陳 璟

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批而未用土地的治理對(duì)策研究——以福建省2009年批而未用土地專項(xiàng)清理工作為例

陳 璟

福建省國(guó)土資源宣傳教育中心

目前，在我國(guó)土地資源極度緊張的狀況下，還存在著大量批而未用的閑置用地，嚴(yán)重影響了土地資源利用效率，因而對(duì)批而未用土地的治理問(wèn)題被人們所關(guān)注。該文通過(guò)對(duì)國(guó)家及福建省出臺(tái)的相關(guān)政策及實(shí)施效果研究為基礎(chǔ)，分析其存在問(wèn)題與弊端，從而提出政策建議。

批而未用 閑置土地 治理對(duì)策

0 引言

2007年7月1日，全國(guó)第二次土地調(diào)查全面開始，并于2009年完成。通過(guò)這次調(diào)查所得到的數(shù)據(jù)來(lái)看，全國(guó)有10多個(gè)省(區(qū)、市)土地批而未用問(wèn)題突出，其中批而未用土地最多的省份高達(dá)200多萬(wàn)畝，最少的省份也有30多萬(wàn)畝，據(jù)此可推測(cè)全國(guó)批而未用的土地總量至少超過(guò)500萬(wàn)畝。而據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》的報(bào)道，某位土地學(xué)家估計(jì)批而未用土地的數(shù)量甚至可能達(dá)到千萬(wàn)畝的規(guī)模。

鑒于我國(guó)土地資源有限的現(xiàn)狀，在必須堅(jiān)守18億畝耕地紅線的壓力下，建筑用地供給十分緊張，而大量土地批而未用，成為閑置用地，這種土地的無(wú)效供應(yīng)嚴(yán)重影響了土地資源利用效率，造成我國(guó)土地資源的低效配置。因此，加大對(duì)批而未用土地的監(jiān)管，全面核查、清理批而未用土地，處置閑置用地，研究出臺(tái)具體政策，確認(rèn)處理程序和辦法是下一階段土地政策宏觀調(diào)控的主要方面。

本文研究目的在于通過(guò)對(duì)批而未用土地形成原因、目前的政策情況以及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期提出相關(guān)政策建議。由于地理?xiàng)l件和時(shí)間的限制，本文的研究方法主要采用定性研究、文獻(xiàn)分析法、描述性研究法、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法等，定量研究、實(shí)證分析為輔。

1 批而未用土地概念

在我國(guó)，批而未用土地是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地和報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地中，已經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、但尚未實(shí)施征地和已經(jīng)批準(zhǔn)土地征收、但未實(shí)施供地的土地。其特征包括一是已閑置一定的時(shí)間，這里說(shuō)的“一定時(shí)間”，依土地使用方向而定。衡量建設(shè)用地閑置與否一般以政府批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)起的閑置兩年( 簡(jiǎn)稱批后兩年) 為準(zhǔn)，兩年后未使用或未建成，則其占用的土地就視作閑置。二是附著物功能的實(shí)現(xiàn)程度。土地是否閑置，不只看其形式，更要看其本質(zhì)，其功能是否充分得到了完全實(shí)現(xiàn)。如開發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建成后長(zhǎng)時(shí)間( 一年以上) 閑置的, 盡管按規(guī)劃要求在土地上建立起了附著物, 但這些附著物充其量是一些鋼筋水泥制品，其使用價(jià)值并沒有真正實(shí)現(xiàn)，土地真實(shí)功能也沒有實(shí)現(xiàn)，其本質(zhì)上屬于土地閑置[1]。

批而未用土地作為一種閑置土地，是土地資源利用效率低下和管理不到位的表現(xiàn)。由于土地資源具有稀缺性，它的閑置會(huì)給整個(gè)社會(huì)造成消極的影響，是對(duì)社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。具體來(lái)說(shuō)，其消極影響表現(xiàn)在：

1.1 耕地銳減問(wèn)題。耕地銳減和閑置土地增加是一個(gè)相互聯(lián)系的問(wèn)題，因?yàn)椤巴恋亻e置”問(wèn)題本質(zhì)上是一種“虛假”需求，它的存在，扭曲了土地市場(chǎng)需求真相，使土地市場(chǎng)發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)。其結(jié)果是耕地銳減，同時(shí)閑置土地繼續(xù)劇增，使土地資源配置形成惡性循環(huán)。

1.2 減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。因土地延遲開發(fā)而使本來(lái)正常情況下項(xiàng)目建成后理應(yīng)產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，包括提供就業(yè)機(jī)會(huì)、稅收、費(fèi)用等推遲兌現(xiàn)，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益大量損失。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)每年因土地閑置而減少GDP約1萬(wàn)億元, 利稅1千多億元

