方 軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 行政管理系，安徽 蚌埠 233030）

失范、原因及對(duì)策：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德狀況研究
——基于實(shí)地調(diào)查的視角

方 軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 行政管理系，安徽 蚌埠 233030）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范問題是當(dāng)前中國公共行政研究的核心問題之一。當(dāng)前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即公共行政效率低下、公共責(zé)任缺失，公平正義感弱化、價(jià)值觀多元而紊亂，彼此信任度減弱、合作程度降低等。其道德失范的原因表現(xiàn)在四個(gè)方面，即各種思想文化的影響，社會(huì)體制和制度原因，行政道德失范的社會(huì)心理原因，幾種矛盾沖突和選擇困境的影響等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員；行政道德；失范；問卷調(diào)查

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在我國現(xiàn)代化建設(shè)中占有重要地位，他們不僅是政府實(shí)施其價(jià)值目標(biāo)的主要載體，是中央各種涉農(nóng)政策的最終實(shí)踐者，也是整個(gè)國家穩(wěn)定的重要維護(hù)力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德水平如何，能否忠于職守，能否全心全意履行為人民服務(wù)的宗旨，這些都將直接影響整個(gè)國家政治的走向和政局的穩(wěn)定。就此而言，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德狀況進(jìn)行研究將具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范的表現(xiàn)

為了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范問題進(jìn)行研究，本文采取了田野訪談和問卷調(diào)查的研究方法。調(diào)研從2009年12月22日開始，次年3月12日結(jié)束。我們?cè)谕畋盚縣六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計(jì)發(fā)放了210份問卷，回收206份，有效問卷182份。訪談人數(shù)26人次，座談6次，談話交流對(duì)象涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)公務(wù)員，并通過Microsoft Excel 2007統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和處理。從總體來看，在行政管理中當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員大多數(shù)都能堅(jiān)持勤政、廉潔和高效的工作態(tài)度，其主流是積極的、進(jìn)步的，但是由于受到各種因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范現(xiàn)象日益凸顯出來，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）公共行政效率低下，公共責(zé)任缺失

公共行政效率的提高一直是各級(jí)政府公務(wù)員追求的目標(biāo)之一。行政管理中的公共效率，是指以盡可能低的行政管理成本，實(shí)現(xiàn)盡可能高的社會(huì)公共效益。

在問卷中，當(dāng)問及“一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在工作時(shí)間處理自己私人問題，您對(duì)此的看法”時(shí)，有50%的人認(rèn)為只要不影響正常工作，可以接受；認(rèn)為“別人的事情不好干涉，反正自己不會(huì)這樣做”的占16.8%；有共計(jì)26.3%的人持反對(duì)態(tài)度；也有6.7%的人聽之任之、習(xí)以為常。當(dāng)問及“工作中，您將大部分的精力最主要用于什么”時(shí)，有77.7%的公務(wù)員認(rèn)為是用于完成屬于自己的工作任務(wù)，15.2%的人認(rèn)為是用于學(xué)習(xí)并提高自己的工作能力。這個(gè)數(shù)字的結(jié)果不但和有一半公務(wù)員認(rèn)為在工作時(shí)間可以處理自己私人問題的理性判斷有出入，而且和實(shí)際情況也有很大的不符。通過訪談，我們發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)多的公務(wù)員并沒有把大部分精力放在完成工作上，之所以在做題時(shí)給出了相反的答案，可能是因?yàn)榈赖滦袨榈囊庾R(shí)和道德行為的執(zhí)行陷入兩難境地，這可能也是問卷調(diào)查難以解決的悖論性問題。結(jié)合訪談和座談的內(nèi)容，我們能夠掌握的情況就是，在工作時(shí)間都不能充分保障，且公時(shí)私用能被近半的人接受的情況下，工作效率是無法得到根本提升的。

同時(shí)，公共責(zé)任要求所有的公共管理者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地履行他們各自的職能，擔(dān)負(fù)起與他們各自所承擔(dān)的公共職責(zé)相應(yīng)的管理職責(zé)［1］。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員政治發(fā)展前途無望，最好的情況也就是停在了正科或副科的位置上，導(dǎo)致工作沒有積極性，遇事不作為，被動(dòng)負(fù)責(zé)的情況增多。

