于錦坤，梁亞卓，徐 華，李富忠

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館，山西太谷030801）

土地征用是國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制取得其他民事主體土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為，在我國(guó)，主要是指國(guó)家為了公共利益的需要將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨?。我?guó)的土地征用制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期仍基本保持了原有做法，難以確保失地農(nóng)民的生活水平不下降。尤其是土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，引發(fā)了許多社會(huì)問題。本文試圖通過對(duì)我國(guó)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究，尋求一條適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

1 我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)概述

《憲法》第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

《中華人民共和國(guó)土地管理法（2004年）》第四十七條規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3 a平均年產(chǎn)值的6～10倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3 a平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前3 a平均年產(chǎn)值的15倍。

征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行。

被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但其總和不得超過土地被征用前3 a平均年產(chǎn)值的30倍。

國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出：“縣級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，應(yīng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)或從國(guó)有土地收益中予以補(bǔ)償?！?/p>

2006年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》再次明確提出：“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。”

2 對(duì)我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分析

2.1 以“特別犧牲說”作為理論依據(jù)

“特別犧牲說”理論基于法的公平正義的觀念，認(rèn)為國(guó)家的合法征地行為，對(duì)人民權(quán)益所造成的損失，與國(guó)家賦予人民一般的負(fù)擔(dān)（比如納稅及服兵役）不同，它是使無義務(wù)的特定人對(duì)國(guó)家所作的特別犧牲，這種特別犧牲具有個(gè)案性質(zhì)。因此，應(yīng)本著公平正義的原則，對(duì)被征主體所受到的一切損失予以補(bǔ)償，該補(bǔ)償由全體人民共同負(fù)擔(dān)，以保證在不損害個(gè)體利益的前提下實(shí)現(xiàn)公共利益。

土地征用對(duì)于其權(quán)利人而言，想要獲悉自己的財(cái)產(chǎn)因?yàn)檎饔枚馐艿膿p失必須等到具體的征用行為公告后。這對(duì)于權(quán)利人來說無疑是一種十分不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)少數(shù)人為了公共利益所做的特別犧牲，如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。這些都是“特別犧牲說”的體現(xiàn)[1]。

2.2 采取“低級(jí)”的“不完全補(bǔ)償”原則

“不完全補(bǔ)償”原則強(qiáng)調(diào)以“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以根據(jù)公共利益的需要，而依法加以限制；認(rèn)為征用土地是強(qiáng)制剝奪公民的長(zhǎng)遠(yuǎn)權(quán)利，使人民遭受特別的損失，依理應(yīng)該給予超過一般自由成交價(jià)格的補(bǔ)償，但是在所有權(quán)社會(huì)化的今天，個(gè)人行為應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)的制約，個(gè)人有忍受相當(dāng)損失的義務(wù)。

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償僅限于補(bǔ)償與被征用客體直接相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)損失，而對(duì)與被征用客體有間接關(guān)聯(lián)的以及由此而延伸的其他附帶損失未規(guī)定予以補(bǔ)償。土地征用補(bǔ)償中僅僅考慮了農(nóng)地的直接使用價(jià)值，而沒有從可持續(xù)發(fā)展等角度去考慮其他的間接使用價(jià)值，致使土地征用補(bǔ)償價(jià)格低下，土地資源沒有得到充分利用；失地農(nóng)民的權(quán)利沒有得到充分的保障[2]。同時(shí)，在土地征用的過程中，農(nóng)村集體失去了土地所有權(quán)，農(nóng)民失去了土地的承包權(quán)和使用權(quán)，即使按照“不完全補(bǔ)償”的原則，補(bǔ)償應(yīng)該根據(jù)土地的價(jià)值測(cè)算，而價(jià)格是價(jià)值的體現(xiàn)。但我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償金額與土地的市場(chǎng)價(jià)格不相等，不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素。我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取的是一種“低級(jí)”的“不完全補(bǔ)償”原則。

