王立君

（中國人民大學(xué) 書報資料中心，北京 100872）

土地財政與國家理財
——從土地行政的肇始與弊端說起

王立君

（中國人民大學(xué) 書報資料中心，北京 100872）

地方政府“土地財政”問題之弊端，客觀上已給我國地方政府的財政安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來阻礙。其形成與中國的城市土地有償制度設(shè)置有密切關(guān)聯(lián)，現(xiàn)行的分稅制財政體制客觀上導(dǎo)致地方政府實行“土地財政”，出讓金收入機制又促使地方政府偏愛“土地財政”。要解決地方政府的“土地財政”問題，不僅須從制度上解決現(xiàn)行土地出讓制度存在的問題，而且更應(yīng)關(guān)注地方政府自身的財政再生能力，提升地方政府的理財能力，只有這樣，才能破解“土地財政”的困境。

土地財政；國家理財；土地有償使用；土地出讓

引言

近年，地方政府依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運作來增加收益，并以“賣地”作為增加財政收入重要來源成為普遍做法，被稱為地方政府的“土地財政”。地方市政建設(shè)及財政收入對土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的依賴程度日益增強，客觀上已給我國地方政府的財政安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來阻礙，城市房價居高不下、失地農(nóng)民權(quán)益難以維護等現(xiàn)實問題也日益凸現(xiàn)，為此土地財政常為各界詬病卻又積重難返。最近中央政府出臺一系列抑制房價政策，一些地方政府為了解決財政問題，甚至公然提出與中央控制政策相悖的做法，進一步折射了地方土地財政矛盾未能得到妥善解決。本文從我國地方政府土地財政生成制度背景分析著手，揭示我國土地財政之起始及發(fā)展的制度原因，并對我國土地財政之發(fā)展存在的弊端做出分析，提出完善我國地方政府理財，探討解決當(dāng)前土地財政困境之途徑。

一、土地財政形成的基礎(chǔ)：城市土地有償使用

（一）城市土地有償使用基本原理

現(xiàn)代城市土地又稱“熟地”，城市土地的有償使用源于其自身的巨大的使用價值或效用。熟地雖從原始自然的土地和農(nóng)業(yè)土地（又稱為“生地”）脫胎而來，但由于已經(jīng)經(jīng)過對生地的巨大勞動投入，從而它的效用較生地原有效用極大地擴大，并增加了許多新的內(nèi)容。隨著熟地新的效用不斷產(chǎn)生、發(fā)展和相互作用，大量新的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，便在不同城市、不同地段、不同用途的熟地使用過程中，源源不斷、數(shù)量不等地涌現(xiàn)出來，并首先為各該地塊使用者直接獲取，使其生產(chǎn)、經(jīng)營所耗費的勞動量，低于社會平均必要的勞動量。因此，現(xiàn)代城市土地實行有償使用，是緣于熟地使用者獲取了超額的效益，這些效益并非它們自身勞動所創(chuàng)造和提供，而是現(xiàn)代城市、整個地區(qū)甚至整個國家或世界有關(guān)國家地區(qū)的一部分社會勞動吸附、依托、滲透在這塊熟地上所形成的①?，F(xiàn)代城市土地使用價值的內(nèi)在表現(xiàn)，可以通過圖1來表示。

圖1 現(xiàn)代城市土地使用價值內(nèi)涵

依據(jù)城市土地的使用價值，應(yīng)采行有償使用的途徑。一方面是要求土地使用者理應(yīng)將直接獲取的來自社會共同勞動的這類效益，以各種適當(dāng)形式返回給創(chuàng)造它的城市和社會；另一方面是，城市和社會則可將回收的這些效益，再用于現(xiàn)代城市土地效用的保持和發(fā)展，使現(xiàn)代城市土地的使用價值不斷保持愈益旺盛的生機，從而保證城市生產(chǎn)、流通活動和人民生活順利向前推進?，F(xiàn)代城市土地需要不斷保持這種使用價值的良性循環(huán)。此外，從各國經(jīng)驗以及我國的土地政策歷史經(jīng)驗來看，土地有償使用也是使土地資源得到充分保障的重要制度。