（二）公平正義感弱化，價(jià)值觀多元而紊亂

行政道德中的公平正義是對(duì)作為行政管理主體的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員在社會(huì)的制度設(shè)計(jì)和安排、制度執(zhí)行與操作、公共決策與公共政策實(shí)施等方面的普遍公正要求。我們?cè)贖縣諸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物質(zhì)水平的提升是最為當(dāng)緊的事，在這種思想的主導(dǎo)下，公務(wù)員的公平正義感就會(huì)受到抑制。即使他們有這個(gè)思想意識(shí)，也難以付諸行動(dòng)，致使思想認(rèn)識(shí)和實(shí)際行為發(fā)生背離。在農(nóng)村，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土倫理道德也遭到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各種價(jià)值觀的沖擊，轉(zhuǎn)型期中各種道德觀諸如傳統(tǒng)道德觀、社會(huì)主義道德觀、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中形成的道德觀和受西方影響的道德觀互相交織，無疑都會(huì)對(duì)基層公務(wù)員的行政行為產(chǎn)生影響。

在問及對(duì)“在我國的各級(jí)政府部門里，要想做到不貪污不腐敗很難，因?yàn)檎麄€(gè)大環(huán)境就那樣子，誰也無法改變”這一判斷的看法時(shí)，有近30%的人同意這一看法，有10.5%的人選擇“說不清”，也有近60%的人選擇不同意這一看法。這里反映了兩種情況：一是腐敗問題已在各級(jí)政府部門普遍存在，情況很不樂觀。二是反映了基層公務(wù)員行政道德矛盾心理，一邊是高達(dá)近60%的公務(wù)員認(rèn)為貪腐情況還是能夠改變的，一邊卻是當(dāng)他們真正面臨貪腐情況發(fā)生的場(chǎng)景時(shí)，只有32.4%的公務(wù)員表示出了明確檢舉揭發(fā)的態(tài)度。這種矛盾性的反差，同樣表現(xiàn)在如下兩個(gè)問題的不同回答中，在對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德在農(nóng)村精神文明建設(shè)中，具有示范效應(yīng)”進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有91.5%的公務(wù)員選擇了同意這個(gè)判斷，也就是認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村社會(huì)構(gòu)建中做出道德的表率。但是，當(dāng)他們?cè)诨卮稹皩?duì)公車私用的看法”時(shí)，雖然有58%的人認(rèn)為“政府機(jī)關(guān)配車是國家資產(chǎn)，不能用來辦私事”，可還是有42%的人以各種理由為依據(jù)選擇了沉默或近乎相反的答案，這個(gè)和高達(dá)91.5%的人選擇公務(wù)員行政道德在農(nóng)村精神文明建設(shè)中具有示范效應(yīng)顯然不符。

（三）彼此信任度減弱，合作程度降低

在行政工作中和民眾的信任合作程度偏低，部門之間的合作信任有待加強(qiáng)，同事之間的深度信任合作不夠。當(dāng)問及“去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事，有人總結(jié)出‘門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦’的現(xiàn)象判斷，您對(duì)此的看法”時(shí)，不同意這個(gè)判斷的占19.3%，認(rèn)為只是極少個(gè)別人和部門如此的占28.7%，認(rèn)為存在但不普遍的占38.1%，認(rèn)為存在且很普遍的占13.8%。問及“由于各種惠農(nóng)政策的頒布與執(zhí)行，現(xiàn)在農(nóng)村干群關(guān)系比以前好多了，你對(duì)此的看法”時(shí)，有76.8%的公務(wù)員選擇了同意這個(gè)看法，說明取消農(nóng)業(yè)稅等各種農(nóng)村公共政策執(zhí)行后，干群關(guān)系出現(xiàn)了好的轉(zhuǎn)機(jī)，但是這個(gè)判斷只是和以前比較而言，同時(shí)也僅僅是公務(wù)員的單向度的評(píng)價(jià)。據(jù)我們和部分農(nóng)民深度訪談的結(jié)果來看，農(nóng)民的普遍反映則是，現(xiàn)在的干群關(guān)系比起以前是好些了，可是，當(dāng)他們到政府各個(gè)部門去辦事時(shí)，時(shí)常都會(huì)遇到與如上現(xiàn)象判斷一樣的場(chǎng)面，但從公務(wù)員一面的判斷來看，情況似乎還不是很糟糕，甚至有19.3%的人明確表示了不同意這個(gè)判斷。面都見不到，合作就更難以進(jìn)行，信任度也會(huì)降低，雖然有了干群關(guān)系改善的機(jī)會(huì)，但是由于沒有合作信任的意愿，甚至沒有合作信任的機(jī)制，干群關(guān)系就很難取得實(shí)質(zhì)性的突破。

