曾曉昀

（中山大學 法學院，廣東 廣州510275）

論中國《糧食安全法》的制定

曾曉昀

（中山大學 法學院，廣東 廣州510275）

近年，國際糧食市場動蕩，國際糧食危機與金融危機、能源危機交織在一起，對世界經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴重的影響。受自然因素和經(jīng)濟社會因素等的影響，我國近年糧食供給一直處于緊平衡狀態(tài)，糧價上漲較快，糧食質量安全也存在一定的隱患。2009年11月《世界糧食安全首腦會議宣言》（以下簡稱《羅馬宣言》）提出“支持酌情開展國家立法工作”①。我國十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中首次提出制定《糧食法》，《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》也提出“制定公布糧食安全法”。目前正在起草的糧食安全基本法定名為《糧食法》，筆者認為，該法命名《糧食安全法》較為合適，其依據(jù)，筆者將在本文詳敘。

一、中國《糧食安全法》制定的必要性

（一）其他保障手段的不足

糧食安全具有重要的公共利益，必須加以重視和保障。糧食安全保障依賴自然因素，但不能停留在靠天吃飯的層面上。糧食安全保障需要技術因素，但我國新一代農(nóng)民農(nóng)業(yè)科技整體素質不高，農(nóng)業(yè)技術難以有效地推廣應用，更何況農(nóng)業(yè)技術也有一定的局限性（如環(huán)境污染、轉基因問題等）。糧食安全保障需要經(jīng)濟管理因素，但我國涉糧教育體系不完善，糧食生產(chǎn)經(jīng)營者很難有效地運用經(jīng)濟管理知識管理糧食生產(chǎn)及其產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)。糧食安全保障需要制度保障尤其是政策支持，但是政策也有其固有的缺陷，在當前嚴峻的糧食安全形勢下，單靠政策不足以構建有效的制度保障。

（二）法律保障的優(yōu)勢

法律保障具有其他保障手段所不具備的諸多優(yōu)點，如強制性、嚴謹性、穩(wěn)定性等。我國糧食法律制度仍處于發(fā)展階段?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定，“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律。雖然第九條規(guī)定非除外規(guī)定的部分事項可以先制定行政法規(guī)，但是第十一條規(guī)定“制定法律的條件成熟時”應當“及時制定法律”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年（2011—2015年）規(guī)劃綱要》（以下簡稱《國家“十二五”規(guī)劃》）要求重點加強“加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式”、“改善民生”等方面的立法，正是糧食安全法律保障的題中之義。糧食安全法律保障并非貶低自然因素、技術手段、經(jīng)濟手段、其他制度手段對糧食安全保障的作用，而是要取長補短，發(fā)揮各自優(yōu)勢。

（三）現(xiàn)有法律難以從法律層面有效保障糧食安全

我國《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《畜牧法》、《漁業(yè)法》等分別對農(nóng)林牧漁業(yè)作了具體規(guī)定，但都不是直接調整糧食問題，而且主要是生產(chǎn)階段的規(guī)定，難以涵蓋糧食流通“全過程”監(jiān)管，也沒有體現(xiàn)糧食安全的三大保障。《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》、《食品安全法》雖然都涉及糧食質量問題，但并非專門針對糧食質量，也難以規(guī)制糧食供給、糧食價格問題。糧食、金融、能源日益成為世界經(jīng)濟發(fā)展面臨的三大焦點問題。我國在金融、能源等領域都有相關的法律制度，糧食安全保障是整個國計民生的基礎，反倒缺乏一部基本法，這不能不說是一種缺失和遺憾。

（四）國際挑戰(zhàn)的法律應對

近年，國際糧食危機席卷全球，人類社會深刻感受到饑餓的威脅。發(fā)達國家操縱相關國際組織的運作，主導糧食領域相關國際規(guī)則的制定（如WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判），間接損害了廣大發(fā)展中國家的權益。我國雖然加入了WTO，但現(xiàn)有的糧食安全法律制度缺乏國際視野，在國際糧食貿(mào)易規(guī)則制定中處于被動狀態(tài)，實踐中也難以有效利用相關規(guī)則維護糧食安全公共利益，這也是發(fā)展中國家普遍存在的問題。我們有必要學習國際先進的立法經(jīng)驗、吸取立法缺陷的教訓，使正在起草的《糧食安全法》既符合我國具體國情，又融合人類社會優(yōu)秀的法制文明成果。