綜觀其他各國及地區(qū)，土地有償使用主要可以概括為三種基本模式：一是采取直接方式收取費用。香港特別行政區(qū)政府采取了比較直接的形式，政府通過售賣規(guī)定使用權(quán)期限的土地，以差餉、地租、物業(yè)稅、印花稅等形式，從土地收回經(jīng)濟效益，用于征用土地、工務(wù)經(jīng)常費、市區(qū)及新市鎮(zhèn)市政工務(wù)建設(shè)等支出。二是采取間接方式收取費用。如俄羅斯，城市土地基本上無償使用，但使用土地者從城市土地使用中所獲得的土地效益，也同樣基本上無償全部上交國家財政，國家財政對城市建設(shè)資金投入，則始終保持穩(wěn)定增長、基本夠用的穩(wěn)定合理投資比例關(guān)系。三是采取直接和間接相結(jié)合的形式收取費用。如英國，城市財源1/3左右來自財產(chǎn)稅，其中包含地產(chǎn)所有者獲取的土地效益，大部分以財產(chǎn)稅形式上交城市②。

（二）我國城市土地有償使用的探索進程

1.早期城市土地的有償使用

新中國成立初期，我國城市土地是實行有償使用的。1952年上海市的土地稅收入，甚至高達當(dāng)年全市財政收入的38%，城市土地使用價值曾得到恢復(fù)和初步發(fā)展。第一個五年計劃初期，重點工業(yè)建設(shè)所在城市的建設(shè)城市資金也得到了全面妥善安排，使這些城市土地效用有了很大發(fā)展。但好景不長，1954年以后，各個城市相繼實行了城市土地基本無期、無償使用，尤其在“大躍進”以后，在將近20年之久的重生產(chǎn)、輕生活，先生產(chǎn)、后生活的“左”的思想指導(dǎo)下，加之城市土地也是無償使用，為效用—效益循環(huán)的干擾留下了隱患，城市建設(shè)事業(yè)受破壞、受影響最為嚴重。

2.地權(quán)觀念的真空及城市地權(quán)的重新確認

從1953年始，中國政府通過對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的三大改造和對出租私有房屋的社會主義改造，逐步使城市土地基本國有化?！叭蟾脑臁焙汀八椒扛脑臁币环矫媸刮覈鞘型恋鼗緡谢?，另一方面也使人們的社會觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，土地權(quán)利名義上屬于國家，卻沒有任何明確的界定的權(quán)利，權(quán)利實質(zhì)上為國家機關(guān)或某些領(lǐng)導(dǎo)手中所掌握，人們也不再熱衷于對房產(chǎn)或地產(chǎn)謀取收益的活動，“地權(quán)”觀念在社會上被沖擊淡化。

我國土地的地權(quán)通過國家政策或法律的確立，并最終得到根本大法確認，經(jīng)歷了一個較為漫長的過程。1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》明確指出：“對土地國有化問題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了。”在“文化大革命”期間，各地相繼實現(xiàn)了城市土地的國有，而土地產(chǎn)權(quán)問題也最終于1982年《憲法》中得以確認。盡管土地產(chǎn)權(quán)逐漸明朗化，但囿于“一大二公”思想的支配，城市土地的經(jīng)濟行為在這個時期幾乎消失殆盡，土地經(jīng)濟屬性仍然無法體現(xiàn)。土地使用者只要依法取得批準(zhǔn)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時在完成對原土地所有者或使用者的補償、安置后，即可無償、無期限地使用土地。我國城市土地?zé)o償使用導(dǎo)致城市建設(shè)、社會經(jīng)濟的發(fā)展也受到了嚴重制約。

3.城市土地有償使用的探索

眾所周知，改革開放方針貫徹實施后，由于土地作為一種重要的生產(chǎn)要素仍游離在市場之外，城市土地?zé)o償使用帶來的國有土地資產(chǎn)收益的流失以及土地資源利用的浪費問題日益突出。一是，國有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場、土地隱形市場中已經(jīng)大量流失。盡管當(dāng)時土地使用權(quán)問題并沒有得到理清，但房產(chǎn)交易開放后，其價格中源自土地級差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場難以抑制。二是，由于城市土地的無償使用之現(xiàn)狀，客觀上助長了城市建設(shè)用地使用者土地資源利用的浪費，在建設(shè)用地項目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。

1978年我國實行改革開放政策后，市場經(jīng)濟日趨活躍，作為國有的城市土地的有償使用的探索過程歷經(jīng)了復(fù)雜的階段。起初土地有償使用的試驗與外商投資企業(yè)在我國境內(nèi)投資有密切關(guān)聯(lián)。由于外商投資企業(yè)的私有性及營利性，以及為公司企業(yè)合法運營所需，自1979年，我國政府就開始了土地有償使用制度的探索。

