趙 鵬

（中共河南省委黨校,河南 鄭州 450002）

把握好農(nóng)村土地征用制度改革的著力點

趙 鵬

（中共河南省委黨校,河南 鄭州 450002）

改革開放以來，我國多次出現(xiàn)圈地熱，規(guī)模巨大，屢禁不止，其根源在于征地范圍過大、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺、征地程序不規(guī)范、土地財政和政績驅(qū)動、監(jiān)督不力等。必須加快征地制度改革，明確界定公共利益范圍，明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范征地程序，實行多元化補償方式，推進農(nóng)村集體建設用地合法入市，嚴格征地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。

圈地；征地制度改革；著力點

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)村集體土地被征用。由于在征地過程中存在諸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中違規(guī)操作，侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象愈見頻繁，導致農(nóng)民上訪，引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，在一定程度上已演變成了嚴重的社會問題。如何改革農(nóng)村土地征用制度已成為我們面臨的一個非常重要而緊迫的問題。改革農(nóng)村土地征用制度，必須把握好以下幾個著力點。

一、明確界定征地的公共利益范圍，嚴控征地規(guī)模

近年，我國很多地方受利益驅(qū)使，亂征濫用，圈地成風，違法違規(guī)屢禁不止，甚至暴力強征現(xiàn)象頻頻發(fā)生，征地規(guī)模越來越大。耕地從1996年國家第一次土地詳查時的19.51億畝到2008年的18.26億畝，我國減少1.25億畝耕地僅用了12年的時間，年均減少1000多萬畝[1]。耕地的快速減少，已經(jīng)危及耕地紅線和國家糧食安全，影響社會穩(wěn)定。濫征亂占成風，其中一個重要原因就在于，我國至今還沒有一部具體的法律來明確規(guī)范征地行為以及征地各權(quán)利主體的權(quán)利義務，我國的《憲法》和《土地管理法》更沒對國家征地中的公共利益作出明確界定，對公共利益的解釋成為職能部門和地方政府的自由裁量權(quán)，導致實踐中征地權(quán)濫用、征地范圍過寬，不僅為地方政府濫用征地權(quán)提供了空子，也為房地產(chǎn)商亂占農(nóng)地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主導權(quán)，把土地當做第二財政，以地生財，低征高賣，賺取快錢，形成征得越多、獲得的土地收益越多的惡性循環(huán)，這是“圈地風”屢禁不止的主要根源。

改革農(nóng)村土地征用制度，必須從源頭上遏制地方政府濫用征地權(quán)，嚴控征地規(guī)模。眾所周知，土地征用是國家為了公共利益的需要，依照法定程序把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并給予合理補償?shù)恼袨?。其中，公共利益是土地征用?quán)是否合理行使的唯一標準和界限，也是衡量征地權(quán)是否濫用的標準。因此，要從根本上遏制征地過多過濫的問題，一定要站在維護國家大局和農(nóng)民利益的立場上，嚴格界定國家為公共利益而進行征地的范圍，明確限定政府征地行為，盡量不多占用農(nóng)民的土地。這是改革農(nóng)村土地征用制度的關鍵。特別是應該明確界定公益性和經(jīng)營性建設用地，把國家征地范圍嚴格限定在公共利益之內(nèi)，把經(jīng)營性用地從征地范圍中排除出去。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國實際情況，可以采用列舉方式，結(jié)合土地利用分類規(guī)范，把國家征地的范圍嚴格限定于特殊用地（如軍事設施、涉外、宗教等）、公共管理與公共服務用地（如機關團體、新聞出版、科教文衛(wèi)等）、交通運輸用地（地面線路、場站等）、水域及水利設施用地（陸地水域、海涂等）及其他由政府興辦、用于以公共利益為目的的事業(yè)。在公共利益之外的用地，不能動用國家征地權(quán)。特別是要將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等工業(yè)用地退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規(guī)劃的控制下，通過公開市場交易的方式取得土地的使用權(quán)。在這里，即使公共事業(yè)也不一定動用國家征地權(quán)，一般公共事業(yè)項目也可通過市場交易的方式獲取使用權(quán)，從而從根本上控制征地規(guī)模，保障農(nóng)民利益。

