陳書全

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

論義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策取向
——以山東省為例

陳書全

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

公共經(jīng)濟學(xué)認為義務(wù)教育屬于準公共物品,應(yīng)由政府與市場共同提供。義務(wù)教育均等化是基本公共服務(wù)均等化的組成部分,是實現(xiàn)教育公平的重要途徑。財政助推機制、資源配置機制以及政策實施機制是義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)機制?？傮w上看,盡管山東省義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化水平在2005年之前有下降的趨勢,但卻始終保持在 0.8之上,即均等化程度還是較高的,但存在供給差異。實現(xiàn)山東省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的對策建議:完善財政支持機制保障義務(wù)教育公共服務(wù)均等化,改革山東省省級以下的財政轉(zhuǎn)移支付制度,繼續(xù)堅持多渠道籌資發(fā)展義務(wù)教育的戰(zhàn)略思路;優(yōu)化資源配置機制推進義務(wù)教育公共服務(wù)均等化,逐步實現(xiàn)義務(wù)教育資源配置的標準化,推進城鄉(xiāng)中小學(xué)教師資源的均衡配置;建立健全義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的政策實施機制,教育政策適當向中西部傾斜,建立與完善監(jiān)督機制,保證政策的實施效果。

義務(wù)教育;公共服務(wù)均等化;供給能力;實現(xiàn)機制

一、義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及其實現(xiàn)機制

(一)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

1977年,聯(lián)合國教科文組織在肯尼亞首都內(nèi)羅畢召開的高級教育計劃官員討論會上,對義務(wù)教育進行了廣泛而深入的討論,認為“義務(wù)教育是向每個人提供并為一切人所共有的最低限度的知識、觀點、社會準則和經(jīng)驗”的教育?！八哪康氖鞘姑恳粋€人能夠發(fā)揮自己的潛力、創(chuàng)造性和批判精神,以實現(xiàn)自己的抱負和獲得幸福,并成為一個有益的公民和生產(chǎn)者,對所屬的社會發(fā)展貢獻力量”。義務(wù)教育是一個動態(tài)的概念。我國目前事實上的義務(wù)教育,是指初中 (含初中)以前的所有教育形式。

公共經(jīng)濟學(xué)認為義務(wù)教育屬于準公共物品,應(yīng)由政府與市場共同提供。單由市場提供義務(wù)教育不僅缺乏效率,而且也不能滿足人們對公平的要求。基于公平支持政府提供義務(wù)教育的論述很多,其中最有代表性的觀點有兩種:一種是商品平等主義的觀點,認為教育是一種自然權(quán)利的產(chǎn)品,人人都有權(quán)利獲得,而且不應(yīng)該受到社會偏見和家庭預(yù)算的約束,教育應(yīng)當是免費的,至少在初等和義務(wù)教育階段應(yīng)如此;另一種觀點認為,義務(wù)教育具有收入分配和再分配的功能。持這種觀點的人認為,義務(wù)教育階段窮人的孩子最多,免費提供義務(wù)教育,受益最多的是窮人。另外,免費有利于教育機會均等,而均等的教育機會又能縮小收入分配的差距,最終達成社會公平。①[瑞典 ]托爾斯頓·胡森:《平等——學(xué)校和社會政策的目標》,華東師范大學(xué)出版社 1989年版,第 193頁。因為在當今社會,導(dǎo)致收入分配不公的主要原因是勞動收入并非財產(chǎn)收入,而勞動收入又主要取決于人的勞動能力,教育是提高人的勞動能力的一種重要手段。如果義務(wù)教育機會的均等沒有保障,在非義務(wù)教育乃至人力資本市場上就更不可能有公平競爭的機會,原有的收入差距不僅會繼續(xù)下去,甚至還將進一步擴大。