二、中國《糧食安全法》制定的可行性

（一）國際趨勢及我國現(xiàn)有的制度基礎

第一，國際趨勢。糧食安全法律保障已經(jīng)成為國際趨勢，國際層面涉及糧食安全保障的法律文件既有條約、公約等，也多有國際非正式規(guī)范（如《羅馬宣言》）。發(fā)達國家向來重視糧食安全法律保障，美國不斷制定、更新、修訂一系列農(nóng)業(yè)法案②，歐盟在《歐盟2000年議程》之后啟動新一輪共同農(nóng)業(yè)政策改革，日本相繼出臺《新糧食法》（1995）、《糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》（1999）、《食品安全基本法》（2007），促進市場化改革。反觀發(fā)展中國家，其糧食安全保障多為政策性規(guī)定，立法滯后，且多為“大農(nóng)業(yè)”的立法，缺乏糧食產(chǎn)業(yè)的針對性。當然，也有一些立法成果，如格魯吉亞《糧食及煙草法》（1999）。隨著國際糧食危機的蔓延，各國紛紛重視法律保障，如印度《食品安全及標準法》（2006）、俄羅斯《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展法》（2006）、墨西哥《農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展法》（2007）等，并致力于制定真正的糧食安全基本法（如俄羅斯）。

第二，我國現(xiàn)有的制度基礎。我國已經(jīng)充分認識到糧食安全法律保障的重要性。我國在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》、《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》等法律法規(guī)中都規(guī)定了有關糧食安全保障的制度。各地也有相應的地方性法規(guī)對糧食安全加以保障。政策方面，關于“三農(nóng)”問題的中央一號文件已發(fā)布十幾個，《國家“十二五”規(guī)劃》高度重視糧食問題，關于糧食流通體制改革的政策文件也很多，可供立法借鑒。中央和地方糧食主管部門在糧食立法、執(zhí)法過程中積累了很多經(jīng)驗，政府機構、高校、科研機構的糧食安全法律保障研究也在積極開展中，這些無疑有助于推動《糧食安全法》的制定。近兩年，國家高度重視糧食安全基本法的制定問題，相關起草工作進展順利。

第三，社會各界逐漸重視糧食法的研究，有助于推進糧食立法工作。近年，國內外糧食形勢嚴峻、糧價上漲，制定《糧食安全法》的學術見解越來越多，提出的立法建議越來越具體，具有針對性和可操作性。當然，很多建議略顯粗糙，對糧食安全保障的理解還不夠深刻，有關立法草案建議的章節(jié)設計有待商榷，但學界的關注對《糧食安全法》的起草有很大的推動作用，也推動了糧食安全法律保障的學術研究。

（二）可能遇到的困難及其克服舉措

第一，客觀看待法律保障的局限性。法律在保障糧食安全方面能起的作用還比較有限。當前社會經(jīng)濟形勢和糧食行業(yè)發(fā)展變化很大，《糧食安全法》的制定要充分考慮其他保障手段的影響，不能操之過急，否則，《糧食安全法》匆匆出臺卻多有紕漏，更為不妥。即使《糧食安全法》制定出來，也并不能對其期望過高，要在實踐中不斷總結，通過配套制度來加以完善，更需要其他因素的配合。