3 我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

3.1 法律規(guī)定的“公共利益”范圍不明確

按照我國(guó)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用的前提應(yīng)當(dāng)是“國(guó)家為公共利益的需要”。但我國(guó)只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。在土地征用過程中，“公共利益”的概念被地方政府人為地進(jìn)行了擴(kuò)大化。那些諸如道路、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等建設(shè)項(xiàng)目，被界定為“公共利益”一般不會(huì)有什么爭(zhēng)議。但近年來，在全國(guó)范圍內(nèi)興起的房地產(chǎn)建設(shè)高潮中，商品房建設(shè)或其他商業(yè)設(shè)施的建設(shè)也打著“公共利益”旗號(hào)行使國(guó)家征地權(quán)。

3.2 法律規(guī)定的補(bǔ)償范圍偏窄

我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償是一種“低級(jí)”的“不完全補(bǔ)償”，征地補(bǔ)償費(fèi)僅僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償限于與被征用客體直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失，而對(duì)與被征用客體有間接關(guān)聯(lián)的以及由此而延伸的其他附帶損失未規(guī)定予以補(bǔ)償，比如說由征地行為造成的間接損失，特別是殘余地和相鄰地的損失，而經(jīng)營(yíng)損失和租金損失等可以量化的財(cái)產(chǎn)損失和難以量化的附帶損失都未被算進(jìn)補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償?shù)姆秶^窄大大限制了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高[3]。

3.3 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相沖突

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)資料的分配和使用都要遵循市場(chǎng)原則，在我國(guó)其他生產(chǎn)要素都是由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并且是充分按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，城市土地甚至是按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。而唯獨(dú)對(duì)于農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)是由國(guó)家通過征用，然后再進(jìn)入土地市場(chǎng)，并且征地補(bǔ)償不是充分按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而是采用一種行政性的補(bǔ)償思路和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這明顯與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相沖突[4]。

3.4 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

3.4.1 “不降低被征地農(nóng)民原有生活水平”本身就是低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償 從我國(guó)整體發(fā)展來看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人民都在分享國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的實(shí)惠，生活水平不斷提高。國(guó)家因城市化建設(shè)需要而征收農(nóng)民土地，首先是建立在農(nóng)民放棄對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上。而放棄本身就是一種貢獻(xiàn)，農(nóng)民理應(yīng)得到貢獻(xiàn)土地這種稀缺生產(chǎn)因素的報(bào)酬，分享土地增值帶來的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)而提高生活水平，而絕不僅僅是保持原有生活水平[5]。

3.4.2 征地補(bǔ)償與失地農(nóng)民今后生活所需相比標(biāo)準(zhǔn)偏低 失地農(nóng)民所得到的征地補(bǔ)償難以保障本人及其后代今后的生活。原本農(nóng)民只要有了土地，就等于擁有了充足而持續(xù)的生活來源，不但自己的生活有保障，而且其后代可以繼承他們的土地，通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得農(nóng)業(yè)收入。但是當(dāng)問及土地被征用后生活的主要收入來源時(shí)，一些年老的農(nóng)民認(rèn)為，主要依靠征地補(bǔ)償生活，或者靠子女贍養(yǎng)；年輕的農(nóng)民主要以打工為主，但他們由于文化素質(zhì)較低，找工作的難度較大。

3.5 “產(chǎn)值倍數(shù)法”存在一定的不合理性

3.5.1 以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補(bǔ)償基準(zhǔn)偏低 國(guó)土資源部出臺(tái)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“測(cè)算征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)要在主導(dǎo)性農(nóng)用地類別和耕作制度條件下，以前3 a主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格及相關(guān)附加收益為主要依據(jù)進(jìn)行測(cè)算”。以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，將土地的年均產(chǎn)值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)被征地的區(qū)位等地價(jià)因素，違背了市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律。征地補(bǔ)償應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)值即土地價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)確立補(bǔ)償數(shù)額，土地價(jià)格不是土地成本的貨幣表現(xiàn)，人類在長(zhǎng)期的土地利用過程中所固化在土地中的勞動(dòng)，是無法用土地價(jià)格表現(xiàn)出來的。同時(shí)，土地價(jià)格由土地的供給與需求決定，尤其受土地的區(qū)位條件影響，與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。而年產(chǎn)值只是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，年產(chǎn)值高低是由所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件決定的[6]。