義務(wù)教育是一種準公共物品,其供給存在區(qū)域性差異。由于人們對公共物品消費偏好的不同、公共物品的區(qū)域性等各方面原因,每個居民所享受到的公共物品不可能也沒有必要完全相同,因此,義務(wù)教育公共服務(wù)均等化并不是不分區(qū)域、不分時間段的絕對均等,而是指各地居民所享有的義務(wù)教育服務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上的大致均等,這種“均等”在不同階段具有不同的標準。①李華:《城鄉(xiāng)公共品供給均等化與轉(zhuǎn)移支付制度的完善》,《財政研究》2005年第 11期。

本文認為,義務(wù)教育公共服務(wù)均等化是指在義務(wù)教育方面有全國統(tǒng)一的制度安排,是全體公民的義務(wù)教育機會均等,意味著全體社會成員都能享受到有制度保障的最低標準的義務(wù)教育,是要將義務(wù)教育的差距控制在社會可承受的范圍內(nèi),促進社會教育公平。

(二)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化實現(xiàn)機制

基于義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)涵,其實現(xiàn)機制應(yīng)包括義務(wù)教育財政助推機制、義務(wù)教育資源配置機制以及義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策實施機制。

1.義務(wù)教育財政助推機制。首先,財政轉(zhuǎn)移支付制度是義務(wù)教育財政投入機制的重要內(nèi)容。由于各地地方政府財力存在不同程度的差異,對義務(wù)教育的供給就難免不均衡。因此,通過橫向或縱向的轉(zhuǎn)移支付平衡各地財力就成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的首選,這也是各國在實踐中最經(jīng)常采用的均等化方式。然而,通過轉(zhuǎn)移支付來均衡各地財力并不意味著財力的差異可以作為義務(wù)教育差異的借口,財力薄弱地區(qū) (農(nóng)村)的居民應(yīng)當享有同其他地區(qū)居民同等的義務(wù)教育機會和水平,這就需要中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付以及其他地區(qū)地方政府的橫向轉(zhuǎn)移支付來補充當?shù)卣蛔愕呢斄?使各地居民都能夠享有均等的義務(wù)教育。其次,財政投入機制是義務(wù)教育財政助推機制的主要內(nèi)容。從財政支出的角度來講,政府對各地義務(wù)教育的直接投入是義務(wù)教育賴以生存和發(fā)展的根本。②周金玲:《義務(wù)教育及其財政制度研究》,經(jīng)濟科學(xué)出版社 2005年版。不論義務(wù)教育的資金來源于何處,政府的財政投入都應(yīng)當成為其主要內(nèi)容,這是由義務(wù)教育作為準公共物品的性質(zhì)所決定的。

2.義務(wù)教育資源配置機制。義務(wù)教育的準公共物品屬性決定了其資源配置應(yīng)由市場與政府共同配置。義務(wù)教育資源配置機制,主要是指各級政府或其他投資主體,在一定時期內(nèi)將所擁有的有限的義務(wù)教育資源,包括財力、物力、人力和科技資源等,通過不同的渠道、方式和程序配置到各級各類學(xué)校中,以取得好的辦學(xué)效益。其核心是解決“優(yōu)化”問題。優(yōu)化義務(wù)教育資源配置包括合理分配義務(wù)教育資源、減少義務(wù)教育資源的浪費、提高義務(wù)教育資源的使用效率和優(yōu)化科技資源配置。這里的科技資源主要是指閑置或聚集于高校中的智力資源 (人才和知識)和無形資產(chǎn) (信息、技術(shù)、發(fā)明和創(chuàng)造)。

政府對義務(wù)教育資源的配置,可從宏觀上在全國范圍內(nèi)進行,也可以從中觀上在教育行政部門范圍內(nèi)進行,還可以從微觀上在各級各類教育機構(gòu)內(nèi)進行。宏觀上主要關(guān)注財政支出中義務(wù)教育經(jīng)費所占比重,中觀上主要關(guān)注各級義務(wù)教育資源配置比例是否合理,微觀上主要關(guān)注義務(wù)教育內(nèi)部資源配置是否合理。