第二，正確處理相關的利益糾紛。糧食產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)由不同監(jiān)管機構負責，即使是同一環(huán)節(jié)，糧食供給、質量、價格等不同監(jiān)管內容都會牽涉不同監(jiān)管機構，部門利益、地方利益糾結?！都Z食安全法》的出臺會導致各部門之間利益再分配，需要妥善地處理好方方面面的關系。慶幸的是，與多個部門爭搶轉基因立法的主導權不同，由國家發(fā)改委、國家糧食局負責牽頭起草《糧食安全法》達成了普遍共識，這有利于《糧食安全法》的制定，而轉基因監(jiān)管問題也可以在《糧食安全法》中體現(xiàn)。

第三，提高糧食安全法律保障的社會認可度。盡管社會各界對糧食安全的關注度劇增，但這些關注更多是停留在自然因素、技術因素、經(jīng)濟因素層面，即使涉及制度問題，也以政策為主，較少人關注法律保障問題。糧食安全需要法律保障的社會認可度不高，不少人對《糧食安全法》制定的必要性和可行性認識不足。需要通過輿論、教育等多種手段加以宣傳，提高糧食安全法律保障的社會認可度。

第四，培養(yǎng)相關法學人才。我國高等院校法學院及相關院系對農(nóng)業(yè)法、糧食法的重視度不夠，難以培養(yǎng)糧食研究法學人才。中專高職學校注重實際技能培養(yǎng)，最多是普法教育宣傳。因此，要重視在高等院校法學院開設農(nóng)業(yè)法教程，為國家立法機關、糧食行政管理部門、高等院校、糧食企業(yè)等輸送糧食研究的法學人才。

第五，加強國際交流。我國涉糧領域的國際交流很少，難以學習國際先進的立法經(jīng)驗、吸取立法缺陷的教訓，某種程度上導致在糧食國際化戰(zhàn)略上的被動。國家糧食局組織了多次國外考察，應當通過各種國際研討會、交流學習、項目合作、參觀考察等形式加強國際交流，學習、借鑒、利用國際立法以制定《糧食安全法》。

三、中國《糧食安全法》著重解決的問題及應對方案

筆者認為，《糧食安全法》的基本框架應當包括總則、糧食供給保障、糧食質量保障、糧食價格保障、法律責任、附則。具體而言，該法重點要明確立法宗旨，界定相關基本概念，促進治理模式創(chuàng)新，規(guī)定糧食安全三大保障的相關法律問題，對糧食安全權的相關主體規(guī)定相應的法律責任條款。

（一）明確立法宗旨

糧食安全權可以歸納為國家機關、糧食生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者和第三部門等享有的確保糧食供給平衡、質量安全、價格合理的權利（力）。我們應當明確《糧食安全法》的立法宗旨，把糧食安全權規(guī)定進去，實現(xiàn)從經(jīng)濟安全權③到糧食安全權的推進，這有助于經(jīng)濟法基本權利范疇的研究，彰顯法的安全價值。筆者初步歸納為“保護農(nóng)民的種糧積極性，維護糧食生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的合法權益，規(guī)范政府糧食行政管理行為，保障糧食安全權，實現(xiàn)國家糧食安全”。

（二）界定相關基本概念

《羅馬宣言》（2009）界定糧食安全是指“所有人在任何時候都能通過物質、社會和經(jīng)濟手段獲得充足、安全和營養(yǎng)食物，滿足其過上積極、健康生活的膳食需要和飲食偏好”。糧食安全的四個支柱是“可供應量”、“獲取渠道”、“充分利用”和“穩(wěn)定供應”。“營養(yǎng)是糧食安全概念中不可分割的一部分?！蔽覈都Z食安全法》應當界定幾個基本概念。如：“糧食安全”是指糧食供給平衡、質量安全、價格合理；“糧食”包括稻谷、小麥、雜糧及成品糧；“糧食生產(chǎn)資料”包括種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)用機械、農(nóng)用薄膜等糧食生產(chǎn)投入品；“糧食生產(chǎn)經(jīng)營者”包括從事糧食生產(chǎn)、收購、加工、運輸、儲備、銷售、進出口等的法人、其他經(jīng)濟組織和個人；“糧食危機”是指發(fā)生嚴重自然災害、糧食供給明顯緊張、重大糧食質量事故、糧食價格異常波動等情形。