在問卷中，我們還設(shè)置了這樣的問題，“在日常工作中同事們互相合作完成工作，并彼此信任，您對(duì)此現(xiàn)象的看法是”什么，回答“經(jīng)常出現(xiàn)”的占69.6%，回答“偶爾出現(xiàn)”的占17.6%，表明平時(shí)為了具體工作，互相合作信任的情景還是較為經(jīng)常出現(xiàn)的。但是這種情況也僅限于平時(shí)的日常工作事項(xiàng)中，如果遇到重大事項(xiàng)，比如事關(guān)行政、道德兩難的問題，情況就會(huì)大不同。為此，我們也設(shè)置了這樣的問題，“當(dāng)我在工作上面臨行政道德兩難時(shí)，商量的對(duì)象通常是誰”，回答是“同事”的僅占19.5%，還不如回答是“配偶或家人”的高，有31.6%的人選擇了“自行解決”。而當(dāng)問及“當(dāng)我在工作上面臨行政道德兩難時(shí)，我做最后決定所依據(jù)的建議通常是來自誰”時(shí)，回答來自“同事”的只占了16.9%，而有46.8%的人選擇了“自行解決”，這表明同事之間的深度信任合作還不夠，在面臨個(gè)人重大價(jià)值沖突和道德悖論問題時(shí)，首先想到的溝通對(duì)象并不是同事，且最終都是靠自己的道德理性判斷，反映出在較為復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政倫理關(guān)系中道德抉擇的困難和自己承受壓力之重。在上述數(shù)據(jù)中，我們還發(fā)現(xiàn)配偶和家人在行政道德重塑中的重要性，這也符合中國傳統(tǒng)道德中注重家庭倫理道德的特點(diǎn)，致使家庭成為公務(wù)員接受道德培訓(xùn)的重要場(chǎng)域。

（四）和諧社會(huì)理念理解的偏頗與踐行的不足

和諧社會(huì)理念有待進(jìn)一步深入宣傳并使之落實(shí)于實(shí)踐，要在現(xiàn)實(shí)生活與工作的各個(gè)層面予以展示。和諧是一種關(guān)系的和諧，人本質(zhì)上是一種關(guān)系的存在，作為人的社會(huì)性的一種表征，道德構(gòu)成了社會(huì)秩序與個(gè)體整合所以可能的必要擔(dān)保。以政府及其工作人員為主體所展開的與社會(huì)各方面的關(guān)系，要想達(dá)到和諧通暢，如果離開了公務(wù)員行政道德的擔(dān)保便難以實(shí)現(xiàn)。在對(duì)H縣六鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)有59.8%的公務(wù)員認(rèn)為自己所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德狀況是“一般”的等級(jí)。結(jié)合本文其他部分分析，筆者認(rèn)為，公務(wù)員行政道德秩序的形成是建構(gòu)和諧政治社會(huì)的基礎(chǔ)，在建設(shè)和諧社會(huì)的今天，公務(wù)員自身的道德狀況不容樂觀，和農(nóng)民的關(guān)系也有待加強(qiáng)，要想達(dá)到高度和諧與團(tuán)結(jié)的局面更是要加倍努力。

另外，我們知道電子政務(wù)建設(shè)的目的是提高效能，增強(qiáng)行政透明度，但實(shí)際的情況也非常讓人憂慮。據(jù)Z鄉(xiāng)的王部長介紹，現(xiàn)在國家對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)電子網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)很重視，分別設(shè)立了氣象網(wǎng)、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)和針對(duì)基層黨組織建設(shè)的先鋒網(wǎng)，三網(wǎng)共用一個(gè)平臺(tái)，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)且有專門人員負(fù)責(zé)，投入了巨大資金，甚至把終端設(shè)置到了村兩委，但是使用率非常低，除非上面來檢查，平時(shí)無人過問，群眾更是很少知道還有這么一個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。同時(shí)，在H縣政府網(wǎng)站上，涉及各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)信息更是少得可憐，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息還是幾年以前的。這樣的電子政務(wù)建設(shè)徒有其表，加大了行政成本。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范的原因