3.5.2 “產(chǎn)值倍數(shù)法”缺乏科學(xué)性 在我國(guó)，征地補(bǔ)償是以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，土地的年均產(chǎn)值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行測(cè)算的。這種補(bǔ)償測(cè)算方法存在著一定的不合理性，缺乏科學(xué)性。

“產(chǎn)值倍數(shù)法”用數(shù)學(xué)公式可以表示為：X＝A×B。其中，X為土地征用補(bǔ)償費(fèi)；A為該被征地塊前3 a平均年產(chǎn)值（元）；B為補(bǔ)償倍數(shù)（6≤B≤10）。Y＝A×B′×C/（C總/D）。其中，Y為安置補(bǔ)助費(fèi)；A為該被征地塊前3 a平均年產(chǎn)值（元）；B′為補(bǔ)償倍數(shù)（4≤B′≤6）；C為該被征地塊的面積（公頃）；C總為被征地單位的總面積（公頃）；D為被征地單位的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。

其公式中的年均產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)都是人為制定的，沒有科學(xué)依據(jù)。不同來源途徑的產(chǎn)值差距很大，農(nóng)民報(bào)價(jià)、統(tǒng)計(jì)年鑒、專業(yè)部門的測(cè)算各不相同。同時(shí)，雖然法律確定了產(chǎn)值倍數(shù)的幅度，但并沒有規(guī)定確定的原則，確定過程中人為的因素大。這種“制定”的標(biāo)準(zhǔn)可能與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)，因?yàn)椴煌牡赜颍滢r(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也存在著很大的差異，通過制定產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)雖然可以解決地方政府在產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)上的隨意性問題，但卻偏離了“產(chǎn)值倍數(shù)法”對(duì)農(nóng)民損失的土地收益補(bǔ)償?shù)谋緛砗x[5]。

4 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)的一系列社會(huì)問題

4.1 “低標(biāo)準(zhǔn)”的征地補(bǔ)償導(dǎo)致失地農(nóng)民生活面臨困境

盡管國(guó)家要求征地單位和地方政府保證被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，但由于我國(guó)現(xiàn)行的這種“低標(biāo)準(zhǔn)”補(bǔ)償，大多數(shù)失地農(nóng)民在土地被征用后生活水平并沒有得到改善，甚至一部分有所下降?，F(xiàn)實(shí)生活中的大多數(shù)失地農(nóng)民都面臨著“低標(biāo)準(zhǔn)”的征地補(bǔ)償用于生活安置后所剩不多；創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)資金短缺，就業(yè)困難；生活成本上升；無力購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保障不健全等現(xiàn)實(shí)問題。

4.1.1 “低標(biāo)準(zhǔn)”的征地補(bǔ)償用于生活安置后所剩不多 一些失地農(nóng)民需要遷出原住址，獲得的征地補(bǔ)償在用于生活安置后所剩不多。首先，解決住房安置問題的開支占了征地補(bǔ)償?shù)拇蟛糠諿7]。其次，失地農(nóng)民在子女就學(xué)問題上還得花費(fèi)相當(dāng)一部分資金，相對(duì)于農(nóng)村學(xué)校，城市中的學(xué)校在伙食費(fèi)、住宿費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)等方面都相應(yīng)地提高了，有的學(xué)校還要收取贊助費(fèi)、借讀費(fèi)等。再加上在實(shí)現(xiàn)就業(yè)前，平時(shí)維持日常生活的開支，失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償所剩不多。