（1）征收國有土地使用費稅

1979年7月，第五屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第五條明確規(guī)定：“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向中國政府繳納場地使用費?！备鶕?jù)這一規(guī)定，中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，自此開始了國有土地有償使用的時代?！吨腥A人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》實施細則第四十七條規(guī)定：“場地使用費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)該場地的用途、地理環(huán)境條件、征地拆遷安置費用和合營企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施的要求等因素，由所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，并向?qū)ν饨?jīng)濟貿(mào)易部和土地主管部門備案?！迸c此同時，城鎮(zhèn)土地使用稅的開征也在積極醞釀中，1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，立法旨在進一步提高土地有償使用效益，加強土地管理。

（2）國有土地的有償出讓、轉(zhuǎn)讓制度

作為改革的前沿陣地的深圳，于1987年公布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》，在全國范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國第一個土地使用權(quán)市場，從而在國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1987年12月，新中國首次土地公開拍賣在深圳進行，這是首次以公開拍賣的方式有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)。當(dāng)時拍賣的是一塊面積為8588平方米、使用期限為50年的土地③。

1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》明確規(guī)定，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而為建立土地使用權(quán)市場和完善土地有償使用制度提供了根本法依據(jù)。1988年12月29日《中華人民共和國土地管理法》修改，規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！边@標(biāo)志著我國土地有償使用制度已得到立法的正式確認。1989年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》、1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，均系具體執(zhí)行我國《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實施有力地促進了土地有償使用制度的落實，推進了城鄉(xiāng)建設(shè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展。

（3）土地有償使用制度完善及發(fā)展

自《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等一系列法律頒布后，我國城市土地有償使用制度得到了進一步的完善及發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下兩方面。

一是完善了土地有償使用的范圍及方式。1994年頒布實施的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，并詳細確認了房地產(chǎn)開發(fā)中的國有土地有償使用具體規(guī)定。此后，于1998年8月修訂的《土地管理法》再次以法律形式對國有土地的有償使用作出了更為廣義的規(guī)定，主要表現(xiàn)為國有土地有償使用方式的多樣性。其中第二十九條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價出資或者入股?！边@兩部法律的頒布、實施，確立了我國現(xiàn)行土地使用制度的基本法律框架，完善了我國土地有償使用制度的范圍及方式，給國有土地有償使用提供了更廣闊的法律空間。

二是完善土地有償使用的出讓方式。如前所述，隨著對城鎮(zhèn)土地使用制度完成了改革，我國建立起了有償、有限期、可依法進行土地交易的有償使用制度。出讓有償土地，主要是由政府協(xié)議出讓的方式來完成。但由于協(xié)議出讓土地，存在交易不公開，易滋生尋租、腐敗行為，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，再者由于缺乏競爭、市場秩序不規(guī)范，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴重的價格扭曲和低價出讓等現(xiàn)象，國土資源部于2002年5月發(fā)布第11號令，頒布實施《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定包括商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅用地的經(jīng)營性用地必須通過招拍掛方式出讓。2004年國土資源部頒布第71號令——《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定2004年8月31日以后所有經(jīng)營性用地出讓全部實行招拍掛制度。

（三）城市土地有償使用催生的土地財政

我國城市土地屬于城市最重要的國有資產(chǎn)，土地成為城市有形資產(chǎn)經(jīng)營的主要對象和關(guān)鍵，而城市土地有償使用是土地經(jīng)營的主要形式。如前所述，自20世紀(jì)80年代以來推行的土地有償使用制度改革，即通過實行土地使用權(quán)價格有償、有限期出讓土地，逐漸形成了土地市場。“財政土地收入”主要由土地資產(chǎn)收益、土地稅收、土地非稅收入和隱性財政收入四部分組成④。如有學(xué)者指出：“政府財政預(yù)算內(nèi)靠城市擴張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入，儼然成為名副其實的‘土地財政’。”⑤其中土地資產(chǎn)收益主要構(gòu)成即城市土地出讓金，已成為當(dāng)前我國財政土地收入的核心部分。根據(jù)國土資源部公報披露的信息：1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計超過1萬多億元，其中近3年累計達9100多億元；2005年在國家收緊“地根”的情況下，屬于地方財政的“土地出讓金”總額仍達5505億元，占當(dāng)年全國財政收入的1/6還多⑥。而且國土資源部最新公告的變化圖表（圖2）顯示：我國城市土地出讓金在進一步擴大比例，土地財政問題仍然嚴重。