1.3 誘發(fā)投機(jī)炒作。以囤積居奇、謀取暴利為目的而形成的“閑置土地”，則其后果更嚴(yán)重，它將人為地推動(dòng)地價(jià)、房?jī)r(jià)攀高，滋生房地產(chǎn)泡沫，進(jìn)而誘發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至金融危機(jī)，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)不安全因素。

2 批而未用土地的治理問(wèn)題研究——福建省2009年批而未用土地專項(xiàng)清理工作為例

2.1 福建省2009年批而未用土地專項(xiàng)清理工作情況報(bào)告

為加強(qiáng)土地批后監(jiān)管，盤活存量土地，提高供地率和項(xiàng)目落地率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，按照《國(guó)土資源部關(guān)于在保增長(zhǎng)保紅線行動(dòng)中加快處理批而未用土地等工作的通知》（國(guó)土資電發(fā)[2009]44號(hào)）、《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》（國(guó)土資發(fā)[2009]106號(hào)）的要求，福建省于2009年6月組織開展了批而未用土地專項(xiàng)清理工作，主要是針對(duì)1999年1月1日至2008年12月31日經(jīng)國(guó)務(wù)院和省政府批準(zhǔn)的城市、村鎮(zhèn)批次和單獨(dú)選址建設(shè)用地中，截至2009年6月30日已經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收但未實(shí)施征地、已經(jīng)實(shí)施土地征收但未實(shí)施供地的土地進(jìn)行清理。

經(jīng)核查，截至2009年6月30日，福建省2007至2008年度批而未用土地清理情況反映如下：2007-—2008年土地審批情況，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收審批1313次，批準(zhǔn)面積25816.99公頃；2007—2008年土地征收情況，已佂收1096次，批準(zhǔn)面積22342.4765公頃，正實(shí)施征收257次，批準(zhǔn)面積3078.2311公頃，未征收38次，批準(zhǔn)面積395.5023公頃；2007年—2008年土地供應(yīng)情況，已供地3360次，批準(zhǔn)面積17982.6366公頃，未實(shí)施供地922次，批準(zhǔn)面積4927.372公頃，土地征收后未滿二年正在實(shí)施供地594次，批準(zhǔn)面積2906.2013公頃。

由以上數(shù)據(jù)計(jì)算得出，2007—2008年福建省供地率（已供地面積/批準(zhǔn)面積）為69.7%；未征收土地面積占批準(zhǔn)面積1.5%；未實(shí)施供地面積占批準(zhǔn)面積19.1%。

2.2 批而未用土地的形成原因分析

從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收批準(zhǔn)到項(xiàng)目用地供應(yīng)，其周期短則三五個(gè)月，長(zhǎng)則一兩年，其間必須過(guò)多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)辦理各種手續(xù)。造成土地批而未用的原因主要有以下幾點(diǎn)：

2.2.1現(xiàn)行征地制度不完善

具體表現(xiàn)在：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，造成人地矛盾。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收批準(zhǔn)后，部分農(nóng)民不滿意補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而不愿交地，影響了土地征收和土地供應(yīng)的進(jìn)度；征地程序較為繁雜，實(shí)施征地變數(shù)較多。一般建設(shè)項(xiàng)目從洽談投資意向到正式立項(xiàng)，從選址到征地和供地，需要經(jīng)過(guò)發(fā)展改革、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門履行諸多前置審批手續(xù)，手續(xù)較為繁瑣，而且工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地需采取招拍掛方式供地，造成供地周期較長(zhǎng)[2]。

2.2.2供地制度缺陷，造成土地?zé)o效供應(yīng)

具體表現(xiàn)在：供地方案調(diào)整問(wèn)題。部分項(xiàng)目用地經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整后，用地范圍、規(guī)劃性質(zhì)發(fā)生了改變，原先確定的建設(shè)項(xiàng)目被取消，造成無(wú)法供地；部分項(xiàng)目用地經(jīng)規(guī)劃調(diào)整后，用地單位未能及時(shí)獲得新的規(guī)劃審批，造成延緩供地；部分項(xiàng)目用地因規(guī)劃調(diào)整作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的預(yù)留用地，由于建設(shè)資金未落實(shí)而未能立即開工建設(shè)，造成長(zhǎng)期無(wú)法供地。用地主體難以確定，供地手續(xù)無(wú)法辦理。城市公共道路、公共綠地、休憩廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施用地等以及工業(yè)園區(qū)中的道路和公共設(shè)施用地及部分項(xiàng)目代征的公共用地部分，在《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》（國(guó)土資發(fā)[2009]106號(hào)）下發(fā)前，由于用地主體不明確，有些項(xiàng)目沒有辦理供地手續(xù)，造成過(guò)去很多土地遺留問(wèn)題。