（三）促進治理模式創(chuàng)新

糧食安全法律保障面臨市場失靈、政府失靈和社會失靈問題，需要正確對待糧食市場化改革中的理論困境及農(nóng)民權益保障問題，體現(xiàn)政府主導、農(nóng)民主體、社會參與，促進政府與農(nóng)民在市場中的互動，實現(xiàn)公共治理、私人治理與第三方治理的有機統(tǒng)一。該法首先要通過一系列制度保障農(nóng)民的合法權益，如耕地權利保障和相關綜合性支持（如糧食補貼長效保障機制、農(nóng)村稅費改革和金融體制改革、巨災保險、多元化的糧食科技推廣體系等）。其次要賦予政府部門相應的糧食行政管理職能，注意區(qū)分中央與地方以及同級政府部門之間的職能分工與協(xié)調合作。該法還應規(guī)定糧食行業(yè)協(xié)會等加強行業(yè)自律，并鼓勵公眾參與、社會監(jiān)督，建立糧食安全公益訴訟制度。

（四）著重解決糧食安全三大保障中的熱點問題

糧食安全的含義應當包括供給平衡、質量安全、價格合理，糧食安全保障相應地包括糧食供給保障、質量保障與價格保障，《糧食安全法》應當專門設三章規(guī)定三大保障相關制度。筆者曾專文探討糧食安全法律保障的三大支柱④，具體制度設計可作參考?！秶摇笆濉币?guī)劃》提出，“堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標”。《糧食安全法》要積極回應當前的熱點問題，尤其是糧價上漲與轉基因糧食問題。

糧食價格保障要遵循經(jīng)濟規(guī)律，一方面要完善多元化的糧價調控機制，如糧食價格支持、儲備糧吞吐、糧食進出口、糧食生產(chǎn)資料價格調節(jié)、糧食期貨市場調節(jié)等，另一方面要重視糧食價格危機的緊急應對，國家可以實施臨時價格干預措施，發(fā)放臨時價格補貼，建立最低工資標準、社會保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制。臨時價格干預措施涵蓋我國法律制度規(guī)定的價格干預措施與價格緊急措施，但外延更接近價格干預措施。由于是“臨時”，既須有必要性，又應有期限性，必須完善干預措施的啟動條件和解除條件，完善臨時價格干預的干預區(qū)域、干預品種、干預措施（如最高限價、約談企業(yè)穩(wěn)定價格、批零差率控制、提價申報、調價備案、限制提價、禁止提價等）。臨時價格干預不得改變企業(yè)定價自主權，嚴厲打擊糧食流通領域的亂收費、亂罰款行為，防止相關利潤被非法截留。對違反臨時價格干預措施的依法從重從快處罰，確保全國糧價穩(wěn)定，維護糧食安全權。

目前，針對越來越激烈的轉基因糧食爭議，我國官方表示近期不會允許轉基因糧食商業(yè)化種植。筆者認為，《糧食安全法》應當明確禁止轉基因糧食商業(yè)化種植，禁止轉基因糧食經(jīng)營銷售、進出口。糧食轉基因技術的研究、試驗等必須依法嚴格實行各項安全控制措施。具體而言，轉基因糧食及其相關產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營必須取得農(nóng)業(yè)轉基因生物安全證書并通過品種審定，有相應的安全管理措施。轉基因糧食的相關許可應當收歸國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門負責。應當建立“從田園到餐桌”的全過程流通檔案，載明來源、銷售去向、跟蹤調查等內容，便于實施糧食召回與可追溯制度，不得進行商業(yè)廣告。應當根據(jù)我國現(xiàn)有轉基因技術發(fā)展水平，參考國際先進的轉基因標識標準，明確標明是否含有轉基因成分、轉基因成分百分比、該成分的危害性、何種檢測技術等，可能需要相關軟法支持。轉基因糧食全過程產(chǎn)業(yè)鏈要實行標識制度，特別注意監(jiān)管國際品牌的標識問題，保障消費者的知情權。另外，發(fā)達國家借轉基因糧食及其相關生產(chǎn)資料控制落后國家的糧食生產(chǎn)的現(xiàn)象也值得警惕。為杜絕這一現(xiàn)象，轉基因糧食（包括種子和相關產(chǎn)品）的進口必須取得相應的進口許可并作明確標識，正確運用WTO技術性貿(mào)易規(guī)則和綠色貿(mào)易規(guī)則，保障我國的糧食安全權。如果轉基因糧食（包括種子和相關產(chǎn)品）沒有相關批準文件或者文件不符的，應作退貨或者銷毀處理。