圖2 2005—2009年土地出讓及招拍掛出讓面積和價款變化情況

二、我國地方政府土地財政形成的兩類主要原因

從本質(zhì)上講，土地財政是當(dāng)前一些地方政府用來緩解財政收入不足和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金的重要手段，地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入，作為地方政府財政收入的重要補充來源。但其表現(xiàn)形式往往更為復(fù)雜，主要包括以下形式：通過出讓土地獲得土地出讓金收入；在建設(shè)用地招拍掛中，通過控制土地供應(yīng)政策助推出讓金攀升；以大拆大建的方式進行城市改建或擴張，通過高價賣出低成本收回的國有土地，獲取巨額的土地增值收益；依賴城市擴張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)帶來的稅收；以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進行土地抵押融資收入；部分地區(qū)對工業(yè)開發(fā)用地實行低價，甚至以免費使用的方式招商引資，以獲得企業(yè)進入后的稅收等等⑦。從過去十幾年來看，我國地方政府對土地財政的依賴已是相當(dāng)普遍⑧，地方政府熱衷于“經(jīng)營”城市，從現(xiàn)象上看是政府職能的“越位”和“缺位”問題，實質(zhì)上是財政體制的內(nèi)在缺陷造成的⑨。具體來講，可以分別從地方政府的內(nèi)外部兩個層面分析其原因。

（一）現(xiàn)行的分稅制財政體制：地方政府實行土地財政的客觀原因

1994年我國實行分稅制改革后，地方政府的財政能力主要取決于以下兩個因素：一是與本地經(jīng)濟發(fā)展水平相聯(lián)系的財政收入規(guī)模，二是中央與地方分享財政收入的比例和財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。這些一經(jīng)確定，地方政府可以支配財政預(yù)算規(guī)模就比較恒定。但在某個特定的財政年度內(nèi)，一個地區(qū)的財政收入同當(dāng)年必須完成的地方性事務(wù)所需資金往往是不均衡的，在分級預(yù)算體制下，既然地方政府不能依靠中央政府來解決資金短缺問題，又不可能通過任意開征地方稅種的方式來解決資金不足問題，同時由于地方政府不得隨意舉借債務(wù)或籌資，因此，作為一個初級行動團體的地方政府為解決由財權(quán)和事權(quán)不對稱而造成的自身財政拮據(jù)，不得不采取一系列非規(guī)范化融資方式來籌集資金，對土地財政的過度依賴也就不難理解了。

中央與地方財政權(quán)力配置不僅關(guān)系到各級政府間的財政收支權(quán)的大小，而且關(guān)系到各級政府在整個國家政權(quán)機關(guān)體系中的民主地位，甚至關(guān)系到地方自治與國家結(jié)構(gòu)和國家體制等根本性問題。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，中央與地方的財政分權(quán)應(yīng)屬憲法確定的事項。即使憲法沒有確定，也應(yīng)由最高立法機關(guān)以法律規(guī)定。在我國，縱向財政分權(quán)在程序與實體上都缺乏規(guī)范的博弈，中央政府作為一方利益主體，主宰財政權(quán)力分配格局，其在給地方政府“分割蛋糕”時，難免出現(xiàn)有失公正的情況，以至于產(chǎn)生中央政府出于利益偏好而削弱地方政府財政權(quán)的現(xiàn)象。為此，要降低地方政府對土地財政的高度依賴，從根本上講，還必須同時對分稅制財政體制進行改革和調(diào)整，完善中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）現(xiàn)行的出讓金收入機制：地方政府偏愛土地財政的主觀內(nèi)在動力

1.現(xiàn)行的制度安排中，出讓金收入絕大部分歸地方政府享有，這是地方政府對“出讓金”偏愛的內(nèi)在動力。土地出讓金最早源于1987年全歸地方的“土地使用費”，1988年改為中央與地方五五分成的“土地使用稅”，1989年先是變?yōu)椤爸醒肱c地方四六分成”，后將中央比例降為32%，1992年改為中央分享比例僅為5%的“土地出讓金”。

2.出讓金收入不計入財政預(yù)算內(nèi)，得到地方政府的偏愛。地方政府獲得的土地出讓金有很大比例是作為當(dāng)年的地方財政收入并用作財政支出的。地方政府財政預(yù)算外收入一般是由行政事業(yè)收費、政府性基金和土地出讓金三大部分組成。近年，隨著中央政府收費的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費在預(yù)算外收入中的重要性大大減低。相比之下，土地出讓所得的收入則變得越來越重要，甚至發(fā)展到舉足輕重的地位。因而，在地方政府的本級財政收入不足以平衡財政支出的時候，地方政府大多向預(yù)算外發(fā)展，補給地方政府財力不足的作用非常有限，預(yù)算外資金不受權(quán)力機關(guān)的制約，便于政府靈活操控，而受到地方政府偏愛。