二、明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體

根據(jù)我國的法律規(guī)定，農(nóng)村集體是農(nóng)地的所有者，擁有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。但無論是國家的《土地管理法》還是《土地承包法》，都沒有對這個所有權(quán)主體進行明確具體的界定。由于這里所說的“農(nóng)村集體”是一個抽象的集合群體，不具備法律上的人格，這就使得農(nóng)地權(quán)屬主體出現(xiàn)缺失，處于名存實亡的虛置狀態(tài)，致使財產(chǎn)歸屬不清，誰真正擁有土地，實際上并不明晰。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的缺陷，直接導致責權(quán)利邊界不清，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認，土地權(quán)益頻繁受到侵犯，也為各級政府和集體經(jīng)濟組織侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件，成為地方政府違規(guī)違法征地的制度性原因。

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，它的本質(zhì)要求是歸屬清晰、權(quán)責明確。因此，改革農(nóng)村土地征用制度，必須改變農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊不清的狀況，這是解決征地制度存在問題的根本所在。這里的關鍵是應該對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體進行合理和明確的界定，使其進一步明晰化、具體化?？梢钥紤]在維護國家土地公有制的前提下，把村民小組看成是農(nóng)村集體組織的有效單位，把它明確確定為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體或征地中的被征地主體。把農(nóng)地所有權(quán)主體明確為村民小組，并不是意味著要否定農(nóng)村土地的集體占有和集體經(jīng)營，也不是要把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分解到個人，而是希望在維持我國目前現(xiàn)有的農(nóng)村社會政治組織形式的前提下，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體進一步細化、具體化。這樣不僅能夠調(diào)動農(nóng)民的積極性，更重要的能使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體規(guī)范化、明晰化、穩(wěn)定化。村民小組一般都以自然村落為單位，相互聯(lián)系密切，共同利益一致，透明度和民主性較強，相互監(jiān)督相對容易，能夠在民主協(xié)商的基礎上，充分行使其土地產(chǎn)權(quán)，富有彈性和靈活性，使其他各級組織不易侵犯自己的權(quán)利。在征地中把村民小組作為產(chǎn)權(quán)主體，能夠進一步顯化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的完整性，能夠更好地發(fā)揮博弈主體的主動性，調(diào)動農(nóng)民維護自身利益的積極性和主動性。就實踐來看，在我國現(xiàn)行的征地調(diào)查中，很多地方都是以村民小組作為調(diào)查對象的。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體，實踐中更易于操作，有利于保護農(nóng)民利益，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。因此，在保證國家土地公有和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度穩(wěn)定的基礎上，把村民小組作為被征地的產(chǎn)權(quán)單位，對于農(nóng)村土地制度改革意義深遠。

三、優(yōu)化和規(guī)范征地程序，形成完整的土地征用程序規(guī)范體系

就我國目前的征地程序來看，一方面程序規(guī)定過于復雜和繁瑣，需要的手續(xù)多、流程長、蓋章多，這在一定程度上強化了政府及職能部門對農(nóng)村土地的行政管制權(quán)力；另一方面，實踐中很多程序又都流于形式，名義上是按照程序，實際上暗箱操作嚴重，農(nóng)民基本上沒有參與權(quán)，使得一些地方政府常常以國家征地的名義大肆圈占土地，在很大程度上沒有聽取農(nóng)民的意見和建議，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。尤其是在制定土地規(guī)劃、確定補償標準等重大問題時，政府和開發(fā)商是主導，而把農(nóng)民排斥在外；在征地補償過程中，缺乏基本的中立評估機構(gòu)，農(nóng)民也沒有話語權(quán)，只能被動接受已經(jīng)定好了的條件；在發(fā)生征地糾紛時，農(nóng)民也沒有相應的訴求渠道和法律救助體系。正是征地程序不規(guī)范、不透明，導致地方政府征地行為缺乏有效的約束，征地行為扭曲，濫征普遍，也出現(xiàn)了大量尋租行為和腐敗現(xiàn)象。