3.義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策實施機制。新中國成立以來,我國的義務(wù)教育事業(yè)有了長足的發(fā)展,取得了舉世矚目的成就,這與政府所制定實施的各項政策是分不開的。同時,由于各種復(fù)雜因素,在義務(wù)教育的發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題,最突出的就是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差異越來越大,為了消除這種差異,實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均等化,要求政府制定具有“農(nóng)村偏好”的合理政策,實現(xiàn)義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)之間的公平與合理配置,進而縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距。

政策的正確制定是基礎(chǔ),有效實施是保證。多年來,我國也曾形成過不少有利于農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的政策,但在均衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育方面仍未取得較好的效果,還是政策實施過程出現(xiàn)了偏差。為此,建立行之有效的監(jiān)督機制是義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策實施機制的重要組成部分,它能夠保證政府所制定的合理政策得到順利的實施,從而確保為實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化而制定的政策在實施上的有效性。

二、山東省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀及原因

受學(xué)齡人口變化和學(xué)校布局調(diào)整影響,山東省義務(wù)教育階段教育規(guī)模繼續(xù)呈現(xiàn)減少趨勢,近年普通初中在校生出現(xiàn)小幅增加。2009年,山東省共有小學(xué) 12858所,比上年減少645所;招生 101.8萬人,比上年減少 2.8萬人;在校生 626.8萬人,比上年減少 6.2萬人;畢業(yè)生 109.5萬人,比上年增加2.0萬人。普通初中 3118所,比上年減少 93所;招生 110.2萬人,比上年增加 2.0萬人;在校生 341.8萬人,比上年增加8.1萬人;畢業(yè)生 99.6萬人,比上年減少 8.4萬人。

義務(wù)教育普及率保持較高水平。山東省小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率為 99.98%,小學(xué)五年鞏固率為 103.1%;普通初中學(xué)齡兒童凈入學(xué)率為 99.95%,初中三年鞏固率為 99.20%。

山東省小學(xué)專任教師 39.0萬人,比上年增加 0.2萬人。教師學(xué)歷達標率為 99.80%,比上年提高了 0.03個百分點。小學(xué)生師比為 16.07:1,比上年的 16.40:1有所降低。全省普通初中專任教師 26.0萬人,比上年增加 0.5萬人。教師學(xué)歷達標率為 98.62%,比上年提高了 0.4個百分點。普通初中生師比 13.15:1,高于去年的 13.07:1。

綜上所述，在維持性血液透析治療中開展心理護理干預(yù)，有助于患者負性情緒的緩解和消除，在改善預(yù)后和確保治療的順利進行方面存在積極的影響。

2001-2008年以來,山東省各區(qū)域義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化的變化情況呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢。以 2005年為分界點,之前階段,均等化指數(shù)在平穩(wěn)下降;之后階段,均等化指數(shù)出現(xiàn)了較大幅度的上升。這意味著,義務(wù)教育的基本公共服務(wù)均等化水平在 2001-2005年間是逐年下降 (除2004年之外)的。2005年后,山東省各區(qū)域義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化水平又有了較大幅度的提升。橫向觀察,即每年度內(nèi)各分項均等化指數(shù)比較的結(jié)果來看,萬人擁有學(xué)校數(shù)的均等化水平最高,生師比次之,人均教育經(jīng)費的均等化水平最低,這說明構(gòu)成每年度義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化指數(shù)的三項指標的均等化水平是存在差異的。