3.現(xiàn)行的出讓機制，有利于地方政府利用資源，謀取高額出讓金收入。例如：在土地招拍掛環(huán)節(jié)實行偽市場定價，土地管理中心可以控制推出土地的節(jié)奏，設(shè)定招標(biāo)基準(zhǔn)條件，實行市場競價，而在土地收益分配環(huán)節(jié)則實行嚴格的政府控制——一系列的法律法規(guī)使被征地者根本不可能擁有價格博弈的話語權(quán)。

制度的不公開性，土地交易信息不透明也加劇了土地恐慌，推升土地價格恐慌性上漲。雖然我國大部分城市都設(shè)有專門的土地儲備和交易機構(gòu)，逐步建立了土地出讓的信息公開、地價評估和集體決策制度，但各地均無土地具體規(guī)劃，每年推出多少面積、推出幾個地塊，全部臨時通告，人為造成搶地現(xiàn)象。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查數(shù)據(jù)，即可發(fā)現(xiàn)地方政府操縱抬高土地出讓金的狀況：地方政府要供應(yīng)的土地里面，85%是沒有多少利益的，只有15%的地是可以掙錢的。即地方政府要想從土地上獲得利益，就必須拿占總數(shù)15%的商業(yè)用地，賺大于另外85%的非營業(yè)性用地的成本才能有利潤。正是在這樣一種機制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地產(chǎn)，絞盡腦汁使占小部分的商業(yè)用地價值最大化成為自然的邏輯⑩。

三、土地財政的嚴重弊端

客觀上講，土地財政是地方政府的主要理財方式，通過融資，推進了城市的快速發(fā)展。但是由于土地帶來的直接收益和土地融資帶來的間接財政支配能力占地方政府投資的比重越大，地方建設(shè)對土地的依賴也越大，其存在風(fēng)險的可能性也越大，不利于地方財政安全、金融和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，其負面的效應(yīng)大概有以下幾方面：

一是大規(guī)模的拆建、征用土地，既造成土地浪費，也帶來農(nóng)民失業(yè)。從表面上看，它降低了中國工業(yè)化、城市化成本，但實際上制造出一批無資產(chǎn)貧民，成為社會持續(xù)發(fā)展的極大障礙。

二是推高房價，加劇城市居民購房困難。導(dǎo)致房價上漲的一個很重要的原因就是地方政府的土地財政政策導(dǎo)致土地出讓價格的上漲，開發(fā)商又把這種高價格的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購房者，房價由此而攀升。土地財政正是樓市調(diào)控艱難、房價居高不下的重要原因之一。房價過高已經(jīng)成為目前我國一個非常突出的社會問題。

三是積累財政、金融風(fēng)險。根據(jù)國務(wù)院于2001年5月發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融機構(gòu)要依法提供信貸支持。地方各級政府紛紛成立各種政府性公司如土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等以儲備的土地為抵押進行貸款。這種通過土地抵押進行的融資，是以政府的信用來支撐的，其貸款風(fēng)險將最終轉(zhuǎn)嫁為國家財政風(fēng)險。由于土地融資在城市擴張中的杠桿作用，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生對金融的過度依賴，土地財政行為既加大了地方政府的財政風(fēng)險，也加大了商業(yè)銀行系統(tǒng)的金融風(fēng)險。2010年5月26日國務(wù)院常務(wù)會議就加強地方政府融資平臺公司管理作出部署，已表明我國政府對潛在的金融風(fēng)險已經(jīng)加強了監(jiān)管與控制，甚至由銀監(jiān)會發(fā)布通知促地方政府任期內(nèi)還貸?。

四是容易滋生地方政府“懶政行為”、“腐敗行為”。國有土地收益分配下移。一方面，在征收過程中，中央政府部門的收入往往被地方截流和規(guī)避，減免、緩繳、漏繳、欠繳、少繳的問題相當(dāng)嚴重。另一方面，征地補償不合理，地方政府獲得土地收益增值部分過多。審計署于最近公布的包括北京在內(nèi)的17個省區(qū)市財政管理情況審計調(diào)查結(jié)果顯示，一些地方的土地出讓收入應(yīng)征未征，數(shù)額巨大?。而自2008年1月至2009年6月，有7個省級和59個省以下地方政府及開發(fā)區(qū)為吸引投資，自行出臺稅收減免和先征后返政策，或以政府獎勵、財政補貼等名義將稅收和土地出讓金等收入返還給企業(yè)，涉及金額125.73億元；有4個省級和10個省以下地方政府及開發(fā)區(qū)以購房補貼、購車補貼和人才獎勵等名義，向2萬多名企業(yè)高管返還個人所得稅4.63億元?。可見地方財政在依賴土地財政背景下，稅收方面帶來大量的違法行為，滋生權(quán)力的腐敗。