建立公開、公平、公正的土地征用程序，是農(nóng)村土地征用制度改革的重要目標之一。要進一步完善土地征用的相關法律法規(guī)，形成一套完整規(guī)范的土地征用程序體系，保證地方政府征地的整個操作過程都受到這一體系的約束。其重點：一是在合理簡化過繁征地程序基礎上，建立嚴格的征地審查制度，只有在確認符合國家公共利益需要之后才能動用征地權(quán)。二是完善和強化土地征用公告制度，增強征地各個環(huán)節(jié)和每道程序的透明度。土地征用要按照規(guī)定的程序，必須事先提前三個月進行公告，向農(nóng)民公布征地的原因、單位及范圍，增強征地各個環(huán)節(jié)的公開性和透明度，保證被征地村民享有充分全面的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。也可以引入規(guī)范的土地征用聽證程序，讓被征地農(nóng)民、村民小組、村集體組織等參與征地過程，了解詳細情況，讓土地征用成為真正的陽光工程。那些凡不予公告、不舉行聽證的征地行為，應視為不合法征地，農(nóng)民有權(quán)拒絕。三要建立與被征地的農(nóng)村集體和農(nóng)民的協(xié)商制度，建立公平的爭議仲裁程序，充分保障被征地集體和農(nóng)民的參與權(quán)和申訴權(quán)。征地方案要同村民小組及每個農(nóng)戶直接見面，充分討論協(xié)商，簽訂規(guī)范有效的征地補償安置協(xié)議。如果在征地中有爭議，可向所在地縣級以上人民政府申請復議，或向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。也可以考慮建立第三方仲裁機構(gòu)，有學者建議在各省人大常委會下建立土地資源審查委員會,負責調(diào)查、受理并裁決土地征用中的爭議[2]，以切實在程序上保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

四、改革征地補償制度，實行多元化的征地補償方式

土地補償是征地問題的核心問題，我國現(xiàn)行的征地補償標準是比較低的，完全是一種與當前市場無關的政策性價格，是對農(nóng)民的象征性補償，過于偏離土地的市場價格和農(nóng)民的預期，而政府卻能夠通過低征高賣獲得巨大的經(jīng)濟利益。據(jù)估算，在近20年間，國家從農(nóng)民那里獲得土地資產(chǎn)收益高達2萬億元以上[3]，從而使得地方政府具有多征濫征的動力。農(nóng)村土地征用制度改革的重點之一，就是要改革征地補償制度。為了切實保護被征地農(nóng)民的利益，完善土地市場，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)的基礎上，以土地的市場價格為依據(jù)，建立市場化的征地補償機制，對失地農(nóng)民進行真正的公平補償。這里的征地補償既要體現(xiàn)土地的生產(chǎn)資料功能，更要體現(xiàn)對失地農(nóng)民的社會保障及發(fā)展功能，至少應包括兩部分，即被征土地的市場價格和其他相關補償，土地市場價格應該是土地被征后的最終用途在當前公開市場中的正常價格，相關補償應該是指因征地而產(chǎn)生的搬遷、前期投資及間接損失、新工作前期費用及建筑物補償?shù)取?/p>

對征地按照土地的市場價格或高于市場價格進行補償，是世界大多數(shù)發(fā)達國家的普遍做法。當然，就我國目前實際情況來看，即使按照市場價格對征地農(nóng)民進行補償，也會使許多地方特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府在財力上負擔更重甚至難以承受，更不可能高于市場價格進行補償。當前比較可行的補償是參考國內(nèi)外一些成功做法，對失地農(nóng)民采取多元化的補償方式，即一方面進行貨幣補償，另一方面采取實物補償，如留地補償，就是在征地時為使失地農(nóng)民生產(chǎn)生活有長遠穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)留出一定面積的發(fā)展用地，讓被征地村民、村民小組或集體經(jīng)濟組織從事生產(chǎn)經(jīng)營，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題；還有替代地補償，是在失地農(nóng)民得到土地補償費后找不到就業(yè)崗位的情況下，給他們另找一塊地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以解決就業(yè)和生活問題。還可以采取債券或股權(quán)補償?shù)茸鳛檠a充方式對農(nóng)民進行多元化的補償，以解決農(nóng)民的長期生活保障問題。這些方式都有成功的經(jīng)驗和做法，可以根據(jù)各地實際綜合運用。此外，還要建立土地征用補償費管理機制，從制度上保證補償費的合理分配與使用，及時足額把土地補償費發(fā)放到農(nóng)民手中，徹底消除拖欠和隨意克扣等現(xiàn)象。

