11項指標中，這種指標占了至少6項。其中的有些項目，安康市很少涉及。比如“城鄉(xiāng)污水處理率和垃圾無害化處理率”。在安康市嵐皋縣，還沒有一家正式投產的污水處理廠。

還有一個曾引發(fā)熱議的考核項目：房價收入比，分值為5分。這項通過控制房價與居民收入之間的差距來阻止房價過快上漲的舉措，被視為執(zhí)政思路轉化的一個標志：從以政府為本位的經濟發(fā)展，轉向以民生為中心的社會建設。

另外，在溫州市一份有關招商引資的文件中，記者還發(fā)現(xiàn)了一個有意思的表述：它把“招商引資”中間的“招”，換成了“選”字。

這份2008年的招商文件，列出了如下的“選商”標準：在新引進的項目中，總投資額過億的項目要達到一定數(shù)量，下轄的樂清市指標是7個；新引進項目的投資強度，要達到該市同行業(yè)的水平；在新引進的項目中，高新技術產業(yè)、臨港產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)項目，要占到總數(shù)的30%。

聽到這樣的條件，嵐皋縣官員的心情恐怕只能用“羨慕嫉妒恨”來形容了。該縣去年招來的最大的投資項目——安康市10大優(yōu)秀項目之一的明富魔芋，投資額不過6000萬元。

溫州的考核，還有一個對不同地區(qū)的區(qū)別對待。在對基礎設施投資的考核中，該市的11個縣（市、區(qū)）被分成三類地區(qū)，賦予不同的難度系數(shù)，在計算考核得分時，就加上這個難度系數(shù)。

南京市比溫州市又更進了一步。在今年8月份出臺的一份文件中，該市將轄下的6個郊縣的66個街鎮(zhèn)，按照資源稟賦分成現(xiàn)代農業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)三大主導類型，并對其進行分類考核：第一類重點考核農地保護和農業(yè)現(xiàn)代化水平；第二類重點考核創(chuàng)新轉型發(fā)展和集約發(fā)展水平；第三類則重點考核其特色產業(yè)培育發(fā)展水平。這些分類指標在總的分值中占比達60%。

事實上，早在2003年，浙江湖州就已經進行了“分類考核”的嘗試。該市下屬的安吉縣，將15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照條件的不同分成三類：一類是有工業(yè)園區(qū)基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考核其工作經濟；二類是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只考核生態(tài)保護和新農村建設；三類是有工業(yè)功能區(qū)又有自然保護區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就對兩者兼而考之。

湖州此舉，在當時被視為“吃螃蟹”的行為。該制度運行6年后，成果漸漸呈現(xiàn)：連續(xù)5年，湖州農民收入增幅超過城鎮(zhèn)居民的收入增幅，產生了20個國家環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38個省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和148個市級生態(tài)村，是浙江省唯一下屬縣全部獲得省級以上生態(tài)縣稱號的地級市。同時，經濟發(fā)展也呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢?！?009年浙江省社會發(fā)展水平綜合評價報告》顯示，湖州市當年的發(fā)展速度為106.97%，位列全省首位。

陳東輝說，在“一刀切”的考核體制下，資源優(yōu)勢地區(qū)“沒有壓力輕飄飄”，而資源貧乏地區(qū)“跳起來也摘不到桃子”，整個考核就呈現(xiàn)出一種很擰巴的狀態(tài)。分類考核講究地盡其用、各有所長，經濟社會發(fā)展就開始百花齊放。

《中國新聞周刊》調查發(fā)現(xiàn)，對有些地區(qū)的考核，還呈現(xiàn)中央與地方不太一致的特點。比如嵐皋縣是南水北調的水源涵養(yǎng)地，被中央劃定為限制工業(yè)開發(fā)區(qū)，但要完成安康市的考核指標，又非得發(fā)展工業(yè)，還要發(fā)展高耗能的工業(yè)。這種上下矛盾的考核項目，在很多地方尤其是落后山區(qū)長期存在。

陳東輝的研究還發(fā)現(xiàn)，中國的考核制度呈現(xiàn)出一個“缺啥考啥”的特點：中西部經濟欠發(fā)展，經濟發(fā)展就稱為考核的第一要務；東部經濟發(fā)展了，產生了一些社會問題，社會建設就取代經濟，成為官員考核的主要內容。

“一票否決”的共同糾結

但有些糾結卻是共同的。這突出地表現(xiàn)在幾個“一票否決”上。

“一票否決”，是針對當前的重大問題，在考核中設置的幾個“高壓線”。碰到這個“高壓線”，考核的等級就被劃定為“一般”以下，所有的表彰與提拔都成為泡影，各種懲罰接踵而至。

在全國各地，不管是西部地區(qū)還是東部地區(qū)，“一票否決”的項目通常都是5個：黨風廉政建設、信訪、計劃生育、綜合治理和安全生產。其中，最讓官員頭疼的一個，是信訪。多位受訪官員告訴《中國新聞周刊》，這是官員頭上的“達摩克利斯之劍”。

對地方官員來說，信訪的糾結在于：中央既設置了信訪制度，領導也以接訪的愛民形象示人；但同時又對地方官員設置嚴苛的信訪考核，嚴格控制赴京訪、赴省訪和越級訪。

《嵐皋縣信訪考核辦法》規(guī)定，凡發(fā)生進京集體上訪的，年度考核“一票否決”。

多位地方官員在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這幾乎是“不可能完成的任務”?！艾F(xiàn)在交通條件這么好，去一趟北京非常容易。信息又那么暢通，很多的部門他們都能找到。只要那邊一登記，我們這邊就要遭殃?！币晃坏胤焦賳T如此抱怨。

為了阻止上訪，各地政府大多實行縣、鄉(xiāng)、村“三級聯(lián)控”，這增加了大量的行政成本。河南省一位鄉(xiāng)黨委副書記告訴《中國新聞周刊》，一到全國“兩會”時期，他們鄉(xiāng)干部就全體出動，層層蹲點，北京一個、省城一個、市里一個、縣里一個、村里一個；還要動員所有的村干部聯(lián)合“圍剿”，付出的成本不言而喻。有些地方還把信訪與干部的錢包進行捆綁，要求干部交一定的保證金，在出現(xiàn)問題時作為罰金。

2010年9月份，人民網推出了一份針對基層官員的網絡問卷，其中的一個問題是 “地方官員維穩(wěn)最大的煩惱是什么？”69%的被調查者選擇“維穩(wěn)總是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏系統(tǒng)策略”；44%的被調查者認為，“一票否決”機制使地方工作常常圍著維穩(wěn)轉；39%的被調查者認為，“因體制、機制問題，地方官員常常兩頭受氣”。

有些人看到了其中的利益，就出現(xiàn)了一些基層干部口中的“纏訪者”。這些人的核心工作，就是打著上訪的噱頭，“脅迫”領導，以換取對方的“息訪費”。“我們的處境是：上面壓我們，下面脅迫我們，而我們又不敢輕易來硬的，害怕引起更多的矛盾?！币晃还賳T說道。

這正在基層干部與民眾中間制造罅隙。嵐皋縣一位村主任告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)在村里的工作越來越難做，“老百姓越來越‘不識抬舉”。而村民的回應是：你們該管的不管，不該管的，又“多管閑事”。