四、提升地方政府理財能力：破解土地財政難題的一種思考

解決土地財政的根本途徑在于解決土地所有權(quán)問題嗎？一方面來講，立法應(yīng)規(guī)范我國土地的征收征用以及補償制度，在土地出讓金方面，應(yīng)嚴格控制其分配制度，或者從根本上確認土地所有權(quán)來解決問題；另一方面就是要合理劃分中央與地方的事權(quán)與財權(quán)，適當(dāng)合理減輕地方財政壓力。目前有一部分學(xué)者，主張解決土地財政的根本途徑在于“實現(xiàn)地方財政由嚴重依賴賣地獲取收入向規(guī)范化的物業(yè)稅制轉(zhuǎn)型，必須對土地管理制度進行改革，實現(xiàn)國有土地和農(nóng)村土地的同地、同權(quán)、同價，通過城鄉(xiāng)土地市場的一體化安排，消除對弱勢群體的不公正土地權(quán)益剝奪”??？墒?，我們從制度設(shè)計上解決了“土地財政問題”，一旦給地方政府?dāng)嗄?，地方政府將如何正常運轉(zhuǎn)？因而必須關(guān)注其自身的理財能力，從這一角度來看，提升地方政府的理財能力，是破解土地財政的根本途徑。

（一）政府理財是實現(xiàn)國家目的的基本保障

國家的目的直接決定了國家的基本義務(wù)。眾所周知，政府的行為即代表著國家的行為，其目的是一致的。國家的目的從根本上也體現(xiàn)了個人的目的，即追尋并實現(xiàn)美好而幸福的生活。當(dāng)然，幸福本身亦有精神和物質(zhì)兩方面內(nèi)容，依愚見，無非內(nèi)修身心，外位理財，方能互為表里，彰顯“內(nèi)圣”“外王”，這才是經(jīng)世致用之道。回轉(zhuǎn)到國家層面道理亦然。歷朝歷代的變法無非也是要達到民富國強，“因天下之力以生天下之財，取天下之財以供天下之費”。王安石變法矢志亦然，他在任三司度支判官期間撰寫的《題名記》中暢談理財在國家行政中的重要地位云：“夫合天下之眾者財，理天下之財者法，守天下之法者吏也。吏不良，則有法而莫守；法不善，則有財而莫理。……然則善吾法而擇吏以守之，以理天下之財，雖上古堯舜猶不能毋以此為先急，而況于后世之紛紛乎？”在這里，良吏的問題本篇不想涉及，僅從國家的義務(wù)談些淺見。國家義務(wù)的理論構(gòu)建支點無外乎社會契約理論、福利國理論、客觀價值秩序理論以及現(xiàn)代公共性理論等等，但其基本的價值基礎(chǔ)在于人本身，如何以人為本，如何尊重人的基本權(quán)利、尊重人的尊嚴，具言之就是如何限制裁減特權(quán)，使得處于社會中下層的“細民”免遭蠶食鯨吞而破產(chǎn)導(dǎo)致流離失所。法律是保護權(quán)利的規(guī)范體系，立法作為起始點尤為重要。立法過程是一個對權(quán)利的不斷論證和商談的交往過程，其中所遵循的商談原則體現(xiàn)了民主化并借助法律的形式使之建制化、合法化。正如哈貝馬斯所言：“民主原則是商談原則和法律形式相互交疊的結(jié)果。這種相互交疊，我把它理解為權(quán)利的邏輯起源?！?

國家義務(wù)的基本定位決定了國家理財之必要性。由上可見，踐行國家義務(wù)首先就是通過法令式的而不是政令式進行的當(dāng)事人之間的程序性商談，諸如如何完善稅收制度、如何完善公共財政、如何拓寬地方政府的融資渠道等具體涉及政令的且關(guān)乎國計民生的問題。舉個例子，修訂預(yù)算法，有條件地（如只允許在資本性建設(shè)項目方面）許可地方政府發(fā)行公債，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)募集資金。事實上，盡管現(xiàn)階段我國立法中嚴格限制地方政府赤字與公債的發(fā)行，地方政府也依然采取了種種方式（如項目融資、政府信托公司債務(wù)以及政府擔(dān)保等）進行融資，且早已積累了巨額隱性債務(wù)。通過讓一些經(jīng)濟發(fā)達、財政實力相對大的城市（如北京、上海等）先期發(fā)行城市建設(shè)債券的做法是地方政府債務(wù)管理制度新的、漸進式的改革嘗試。只不過現(xiàn)行預(yù)算管理體制中對政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機制并不健全。如果深層次的體制矛盾不解決，不加限制地放寬地方政府債券發(fā)行，將一方面引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險，另一方面也會使投融資體制中政府投資的弊端和問題更加突出（如資金的投向和使用結(jié)構(gòu)的合理性問題、效率問題等）。所以，必須慎重對待，應(yīng)允許各方主體以平等的資格參與到?jīng)Q策過程中，而不完全是政府式的決策。