基于以上分析，筆者認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范原因可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面。

（一）各種思想文化的影響

首先是官本位思想的影響。官本位意識(shí)是封建集權(quán)制和官僚制在人們觀念形態(tài)上的反映，是幾千年傳統(tǒng)文化的一部分，已深深植入中國文化的基因中。時(shí)代的車輪雖已進(jìn)入新世紀(jì)，但官本位的負(fù)面影響依然存在，在現(xiàn)實(shí)生活中，官本位思想是一切跑官要官、買官賣官、貪污腐化以及各種形式主義、官僚主義現(xiàn)象的深層思想根源。

其次是鄉(xiāng)土社會(huì)文化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的影響。按照費(fèi)孝通的分析，傳統(tǒng)中國是一個(gè)典型的“鄉(xiāng)土社會(huì)”，鄉(xiāng)土文化影響著農(nóng)村社會(huì)的方方面面，也必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員產(chǎn)生影響。中國傳統(tǒng)社會(huì)是建立在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，維系社會(huì)的力量是依靠宗法血緣和倫理道德，而鄉(xiāng)土社會(huì)最基本的單位是“家族”，致使家族勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德依然有著很大的影響。

再次是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所形成的一些具有負(fù)面影響的價(jià)值觀對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員也產(chǎn)生了很大影響。伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這一時(shí)期利益關(guān)系的深刻調(diào)整和多元價(jià)值觀念的形成，使得道德領(lǐng)域受到很大沖擊，在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的新的道德體系尚未完全建立起來的情況下，權(quán)力商品化、職業(yè)活動(dòng)工具化、職位壟斷化日益嚴(yán)重，個(gè)人物質(zhì)利益觀念也被強(qiáng)化，拜金主義、享樂主義和個(gè)人主義滋生迅速，這些情況無不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德建設(shè)構(gòu)成威脅。

（二）社會(huì)體制和制度原因

社會(huì)轉(zhuǎn)型不僅僅是經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變，也是整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換。在新舊體制的交替過程中，舊的體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而新的體制尚未完全建立起來，新的價(jià)值體系、社會(huì)規(guī)則也正在形成中，致使既有行政規(guī)范體系呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，公務(wù)員行政道德失范嚴(yán)重。在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來的“逐利原則”和“交易原則”充斥公共行政領(lǐng)域，再加上舊有體制的弊端和制度性惰性，使得“潛規(guī)則”盛行。新體制與制度變革的滯后性，讓人們的行為模式和價(jià)值判斷一度失去可以依賴的相對(duì)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，舊體制和制度的惰性越大、變革越慢，人們的主流價(jià)值觀就越難以形成，道德評(píng)價(jià)尺度就會(huì)愈加重疊，諸如行政活動(dòng)等社會(huì)實(shí)踐就會(huì)陷入不同程度的道德倫理困境中。

當(dāng)前我國行政監(jiān)督體制多元無序，各類行政監(jiān)督體系在運(yùn)行機(jī)制上缺乏應(yīng)有的溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)公共權(quán)力的行使缺乏全面而徹底的責(zé)任追究機(jī)制，也是導(dǎo)致行政道德失范的原因之一。新中國成立后，我國建立了包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督和政協(xié)監(jiān)督等多種主體構(gòu)成的監(jiān)督體系，實(shí)際效果卻難盡如人意。對(duì)于重視體制內(nèi)監(jiān)督、輕視體制外監(jiān)督的方式，人們意見很大。完善的監(jiān)督體系應(yīng)該是體制內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)化監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，更要注重發(fā)揮媒體和公眾的監(jiān)督作用，特別是網(wǎng)絡(luò)的作用。

（三）行政道德失范的社會(huì)心理原因

產(chǎn)生行政道德失范的社會(huì)心理因素主要表現(xiàn)在不合理的認(rèn)知和不良的社會(huì)意識(shí)上。不合理的認(rèn)知是指行政人員基于主觀心理因素對(duì)外在環(huán)境的片面或歪曲的理解；不良的社會(huì)意識(shí)會(huì)使行政人員對(duì)社會(huì)關(guān)系做出片面或錯(cuò)誤的觀察，并以此為理論依據(jù)實(shí)施行為。