2.2.3地方政府管理缺位，客觀上為閑置土地生成提供了寬松的條件

由于土地收益是地方財(cái)政的重要構(gòu)成部分，在強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府把主要精力用于如何在土地資源上取得收益，而疏于土地的管理，尤其疏于土地出讓后的管理和服務(wù)，客觀上為閑置土地生成提供了寬松條件。在選擇供地對(duì)象時(shí)，常常不是憑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和優(yōu)選的原則, 而是憑關(guān)系、交情，以至權(quán)錢交易，使那些不具備開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)混雜其中，導(dǎo)致一些投機(jī)企業(yè)專事囤積、倒賣土地；在簽約出讓合同時(shí)，只管拍板成交、出讓金到位，而忽略通過(guò)規(guī)范合同對(duì)出受讓雙方必要的權(quán)力、業(yè)務(wù)進(jìn)行約束，這就造成了開發(fā)商對(duì)土地的投機(jī)行為。

另外，受到外部環(huán)境變化的影響，如房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況、國(guó)家土地稅費(fèi)制度調(diào)整、地價(jià)政策調(diào)整等都會(huì)對(duì)開發(fā)商的行為造成影響，甚至有些開發(fā)商會(huì)因此放棄投資。2008年由于全球性金融危機(jī)的影響，一些項(xiàng)目因資金斷鏈，或者因產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生變化等原因而放棄投資，造成項(xiàng)目無(wú)法供地。金融危機(jī)使房地產(chǎn)市場(chǎng)較為低迷，一些經(jīng)營(yíng)性用地在招拍掛過(guò)程中頻頻流拍、流掛，出現(xiàn)土地?zé)o效供應(yīng)。另一方面，國(guó)家宏觀政策的干預(yù)作用，如增加土地稅費(fèi)、抑制地價(jià)增長(zhǎng)，這就增加了開發(fā)商的投資成本，減小了他們的利潤(rùn)空間，所以部分項(xiàng)目業(yè)主雖已申請(qǐng)辦理用地手續(xù)，也有可能停止辦理用地手續(xù)。

3 對(duì)批而未用土地的治理對(duì)策及其建議

3.1 批而未用土地的治理對(duì)策分析

針對(duì)批而未用土地的清理情況和形成原因，福建省采取分類處理的辦法。主要包括下面七類[3]：

3.1.1對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收批準(zhǔn)后，滿2年未實(shí)施征地的，采取農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收批文按自動(dòng)失效處理。

3.1.2對(duì)正在實(shí)施征地的批次和單獨(dú)選址項(xiàng)目用地，采取限期征地的辦法進(jìn)行處置，抓緊進(jìn)行“兩公告一登記”，嚴(yán)格執(zhí)行法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活進(jìn)行妥善的安置和保障。

3.1.3對(duì)屬于項(xiàng)目業(yè)主自身原因造成未供地的，調(diào)整給急需建設(shè)項(xiàng)目使用；對(duì)不及時(shí)辦理供地手續(xù)又不愿意調(diào)劑的項(xiàng)目，責(zé)令其限期辦理供地手續(xù)，否則取消項(xiàng)目用地。屬于政府原因造成未供地的，嚴(yán)格按照要求擬定方案，限期供地。

3.1.4對(duì)因項(xiàng)目不落實(shí)造成批而未用的，優(yōu)先調(diào)整給擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目使用。

3.1.5對(duì)“流拍”、“流掛”的經(jīng)營(yíng)性用地，根據(jù)土地市場(chǎng)供需情況，適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)和土地使用條件，重新組織招拍掛出讓。

3.1.6對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，造成無(wú)法及時(shí)供地的，采取納入政府土地儲(chǔ)備、重新招商引資安排給新的建設(shè)項(xiàng)目使用、完成土地利用總體規(guī)劃修編后按新的規(guī)劃用途供地等其他方式處置。

3.1.7對(duì)城市和各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)的道路、公共綠地等城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施用地，用地主體不明確，但已實(shí)際使用土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，按已供地予以備案處理。

依據(jù)這些辦法，這次土地清理工作取得了一定成效，見表1。

表1 2009年福建省批而未用土地處理情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：福建省國(guó)土資源廳網(wǎng)站。

從目前所實(shí)行的治理政策可以看出，現(xiàn)階段各地方一般都是采取征收土地閑置費(fèi)、回收供地制度，其政策方向主要是針對(duì)土地供應(yīng)環(huán)節(jié)中的問(wèn)題，而較少涉及征地環(huán)節(jié)；其治理手段主要采取政治、法律直接規(guī)制的手段，忽略了經(jīng)濟(jì)方面的刺激或抑制手段。

3.2 批而未用土地的治理對(duì)策的改進(jìn)建議

3.2.1從制度建設(shè)角度方面改進(jìn)