五、推進農(nóng)村集體建設用地合法入市，逐步實現(xiàn)與城市國有土地同地同價同權(quán)流轉(zhuǎn)

根據(jù)我國法律，農(nóng)村集體土地只有被轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂螅拍苓M入土地市場交易，也就是說，農(nóng)業(yè)用地是無法直接進入非農(nóng)土地市場的，這種規(guī)定使被征地農(nóng)民的利益受到了損害。對于承包了土地的農(nóng)民來說，他們希望能夠在承包期內(nèi)利用土地獲取最大的經(jīng)濟收益，但在目前的土地制度下卻難以實現(xiàn)。由于農(nóng)地入市受到政策的嚴格限制，農(nóng)民土地被征后無法通過市場獲取土地收益，也使土地的市場價格形成機制不順，城鄉(xiāng)土地市場相互分割，價格差距大，農(nóng)地不斷被侵蝕。實踐中，由于缺乏科學規(guī)劃，以及國家對占用農(nóng)地的嚴格限制，一些地方大量的農(nóng)村集體建設用地自發(fā)、盲目地進入土地市場，造成建設用地供應總量難以控制，土地指標屢屢突破，違規(guī)項目頻繁出現(xiàn)，也嚴重擾亂了正常的土地市場秩序。

推進農(nóng)村集體建設用地合法入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價、同權(quán)”流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是土地征用制度改革的必然趨勢。逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地合法入市，可以降低市場交易成本，有效促進土地資源的優(yōu)化配置，也有利于打破壟斷，促進農(nóng)村市場化發(fā)展和經(jīng)濟增長，加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。特別是農(nóng)村集體建設用地的合法入市，以公開的、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)，有利于挖掘集體建設用地的潛力，有利于發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的基礎性作用，逐步形成反映土地市場供求、資源稀缺程度的土地價格形成機制，建立與城鎮(zhèn)地價體系密切聯(lián)系的集體建設用地地價體系，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設用地市場體系。

六、建立征地責任制度保障及責任追究機制，嚴格征地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約

我國當前土地違法違規(guī)現(xiàn)象比較嚴重，而凡是性質(zhì)嚴重的土地違法行為幾乎都涉及地方政府，一些本應該負有監(jiān)管責任的地方政府卻成了土地違法的主體。目前土地征用中的監(jiān)督管理工作存在很多薄弱環(huán)節(jié)，作為土地管理部門的土地監(jiān)察機構(gòu)，難以對越權(quán)批地、亂占濫用等違法問題進行有效防范，對土地違法主體的處罰缺乏有效手段。在一些地方的土地征用中，越權(quán)批地、邊報邊批、未批先征、未批先用等現(xiàn)象比較普遍，這也是導致土地違法違規(guī)屢禁不止的重要原因。

改革農(nóng)村土地征用制度，必須進一步建立和完善地方政府征地權(quán)力監(jiān)督制約機制。這里的重點是，必須建立明確的征地責任制度保障及責任追究機制，要明確規(guī)定土地征用的責任主體、責任內(nèi)容及范圍，一旦發(fā)現(xiàn)土地征用過程中存在違法違規(guī)行為，就要根據(jù)其性質(zhì)與損失，追究相關人員的責任。同時，為了規(guī)范和監(jiān)督土地征用權(quán)的運用，發(fā)揮地方政府的管理職能，必須建立嚴格有效的監(jiān)督制約機制。要進一步完善地方政府的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制，發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督作用，強化新聞媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督，加大對土地征用中違法違規(guī)案件的查處力度，提高濫征亂占土地的成本等，用嚴格的監(jiān)督制約機制約束地方政府的濫征行為，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1]巖韜.警惕耕地隱性流失[N].中國國土資源報，2011-03-21（7）.

[2]王懷勇，黃堅平.論土地征用的公共利益界定及相關制度重構(gòu)[J].西南政法大學學報，2004，（2）：40—44.

[3]肖屹，錢忠好.交易費用、產(chǎn)權(quán)公共域與農(nóng)地征用中農(nóng)民土地權(quán)益侵害[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2005，（9）：35—37.

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2011-07-13

趙鵬（1952— ），男，河北魏縣人，中共河南省委黨校常務副校長，河南行政學院黨委書記、常務副院長。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）