分析山東省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化區(qū)域水平差異的原因,本文以萬人擁有學(xué)校數(shù)量和在校生師比例為例。其一,萬人擁有學(xué)校數(shù)量。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2001-2008年間各年度內(nèi)的具體數(shù)值依次是山東的西部地區(qū)最高,中部次之,東部最低。③山東省東部地區(qū):包括青島、煙臺、威海、濰坊等 4市;中部地區(qū):包括東營、泰安、臨沂、濟寧、萊蕪、濟南、淄博、日照、棗莊等 9市;西部地區(qū):包括濱州、聊城、德州、菏澤等 4市。雖然三地區(qū)相應(yīng)的教育發(fā)達程度不一致,但通過對三地區(qū)原始數(shù)據(jù)小學(xué)及初中學(xué)校數(shù)的觀察,可以發(fā)現(xiàn)這樣一個事實,即三地區(qū)的人均農(nóng)村地區(qū)面積為西部地區(qū)最多,中部次之,東部最低;與城鎮(zhèn)學(xué)校分布不同的是,農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)校大多是一個較大村莊或幾個較小村莊就有一所學(xué)校,表現(xiàn)為學(xué)校規(guī)模小、數(shù)量多、布局較為分散,這導(dǎo)致了經(jīng)濟落后地區(qū)反而學(xué)校數(shù)量相對較多的“反?！爆F(xiàn)象。此外,近十年間各地區(qū)學(xué)校都處在不斷合并、整合的改革進程中,學(xué)校絕對數(shù)量在下降,再加上人口自然增長率下降因素,所以各地區(qū)萬人擁有學(xué)校數(shù)是逐年下降的。這一變化趨勢是符合我國教育改革的要求的,因為隨著社會的發(fā)展,教育更迫切需要學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的實質(zhì)性提高,撤銷、合并規(guī)模較小、辦學(xué)質(zhì)量水平較低的學(xué)校是對較為分散的教育資源的重新配置,是集中力量辦高質(zhì)量學(xué)校,符合我國的具體國情。其二,在校生師比例。2001-2008年間各年度內(nèi) (2007年除外)的數(shù)值依次是西部最高,中部次之,東部最低。由于生師比例是個逆指標,即數(shù)值越低越好,所以這一結(jié)果是由各區(qū)域間的社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。縱向來看,各地區(qū)生師比是逐年降低的 (2007年除外),西部的生師比從 2001年的 20.668降低至 2008年的 16.422,東部的生師比從 2001年的 16.258降低至 2008年的 13.554,同時地區(qū)間生師比的差距是在縮小的,東西部生師比的差距從 2001年的 4.246縮小至2.704。這說明,除中部地區(qū)學(xué)生數(shù)量在個別年份出現(xiàn)波動外,各地區(qū)學(xué)生數(shù)量整體上處于下降的趨勢;而相比較學(xué)生數(shù)量的變化趨勢,教師數(shù)量雖然也在下降,但其下降趨勢比較平緩。深入考察師生數(shù)量的變化情況,目的在于隨著我國人口結(jié)構(gòu)和數(shù)量的變動導(dǎo)致適齡入學(xué)兒童數(shù)量出現(xiàn)了新的變化趨勢,高質(zhì)量的義務(wù)教育水平要求生師配比合理,所以學(xué)校應(yīng)該結(jié)合學(xué)生數(shù)量的動態(tài)變化來調(diào)整所需配比的教師數(shù)量。

總體上看,盡管山東省義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化水平在 2005年之前有下降的趨勢,但卻始終保持在 0.8之上,即均等化程度還是較高的。首先,進入二十一世紀以來,為了切實落實科教興國和人才戰(zhàn)略,教育部門對義務(wù)教育及其改革十分重視,這一旨在優(yōu)化均衡教育資源,提高教育質(zhì)量的教育改革,對各地特別是農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)校進行整合,這雖然使得各地區(qū)間擁有教育資源的差距有所擴大,但這種差距的絕對值始終保持在較低水平。因此,為了保證教育質(zhì)量,這項旨在針對學(xué)校班級學(xué)生數(shù)量上限的硬性要求的改革措施,有利于教師資源的合理配置。