這些行為往往會(huì)表現(xiàn)在“三種效應(yīng)”的行為方式中。首先是“規(guī)范效應(yīng)”。規(guī)范是人際和群體互動(dòng)的規(guī)則，其發(fā)揮效能具有群體的特征。規(guī)范要起作用，必須在許多人都遵守和投入的時(shí)候才能發(fā)揮功能，在只有少數(shù)人遵守和投入，而大多數(shù)人不遵守規(guī)范時(shí)，規(guī)范則不會(huì)起作用［2］。行政道德作為規(guī)范的一種，其最終效應(yīng)是形成一種良好的社會(huì)秩序和社會(huì)風(fēng)尚，但是由于認(rèn)知水平的差異，并不是每個(gè)公務(wù)員都能認(rèn)識(shí)到行為規(guī)范效應(yīng)的重要性，致使遵守此規(guī)范的人始終成不了氣候。制度規(guī)范不斷受到?jīng)_擊，不遵守規(guī)范的負(fù)效應(yīng)逐漸在全社會(huì)顯現(xiàn)出來。

其次是“搭便車效應(yīng)”?；趭W爾森的“搭便車”理論，遵守規(guī)范是以限制和約束人們的某些行為為代價(jià)的，如果每個(gè)人只愿意享受規(guī)范的利益而不愿意支付成本，結(jié)果必然是規(guī)范沒有支持與汲取，只有透支而持續(xù)惡化，而“搭便車”的大量存在必然導(dǎo)致規(guī)范建設(shè)投入的減少與匱乏［2］。在行政道德規(guī)范建設(shè)中同樣存在“搭便車”的現(xiàn)象，很多行政人員只想享受別人遵守規(guī)則而帶來的整體利益，而自己并不愿去做，這樣勢(shì)必給行政道德的進(jìn)一步失范提供暢行無阻的場(chǎng)域。

再次是“破窗效應(yīng)”。破窗效應(yīng)是美國心理學(xué)者詹巴頓提出的一個(gè)判詞，在他主持的該效應(yīng)的實(shí)驗(yàn)中假設(shè)有人打壞了一棟建筑上的一塊窗戶玻璃，而這扇窗戶又沒有被及時(shí)修復(fù)，別人就可能受到某些暗示性的縱容，去打爛更多的玻璃。久而久之，這些窗戶就會(huì)給人一種無序的感覺。結(jié)果在公眾麻木不仁的氛圍中，犯罪就會(huì)滋生、蔓延。在行政道德領(lǐng)域，這種效應(yīng)如果得不到及時(shí)制止，普遍道德失范行為便會(huì)接踵而至，人們的從眾心理、盲從心理、模仿心理和強(qiáng)化心理也同時(shí)會(huì)在規(guī)范的缺席和其功能不能發(fā)揮的情況下得到擴(kuò)張，進(jìn)而使行政道德失范產(chǎn)生濫化的情景。

（四）幾種矛盾沖突和選擇困境的影響

在行政管理活動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行為選擇常常會(huì)面臨難以處理的各種類型的矛盾沖突，使他們陷入行政道德困境。在如此兩難境地中，失范行為的發(fā)生往往就會(huì)成為必然的事了。這種沖突常常表現(xiàn)為以下幾種情況。首先是利益沖突，這種沖突是指公務(wù)員個(gè)人利益與其作為一個(gè)公共權(quán)力受托人為公共利益服務(wù)的義務(wù)之間產(chǎn)生的沖突，其具體表現(xiàn)為公共角色與私人利益、客觀責(zé)任與個(gè)人利益之間的沖突［3］。利益是人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件，公共選擇學(xué)派曾認(rèn)為，構(gòu)成官僚個(gè)人利益的主要因素有權(quán)力、地位、金錢和特權(quán)等，在這些需求的促動(dòng)下，人們利用一切關(guān)系來尋求自身利益的最大化，而往往全然不顧自己作為公共權(quán)力委托人的角色，公共利益最大化的理念已經(jīng)讓位于個(gè)人利益最大化的理念，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在行為選擇中，將個(gè)人利益或所屬的組織利益凌駕于公共利益之上。