（二）政府理財需完善財源保障制度

財源是財政之本，沒有充足的財源，政府理財也就無從談起。當(dāng)前，在總量矛盾緩解、結(jié)構(gòu)性矛盾日益暴露的情況下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化已成為當(dāng)前財源建設(shè)的新突破口??！巴恋刎斦恋匦姓钡哪Ｊ竭@種簡單的抽皮拔筋的做法不足以體現(xiàn)政府的智慧和治理能力。

為此，從宏觀方面講，地方政府作為社會公共事務(wù)的管理者，首先要因地制宜地辦好諸如社會治安、法律秩序、公共衛(wèi)生、福利救濟、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等使社會經(jīng)濟生活正常運行和發(fā)展所必需的事情，為營利性事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。其次，要主動地以直接創(chuàng)辦企業(yè)、直接向營利性經(jīng)濟領(lǐng)域投資為方式來培植財源，其中不乏以公有制為主體，多種所有制形式并存的復(fù)合型財源轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶凇?/p>

從微觀方面講，加強預(yù)算管理、提高財政效益、加強會計管理、依法治稅也是理財成敗的關(guān)鍵。預(yù)算是具有法律效力的政府收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)的年度預(yù)計和預(yù)算，它是政府組織分配財政資金的重要工具，也是調(diào)控經(jīng)濟運行的重要杠桿。要堅決貫徹《預(yù)算法》，強化預(yù)算，將可支配的財力納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌安排，以促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展。一要將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理。預(yù)算外資金是政府憑借政治權(quán)力收取的各種配置基金，亦應(yīng)屬于公共財政的一個重要財源。預(yù)算外資金管理得當(dāng)，將在加大基本建設(shè)投資、興辦各種社會公益事業(yè)方面起重要的作用。應(yīng)按照國家規(guī)定的有關(guān)要求，認真清理預(yù)算外資金，將合理的收費和基金建立財政專戶。二要增強政府公共預(yù)算的約束力。公共預(yù)算已經(jīng)同級人大批準(zhǔn)，是具有法律效力的。公共預(yù)算收入主要來源于國家以社會管理者的身份憑借政治權(quán)力取得的稅收和收入，其支出主要用于滿足社會公共需要，維護國家機器正常運轉(zhuǎn)，確保政府執(zhí)行職能所必需的開支，投資發(fā)展公益事業(yè)，并將節(jié)余轉(zhuǎn)入國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。三要加強國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算管理。要建立有效的資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運機制，保證國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)的流失，要鼓勵國有大型企業(yè)擴張，形成集團優(yōu)勢，增強市場競爭力，并通過搞活小型企業(yè)，帶動各種經(jīng)濟成分發(fā)展，以開辟更多的財源。四要建立外債償還的預(yù)算監(jiān)督機制。世界銀行和國際上其他金融組織的貸款，一般是由政府提供擔(dān)保。要用好這筆資金，加快經(jīng)濟發(fā)展。同時，政府和企事業(yè)單位都應(yīng)增強還債意識，加強債務(wù)管理，建立償債基金。五要通過依法治稅保證財稅收入。要提高全社會的依法納稅意識，造就自覺納稅的良好社會氛圍；要不斷完善稅收法律法規(guī)，盡快把一些合理的、經(jīng)過實踐檢驗是正確的東西用法規(guī)確定下來，堵塞漏洞；要改進征管手段，加大征管力度，提高征管質(zhì)量；要從嚴查處涉稅案件，嚴厲打擊偷稅、逃稅、騙稅、抗稅等違法犯罪行為。

（三）政府理財應(yīng)重視財政使用效益

為解決地方政府的土地財政依賴問題，政府理財還應(yīng)完善財政使用效益的控制制度，提高財政效益。

一是加強權(quán)力機關(guān)對政府財政的監(jiān)督工作。國家財政是國家為了維持其存在和實現(xiàn)其社會管理職能的重要保障，國家憑借政權(quán)的力量參與國民收入分配的活動。國家財政收支包括財政收入和財政支出兩個方面。權(quán)力機關(guān)對政府財政進行監(jiān)督，不僅是為政府財政提供民主合法性依據(jù)，也是加強政府控制的重要手段，有利于監(jiān)督政府財政運用及效益。我國《憲法》第六十二條規(guī)定，“全國人民代表大會行使審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告；審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”，這是權(quán)力機關(guān)監(jiān)督財政的根本法依據(jù)。我國地方各級人大同樣也被賦予了監(jiān)督地方同級政府財政的權(quán)力。