其次,近年來山東省財政支出不斷加大對義務(wù)教育的支持力度。依據(jù)《義務(wù)教育法》的要求,“實施義務(wù)教育,不收學(xué)費、雜費”。2007年春全國免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費,2008年秋全國免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費。山東省認真貫徹落實《義務(wù)教育法》,從 2007年春季開學(xué)起,即在全省全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生雜費,對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生免費提供教科書并提供寄宿生的生活費;2007年秋又在全省進行了免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費試點,比全國提前 1年實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全部免除學(xué)雜費;2007年秋季開學(xué)又免除了全省城市義務(wù)教育階段學(xué)生的雜費,并對城市低保家庭免費提供教科書,并補助寄宿生的生活費。這些教育經(jīng)費的支出,減輕了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的負擔,極大地降低了全省適齡兒童的失學(xué)率。此外,隨著《義務(wù)教育法》和農(nóng)村稅費改革的實施,農(nóng)民實際收入得到較大的提高,進而有利于農(nóng)村適齡兒童失學(xué)率的降低。

從各項指標的變化情況看,與萬人擁有學(xué)校數(shù)及生師比始終保持在 0.9的較高均等化水平相比較,山東省的人均擁有教育經(jīng)費的均等化程度還是偏低的,即在長達 8年的時間里,全省人均擁有教育經(jīng)費的均等化程度一直維持在 0.7水平之下 (從 2001年的 0.6386到 2008年的 0.6806)。這種較大的差異不僅表現(xiàn)在均等化指數(shù)這一相對差異上,還可以從人均擁有教育經(jīng)費的絕對差異上得到更明顯的體現(xiàn),如 2001年西部 586元與東部 1381元之間的 795元的差距,逐年在擴大,到 2008年西部 3015元與東部 6817元之間的 3802元的差距,東西部之間在人均擁有教育經(jīng)費上的絕對差距增加了3007元,擴大了近 4倍。這些數(shù)字突出地反映了山東省地區(qū)間教育投入的巨大差異,而這一差異嚴重阻礙了義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化的進程,同時也揭示了山東省義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化不容樂觀的現(xiàn)狀。因此,為加快實現(xiàn)義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化目標,未來對教育經(jīng)費的投入應(yīng)更加體現(xiàn)公平性。

綜上所述,山東省義務(wù)教育基本服務(wù)均等化程度保持在相對較高的水平之上,并且近幾年還有一定程度的提高,但其各項指標的表現(xiàn)仍存在較大差異,特別是教育經(jīng)費處在較低的均等化水平,地區(qū)間的絕對差距在擴大,義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀不容樂觀。

三、山東省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的對策建議

(一)完善財政支持機制保障義務(wù)教育公共服務(wù)均等化

1.改革山東省省級以下的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

國際經(jīng)驗表明,要實現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化,加大政府對區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付力度是必須的。特別是各級政府應(yīng)當加大教育財政一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度,保證省域范圍內(nèi)在義務(wù)教育發(fā)展上的相對平衡。①蔡冬冬、關(guān)慧:《淺析我國地方公共物品供給的地區(qū)差異性問題》,《商業(yè)時代》2009年第 15期。因此,要實現(xiàn)山東省義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化,在加大對區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付力度方面應(yīng)努力把握兩點:

第一,強化中央及山東省省級財政對農(nóng)村義務(wù)教育投入責任。義務(wù)教育的外部效應(yīng)決定了各級政府都有承擔義務(wù)教育經(jīng)費的義務(wù)和責任。現(xiàn)階段,應(yīng)完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入傾斜,重點保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入,特別是保證教師工資和維持正常運轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費,通過適當?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付機制來縮小和平衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距,逐步取消城鄉(xiāng)分割的教育投入機制,使農(nóng)村和城市居民享有同等義務(wù)教育的權(quán)利。