其次是權(quán)力沖突。此種沖突是指兩種或兩種以上的客觀責(zé)任之間的沖突，這些客觀責(zé)任是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的權(quán)力來源（比如法律、組織中的上級(jí)、民選官員和公眾等）從外部強(qiáng)加的［3］。公務(wù)員在行政活動(dòng)中不僅要對(duì)組織和上級(jí)負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)法律和公民負(fù)責(zé)。而在實(shí)際的實(shí)踐中，不同的外部權(quán)力要求同一個(gè)公務(wù)員采取相應(yīng)的行為時(shí)，常常會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為最底層的行政人員，經(jīng)常會(huì)有若干個(gè)權(quán)力源對(duì)其施加影響，如果有兩種權(quán)力對(duì)他們的要求是不相容的，他們就會(huì)心煩意亂從而無法做出正確的選擇，進(jìn)而出于對(duì)自身利益的考慮，在實(shí)施行政行為時(shí)就會(huì)出現(xiàn)很多有悖于行政道德的傾向。

再次是角色沖突。按照庫珀的分析，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于公務(wù)員的影響在于讓公共行政人員角色逐漸從公民角色中分離出來，政府組織人員就是負(fù)有特殊責(zé)任的公民，在公務(wù)員和公民之間，當(dāng)公共利益和私人利益發(fā)生沖突的時(shí)候，角色沖突就會(huì)出現(xiàn)。盡管行政人員為特定的職責(zé)承擔(dān)責(zé)任，但在某些時(shí)候，他們也認(rèn)為自己不得不采取違背職責(zé)的行為。因?yàn)楹兔恳粋€(gè)生活在現(xiàn)代社會(huì)中的普通人一樣，行政人員必須同時(shí)在家庭、社區(qū)以及社會(huì)中承擔(dān)著不同的角色，每一種角色背后都附帶著一系列義務(wù)，夾雜著私人利益，結(jié)果就是各種角色之間發(fā)生沖突，并將其本人置于行政道德的困境和矛盾之中。在此種困境下，行政道德失范行為就極易發(fā)生，特別是在中國這樣一個(gè)長期受傳統(tǒng)影響的以倫理為本位的國度，一旦一個(gè)人生活于其中，各種倫理關(guān)系就會(huì)從四面八方包圍他，要他負(fù)起無盡的義務(wù)［4］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員受到這種鄉(xiāng)土文化氣息的負(fù)面影響尤為嚴(yán)重，他們漸漸地由道德妥協(xié)開始，進(jìn)而演化為道德中立、道德緘默，直到道德失范、最后進(jìn)行實(shí)施觸犯法律的行為。

最后是“代理轉(zhuǎn)換”所導(dǎo)致的道德行為選擇失范?！按磙D(zhuǎn)換”是庫珀在分析如何應(yīng)對(duì)不道德的上級(jí)和不道德的組織時(shí)所借用的一個(gè)判詞［3］，此判詞源自美國社會(huì)心理學(xué)家斯坦利·米爾葛萊姆（Stanley Milgram）有關(guān)權(quán)威服從方面的研究。該研究認(rèn)為，大部分美國人，即使明知道如果聽從權(quán)威的命令去做某事就會(huì)對(duì)他人造成傷害，他們也還是傾向執(zhí)行命令。這種奇怪的行為，根植于官僚制度的本性，米爾葛萊姆稱其為“代理轉(zhuǎn)換”。在他看來，個(gè)人行為要受到良知的內(nèi)部稟性的制約，然而，當(dāng)個(gè)人被聚集在一起形成等級(jí)關(guān)系時(shí)，他們的行為就必須協(xié)調(diào)，外部控制資源就會(huì)產(chǎn)生，這個(gè)時(shí)候內(nèi)部稟性的制約就會(huì)消退，取而代之的是對(duì)權(quán)威命令和指示的負(fù)責(zé)，而這種負(fù)責(zé)的代價(jià)是不再為權(quán)威所規(guī)定的行為內(nèi)容負(fù)責(zé)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德建設(shè)對(duì)策

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德失范的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為有必要從以下四個(gè)方面提出對(duì)策，以期對(duì)行政道德進(jìn)行重新建構(gòu)，以使其適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)他們各個(gè)方面能力提出的新要求。

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德教育培訓(xùn)

在穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員隊(duì)伍的同時(shí)，加強(qiáng)行政道德的教育和培訓(xùn)制度建設(shè)，努力培養(yǎng)具有效率節(jié)約、公平正義、責(zé)任信任和人本和諧理念的新型公務(wù)員，完善和提高農(nóng)村行政人員的政治倫理品質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員代表國家直接面向農(nóng)民工作，是國家政策在農(nóng)村地區(qū)直接而具體的實(shí)施者。道德教育對(duì)于提高公務(wù)員的道德認(rèn)知水平、道德思考能力以及道德判斷準(zhǔn)度有著巨大的作用，同時(shí)，也有助于他們形成良好的道德人格。作為行政人員，他們除了應(yīng)該接受作為公民的基本教育外，還更應(yīng)接受特殊的關(guān)于行政管理的職業(yè)道德的教育。鑒于此，我們就應(yīng)該在教育的內(nèi)容和方法上探索出一條適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政道德教育模式。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德法制化和制度化建設(shè)

加快行政道德立法，完善行政道德制度建設(shè)，為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的政策執(zhí)行能力和水平提供更堅(jiān)實(shí)的法制化、制度化保障。首先是行政道德法制化的建設(shè)。我們應(yīng)該以《中華人民共和國公務(wù)員法》的實(shí)施為契機(jī)，加快公務(wù)員行政道德法制化建設(shè)步伐，以此全面提升各個(gè)層次各個(gè)類別公務(wù)員的能力和素質(zhì)。其次是完善公務(wù)員行政道德監(jiān)督體系。當(dāng)前我國已初步形成了由黨內(nèi)監(jiān)督、政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等組成的較為完善的監(jiān)督體系，但各監(jiān)督方式之間的配合還不夠緊密，還需要在各機(jī)構(gòu)合作方面進(jìn)行更為細(xì)致的工作。再次是建立健全科學(xué)的行政道德考核以及完善的激勵(lì)機(jī)制。依據(jù)考核的結(jié)果進(jìn)行一定的激勵(lì)，這是充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性的重要手段之一，也是進(jìn)一步完善行政道德建設(shè)的重要保障。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織文化建設(shè)

政府組織文化對(duì)公務(wù)員的行政行為有著明顯的影響，良好的組織文化對(duì)于公務(wù)員行政道德建設(shè)具有促進(jìn)和引導(dǎo)作用。在優(yōu)秀的組織文化氛圍中，人心中的善與良知總有被喚起的可能。中國雖已經(jīng)歷了一百多年的現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，而優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的血脈卻一刻也未曾斷裂過，這種文化的影響力在廣大的鄉(xiāng)村社會(huì)表現(xiàn)得特別突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織文化建設(shè)要想取得較為完滿的結(jié)果，就不得不重視這種文化的存在和影響［5］。就三農(nóng)問題而言，關(guān)于中國農(nóng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土性的認(rèn)識(shí)已基本達(dá)成共識(shí)，對(duì)鄉(xiāng)土文化的尊重，對(duì)鄉(xiāng)土秩序的遵循，以及對(duì)鄉(xiāng)土生活的認(rèn)同，都是我們觀察農(nóng)村社會(huì)及其政治的重要思維取向。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，深處于保存較為完整的傳統(tǒng)倫理道德的鄉(xiāng)土社會(huì)，組織文化建設(shè)就更應(yīng)該珍惜并承繼這個(gè)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)。

（四）加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化的全面建設(shè)

新農(nóng)村建設(shè)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)在現(xiàn)代性意義上的全面發(fā)展，從更深層意義上來看，文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型以及由此帶來的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身文化品格提升的推動(dòng)，則更具有本質(zhì)的意義。新農(nóng)村建設(shè)，不僅是物質(zhì)的建設(shè)，也不單是政治性的社區(qū)建設(shè)，而最終是人的現(xiàn)代化，是農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在文化意義上的全面自由發(fā)展。黨的十七大報(bào)告把著力豐富農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)的精神文化生活和加強(qiáng)農(nóng)村與社區(qū)文化設(shè)施建設(shè)，作為推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的重要前提，農(nóng)村文化大發(fā)展大繁榮必將對(duì)行政道德建設(shè)帶來積極影響。作為軟實(shí)力核心的文化力，是推動(dòng)國家與社會(huì)進(jìn)步的永恒動(dòng)力，也必然是推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德建設(shè)的永恒動(dòng)力。

[1]萬俊人.現(xiàn)代公共管理倫理導(dǎo)論[M].北京：人民出版社，2005.

[2]朱力.變遷之痛——轉(zhuǎn)型期的社會(huì)失范研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[3]特里.L.庫珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

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2010-11-20

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（AHSK07-08D19）

方軍（1972— ），男，安徽懷遠(yuǎn)人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)行政管理系副教授。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

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