首先，完善法律法規(guī)。一是法律配套問(wèn)題。國(guó)家對(duì)于以土地閑置問(wèn)題的收回的規(guī)定已提出多年，并寫到《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，但至今沒有出臺(tái)相應(yīng)具體實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致這一規(guī)定形同虛設(shè)，各地方實(shí)行政策有很大的自由權(quán)，客觀上對(duì)土地管理起放任自流的作用，加大了政府與開發(fā)商之間利益交易的可能。二是要加大執(zhí)法力度，明確政府責(zé)任。對(duì)于土地問(wèn)題的處理原則應(yīng)是嚴(yán)字當(dāng)頭、強(qiáng)化法規(guī)，嚴(yán)肅查處?，F(xiàn)階段各地方各地區(qū)已基本完成了對(duì)批而未用土地的清理和核查，接下來(lái)的工作就是要查明這些閑置土地的原因，厘清關(guān)系、分清責(zé)任，在此基礎(chǔ)上區(qū)別情況，依法分類處置。對(duì)由政府原因造成的征地問(wèn)題，如由于地方政府相應(yīng)的配套設(shè)施以及居民動(dòng)拆遷等問(wèn)題的處理滯后而造成的閑置土地，責(zé)任在政府，不在用地單位，對(duì)其處置，不應(yīng)是簡(jiǎn)單的收回問(wèn)題，而應(yīng)是政府主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，作適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；對(duì)因違規(guī)批地，手續(xù)不全而造成的，這類現(xiàn)象明顯屬于違法批地應(yīng)無(wú)償直接歸還農(nóng)民，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。三是強(qiáng)化對(duì)土地的全過(guò)程管理。對(duì)土地的審批, 要提高出讓門檻，優(yōu)化選擇開發(fā)商。同時(shí)應(yīng)規(guī)范合同內(nèi)容，明確雙方責(zé)權(quán)利, 特別要明確政府應(yīng)承擔(dān)權(quán)利、義務(wù)，開發(fā)商啟動(dòng)開發(fā)和竣工的時(shí)間以及違約責(zé)任。批后要強(qiáng)化“管制服務(wù)兼有”為基本特征的跟蹤管理，既要以法律、法規(guī)、合同為依據(jù)，強(qiáng)化土地出讓后的管理，及時(shí)把握土地開發(fā)狀況，又要強(qiáng)化服務(wù)，承擔(dān)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任, 為用地單位積極提供必要的條件，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處理。只有這樣，才能確保土地的出讓和開發(fā)納入到健康有序的軌道。

3.2.2從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，各專家、業(yè)內(nèi)人士提出了除了嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，還應(yīng)實(shí)行增值地價(jià)政策，國(guó)土部也正在醞釀出臺(tái)此政策

土地批而未用有一個(gè)重要原因就是建設(shè)用地開發(fā)商的土地投機(jī)行為，以獲得超額利潤(rùn)。開發(fā)商作為經(jīng)濟(jì)理性人，總是以盈利為目的地參與市場(chǎng)活動(dòng)。他們以較低的價(jià)格購(gòu)入土地并囤積起來(lái)，待價(jià)高時(shí)再開發(fā)、轉(zhuǎn)手售出，以獲得巨額的利潤(rùn)，此時(shí)的價(jià)格抬高有可能是人為操作，如開發(fā)商造成供不應(yīng)求的假象、哄抬地價(jià)等。

增值地價(jià)是通過(guò)增加囤地成本來(lái)抑制開發(fā)商的囤地投機(jī)行為。增值地價(jià)政策最早由2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中提出，用來(lái)解決房地產(chǎn)用地閑置問(wèn)題，但并未實(shí)施。目前國(guó)家對(duì)閑置土地處置政策是土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用[4]。這里所征收的土地閑置費(fèi)是以出讓或劃撥土地價(jià)格為基點(diǎn)，并沒有考慮到市場(chǎng)的快速發(fā)展，開發(fā)商在有足夠利潤(rùn)時(shí)仍然會(huì)囤積土地。因此，當(dāng)囤積成本增加，當(dāng)利潤(rùn)收不抵支時(shí)，即預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)收益高于成本時(shí)，土地開發(fā)商才會(huì)停止土地投機(jī)行為。通過(guò)征收增值地價(jià)，結(jié)合市場(chǎng)的變動(dòng)，來(lái)對(duì)開發(fā)商進(jìn)行嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)管制，將是十分直接有效的政策手段。

[1] 朱林興，土地閑置問(wèn)題的嚴(yán)重性、成因及其處置[J]. 探索與爭(zhēng)鳴，2006(11): 8-12.

[2]惠州市國(guó)土資源局政策法規(guī)研討小組，當(dāng)前閑置土地處置消化的政策性意見和建議[J], 廣東土地科學(xué)，2009 (2):4-5.

[3] 福建省國(guó)土資源廳關(guān)于批而未用土地專項(xiàng)清理工作情況的報(bào)告[Z].

[4] 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知[Z].