第二,加大山東省對西部地區(qū)的義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付力度。在財政專項轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中,在明確財政轉(zhuǎn)移支付中用于義務(wù)教育的比例的基礎(chǔ)上,確定不同地區(qū)義務(wù)教育的標準成本,實行各級政府分擔義務(wù)教育成本的財政轉(zhuǎn)移支付制度,以保障各級財政投入的使用效率。當前,山東省應(yīng)進一步完善針對中西部的專項轉(zhuǎn)移支付制度,直接解決中西部地區(qū)的義務(wù)教育投入長期不足問題。近期應(yīng)盡快完善中小學(xué)校舍和設(shè)施設(shè)備條件,實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育硬件設(shè)施的標準化和規(guī)范化。此外,對農(nóng)村地區(qū)盡量多采用非配套性專項補助方式或大幅度降低地方配套比例。

2.繼續(xù)堅持多渠道籌資發(fā)展義務(wù)教育的戰(zhàn)略思路。

在政府作為義務(wù)教育的管理和投資主體的情況下,當前應(yīng)該努力探索新的義務(wù)教育投資渠道,解決中西部地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費嚴重不足的問題。目前可以考慮改革義務(wù)教育的籌資方式,讓社會各界參與義務(wù)教育資源的籌集與分配,擴大教育募捐集資比重。應(yīng)當完善教育資金捐贈體系,拓展農(nóng)村義務(wù)教育資金渠道形成專門用于農(nóng)村義務(wù)教育的基金。通過制定一系列優(yōu)惠措施來鼓勵企業(yè)、團體或個人積極參與這一基金的籌集。

(二)優(yōu)化資源配置機制推進義務(wù)教育公共服務(wù)均等化

1.逐步實現(xiàn)義務(wù)教育資源配置的標準化。

辦學(xué)條件標準化是實現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的重要途徑之一。各級政府要將中小學(xué)辦學(xué)條件標準化建設(shè)工程列入重要議事日程,結(jié)合中小學(xué)布局調(diào)整,以農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校為重點,以中小學(xué)校舍安全工程、農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)儀器設(shè)備更新工程、農(nóng)村中小學(xué)“兩熱一暖一改”工程等為基礎(chǔ),加大投入,努力做好學(xué)校圖書配備、體藝器材補充、體育場地建設(shè)、計算機室及校園網(wǎng)信息化設(shè)備、通用技術(shù)教室、探究實驗室建設(shè)等工作。加快教育信息化步伐,對教育信息技術(shù)的硬件建設(shè)給予重點支持,制定校園網(wǎng)建設(shè)發(fā)展中長期規(guī)劃,力爭校校聯(lián)網(wǎng),建設(shè)完善的信息交流平臺。加大教育信息資源開發(fā)和整合力度,實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。

2.推進城鄉(xiāng)中小學(xué)教師資源的均衡配置。

義務(wù)教育資源配置的均衡,除了校舍設(shè)施之外,關(guān)鍵是如何盡快縮小城鄉(xiāng)中小學(xué)教師隊伍的素質(zhì)差距,如何盡快解決農(nóng)村小學(xué)教師隊伍老化、結(jié)構(gòu)性缺編等問題。首先應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村中小學(xué)教師補充機制,提高農(nóng)村中小學(xué)教師待遇,鼓勵優(yōu)秀教師到農(nóng)村中小學(xué)任教,對在縣鎮(zhèn)以下工作的農(nóng)村教師,給予適當補貼,獎勵性績效工資的發(fā)放向農(nóng)村一線教師傾斜。其次,大力開展區(qū)域教育合作與交流。合作交流形式應(yīng)該靈活多樣,可以是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間的,內(nèi)容可以是教師交流、教育互訪、資源互通,也可以是實質(zhì)性的學(xué)校合作共建。第三,積極鼓勵區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校資源合作,組建以優(yōu)質(zhì)學(xué)校為核心的教育集團、教學(xué)聯(lián)盟,實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校向薄弱學(xué)校的輻射、傳播,有效地帶動薄弱學(xué)校發(fā)展。最后,要支持鼓勵各地劃定若干學(xué)區(qū)的做法,在學(xué)區(qū)內(nèi)實行校際結(jié)隊聯(lián)動、教師流動,積極推動優(yōu)秀教師、優(yōu)秀課程等教育教學(xué)資源的共享。