（五）強化法律責任

《糧食安全法》應當分別針對糧食安全權的相關主體設計不同的法律責任條款，涵蓋民事責任、行政責任、刑事責任等，同時鼓勵社會責任的承擔。各級人民政府及其有關部門受規(guī)制的情形包括：未采取有效措施保護基本農(nóng)田和糧食生產(chǎn)環(huán)境的，未落實國家惠農(nóng)政策的，沒有依法履行對糧食市場的監(jiān)督管理職責的，糧食儲備未達到法定規(guī)模和質量的，違法違規(guī)籌集和使用糧食風險基金的，沒有及時采取措施有效處理糧食危機的，未采取有效措施制止轉基因糧食商業(yè)化種植、經(jīng)營銷售、進出口的，糧食行政管理方面有貪污腐敗行為的，有違反糧食安全保障法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的。糧食生產(chǎn)經(jīng)營者受規(guī)制的情形包括：破壞、污染糧食生產(chǎn)環(huán)境的，明知而從事轉基因糧食商業(yè)化種植、經(jīng)營銷售、進出口的，未依法取得糧食收購資格而從事糧食收購的，從事不正當競爭和非法壟斷行為的，違法違規(guī)從事糧食進出口貿(mào)易的，無正當理由拒不承擔或者拖延承擔糧食應急任務的，造成糧食資源重大浪費的，有違反糧食安全保障法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的。儲備糧因其重要性，需要特別監(jiān)管。承儲政府儲備糧的企業(yè)及其員工受規(guī)制的情形包括：政府儲備糧數(shù)量不真實，或者擅自改變糧食品種、儲存地點的；政府儲備糧質量不合格，或者因管理不善造成糧食霉壞、變質的；未健全財務制度，違規(guī)使用財政資金的；違法違規(guī)使用、銷售政府儲備糧的；無正當理由拒不承擔或者拖延承擔糧食應急任務的；有違反糧食安全保障法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的。

筆者認為，中國《糧食安全法》的制定是為蒼生造福，有益于中華民族千秋萬代、助推全人類的生存發(fā)展。中國法學界同仁有責任也應當有能力擔負起相關學術研究的歷史使命，不枉“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”的濟世襟懷！

注釋：

①聯(lián)合國糧農(nóng)組織：《世界糧食安全首腦會議宣言（2009）》

（中文版），ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/Meeting/018/k6050c.pdf，載于聯(lián)合國糧農(nóng)組織官方網(wǎng)站“世界糧食安全首腦會議”專題 ，http：//www.fao.org/wsfs/wsfs-list-documents/zh/，2009年11月18日。

②USDA.FarmBillResources：CurrentandPreviousFarmBills.http：//www.ers.usda.gov/FarmBill/PreviousFarmBills.htm。

③經(jīng)濟安全權是指“國家、組織和個人維護整個社會的經(jīng)濟秩序穩(wěn)定，以及維護公私財產(chǎn)安全和人的生命安全的權利”。見程信和：《經(jīng)濟法基本權利范疇論綱》，《甘肅社會科學》2006年第1期，第143頁。

④參閱曾曉昀：《論糧食安全法律保障之三大支柱》，載于中山大學法學院主辦：《中山大學法律評論》，法律出版社2010年版，第8卷第2輯，第279—296頁。

2011-07-23

曾曉昀（1983— ），男，廣東潮州人，中山大學法學院博士研究生。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）