二是加強財政使用過程中的控制，包括落實政府采購制度。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，政府采購可節(jié)減支出10%左右，并可有效防止腐敗行為的滋生。改革財政投入機制，變財政無償投入為有償投入，提高財政資金的使用效益等等。

三是通過加強會計、審計工作來加強財政使用管理。要加強預(yù)算管理、稅收管理和國有資產(chǎn)管理，都必須從會計管理抓起。當(dāng)前，要著重解決會計信息失真問題，杜絕和鏟除不建賬、建假賬、假賬真算、真賬假算、偽造票據(jù)、虛報盈虧等現(xiàn)象。為此，必須建立一支適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的高素質(zhì)的會計審計隊伍，認真貫徹會計法律法規(guī)，切實把會計審計工作納入法制化的軌道，以做到依法理財、依法管理和審查。

四是加強政府財政預(yù)算及其實際運用的信息公開，通過公開透明方式，便于社會各界及公民可以利用各種渠道開展對政府財政的監(jiān)督，以達到監(jiān)控財政揮霍浪費之功效。

國家理財?shù)哪康氖沁€富于民，讓人民過上幸福安康的日子，從而讓社會上的每個人都能獲得全面而自由的發(fā)展，當(dāng)然這有些理想國的色彩，但在此種施設(shè)之方的施行過程中怎樣以相對低的成本獲得相對高的收益，怎樣協(xié)調(diào)利益上的平衡關(guān)系，可謂路之遠矣。但是，現(xiàn)實中的一些已經(jīng)宣示為不足取的做法我們是否還要將錯就錯？現(xiàn)在已經(jīng)到了國家、地方政府予以反思決策的當(dāng)口，依法行政課題的提出為我們今后的研究起到了綱舉目張的指引效果。法律的手段用之于理財?shù)哪康?，這正應(yīng)了那句老話：君子愛財，取之有道。總之，政府通過理財手段，提高財政使用效益，既可以從根本上解決地方政府長期以來的“土地依賴癥”，從土地財政困境中走出，又能保障國家基本目的的實現(xiàn)。

注釋：

①②鮑世行：《城市規(guī)劃新概念新方法》，商務(wù)印書館1993年版，第202、203頁。

③劉深：《無數(shù)個“第一”連綴成30年巨變》，《深圳晚報》2008年2月26日。

④劉紅梅等：《我國土地財政收入研究綜述》，《開發(fā)研究》2008年第1期，141頁。

⑤蔣省三、劉守英：《土地財政的緣由與風(fēng)險》，《新青年·權(quán)衡》2006年第3期，第26-33頁。

⑥《去年前11個月全國土地出讓收益上漲六成》，《經(jīng)濟觀察報》2008年2月16日。

⑦熊劍鋒：《17省財政審計結(jié)果：700億土地出讓金應(yīng)征未征》《第一財經(jīng)日報》2010年6月14日。

⑧段心強：《如何經(jīng)營城市這份國有資產(chǎn)——薄熙來訪談錄》，《大連日報》2001年5月25日。

⑨張青、胡凱：《中國土地財政的起因與改革》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2009年第9期。

⑩徐德富等：《我國地方政府的“土地財政”行為分析》，《現(xiàn)代商業(yè)》2007年第2期，第70-71頁。

?霍侃：《土地財政吃緊 銀監(jiān)會密令促地方政府任期內(nèi)還貸》，東南新聞網(wǎng)2010年6月7日。

?熊劍鋒：《17省財政審計結(jié)果：700億土地出讓金應(yīng)征未征》，《第一財經(jīng)日報》2010年6月14日。

?《審計署：個別地方將數(shù)以億計稅收等返還企業(yè)》，新華網(wǎng)2010年6月13日。

?張青、胡凱：《中國土地財政的起因與改革》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2009年第9期。

?［德］哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京三聯(lián)書店2003年版，第148頁。

?馬衛(wèi)國等：《對政府理財?shù)娜舾伤伎肌?，《?dāng)代經(jīng)濟》2009年第2期。

責(zé)任編輯 韓成軍

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1007－905X（2011）02－0061－06

2010-12-10

王立君（1971— ），女，北京人，中國人民大學(xué)書報資料中心副編審，法學(xué)博士，中央黨校國際戰(zhàn)略研究所博士后研究人員。