(三)健全義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的政策實施機制

1.實現(xiàn)政策制定的合理性,適當向中西部傾斜。

義務(wù)教育政策的調(diào)整、完善,對地方各級政府、教育行政主管部門如何運用政策資源,建立健全全省統(tǒng)一制度、統(tǒng)一地區(qū)標準、統(tǒng)一預(yù)算撥付、統(tǒng)一監(jiān)管的義務(wù)教育均等化的政策體系,制定相關(guān)的配套政策,對于積極、高效地推進義務(wù)教育均等化的發(fā)展具有至關(guān)重要的現(xiàn)實意義。同時,建立向中西部傾斜的教育政策,既是山東省義務(wù)教育事業(yè)全面發(fā)展的內(nèi)在要求,也是國家實現(xiàn)公共服務(wù)基本均等化的現(xiàn)實需要。

在政策體系中,核心是制定好課程政策。省教育廳及各教育局應(yīng)針對目前社會需求、學(xué)生愿望及未來發(fā)展的趨勢,根據(jù)國家教育宗旨與法令規(guī)章,為解決區(qū)域內(nèi)課程問題,保證國家課程、地方課程、學(xué)校課程的有效實施,制定相應(yīng)的課程政策。課程政策不僅是一個靜態(tài)的文本,它更是一個動態(tài)的過程。除了要關(guān)注政策制定之外,更要保證這些政策得到有效的執(zhí)行。政策的執(zhí)行是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在執(zhí)行過程中會受到很多因素的影響,因此各級政府必須采取各種措施與手段保證課程政策的執(zhí)行:提高課程政策制定的科學(xué)性、培育良好的政策執(zhí)行環(huán)境、健全政策執(zhí)行的評估機制等。

2.建立與完善監(jiān)督機制,保證政策的實施效果。

首先,切實加大教育執(zhí)法力度。省教育廳應(yīng)成立專門的規(guī)范辦學(xué)行為的督察隊伍,完善教育行政執(zhí)法監(jiān)督機制,切實加強對違規(guī)辦學(xué)行為的監(jiān)督。其次,完善山東省縣 (市區(qū))素質(zhì)教育督導(dǎo)責任區(qū)制度,切實加強對素質(zhì)教育督導(dǎo)責任區(qū)制度落實情況的督導(dǎo)檢查,素質(zhì)教育督導(dǎo)責任區(qū)督導(dǎo)員要成為規(guī)范辦學(xué)行為的主要力量。第三,各級政府及教育行政部門每年要在轄區(qū)主流媒體公布隨機督導(dǎo)結(jié)果,主動接受社會監(jiān)督,并將其作為年度教育督導(dǎo)的重要內(nèi)容,作為衡量鞏固提高和推進義務(wù)教育現(xiàn)代化的重要指標,作為表彰獎勵、行風評議的重要依據(jù)。最后,實施教育行政問責制度。規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為能否堅持下去,在某種意義上說,關(guān)鍵是能否讓違規(guī)辦學(xué)者受到應(yīng)有的處罰。規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為要強化實施教育行政問責制度。此外,還要加強對義務(wù)教育經(jīng)費的審計監(jiān)督。為了避免各級政府隨意挪用、擠占義務(wù)教育經(jīng)費,必須加強對經(jīng)費管理使用的監(jiān)督和審議,各級人大和各級政府的有關(guān)部門具有監(jiān)督的職能,人民群眾和新聞媒體也要起到相應(yīng)作用。在實踐中需要有紀檢審計部門督察,更需要有群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和操作透明。

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]1003-4145[2011]05-0170-04

2011-01-26

陳書全 (1970—),男,中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授。

本文為山東社會科學(xué)規(guī)劃一般資助項目(09CZZJ01)的階段性成果。

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