4.1.2 創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)資金短缺，失地農(nóng)民就業(yè)困難 現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取的是一次性貨幣補(bǔ)償方式，雖然土地征用補(bǔ)償費(fèi)能暫時(shí)緩解失去土地給農(nóng)民帶來的壓力，但是有限的補(bǔ)償費(fèi)用不能給失地農(nóng)民帶來長(zhǎng)期的生活保障，更何況我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償本身就是一種“低標(biāo)準(zhǔn)”補(bǔ)償。失地農(nóng)民本身文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，再加上其拿到的征地補(bǔ)償用于生活安置后所剩不多，用于創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)等方面的資金自然就會(huì)減少，再加上近幾年來城市就業(yè)壓力本身已經(jīng)很大，失地農(nóng)民大量涌入城市，使得就業(yè)崗位競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，使其在城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。

4.1.3 失地農(nóng)民在城市中的生活成本上升 大部分農(nóng)民在失去土地后，其生活標(biāo)準(zhǔn)和生活習(xí)慣逐步實(shí)現(xiàn)城市化。失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活以后，喪失了在農(nóng)村可以種菜、喂養(yǎng)家禽、出租房屋、簡(jiǎn)單就醫(yī)、子女就近入學(xué)等優(yōu)勢(shì)，獲得的征地補(bǔ)償又難以支付融入城市的一系列轉(zhuǎn)換成本。在失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平下降、收入來源減少的同時(shí)，生活成本卻呈直線上升趨勢(shì)，導(dǎo)致其生活水平下降。

王春光、陳雷等于2003年底對(duì)山東省淄博市8個(gè)行政村的失地農(nóng)民情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，在接受調(diào)查的70戶失地農(nóng)民中，人均生活消費(fèi)支出增加的有41戶，占58%，人均增加484元；生活消費(fèi)支出減少的有22戶，占31%，人均減少110元；持平的有7戶。耕地被占用前的人均生活消費(fèi)支出為2 542元，失地后為2 688元，比失地前人均增加146元，增加5.7%。

4.1.4 無力購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保障不健全 我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制，城市實(shí)行社會(huì)保障制度，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。目前，我國(guó)財(cái)力有限，城市的社會(huì)保障壓力已經(jīng)很大，國(guó)家暫時(shí)還不能在農(nóng)村建立現(xiàn)代的社會(huì)保障制度，事實(shí)上由土地承擔(dān)了農(nóng)民的社會(huì)保障功能，土地對(duì)農(nóng)民既是生存之本，又是發(fā)展之源，土地收入雖不高，可是每年都有部分穩(wěn)定收入，這部分收入成為農(nóng)民的最低生活保障，土地的長(zhǎng)期承包為農(nóng)民提供了長(zhǎng)期的收入，實(shí)際上也是農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障的來源。在土地被征用之后，農(nóng)民失去了土地也就失去了土地所給予的社會(huì)保障，而且沒有被覆蓋在城市社會(huì)保障體系之內(nèi)，所獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)又不足以購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，進(jìn)入了社保體系的真空地帶[8]。

4.2 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致“土地財(cái)政”膨脹

2009年，國(guó)家的土地財(cái)政收入再創(chuàng)新高，實(shí)現(xiàn)15 910.2億元，同比增長(zhǎng)63.4%，土地出讓總面積為20.9萬hm2，同比增加38.3%[9]。其中，土地出讓金收入過千億的有杭州和上海，土地出讓金超過地方財(cái)政收入的有杭州、佛山、廈門、武漢和寧波等。土地出讓金在地方財(cái)政收入中所占的比例也越來越大?！巴恋刎?cái)政”膨脹導(dǎo)致了耕地面積大量減少，糧食安全受到威脅；失地農(nóng)民抵觸情緒嚴(yán)重，社會(huì)穩(wěn)定受到威脅；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久健康發(fā)展。

4.2.1 耕地面積大量減少，糧食安全受到威脅

由于土地出讓金的誘惑，許多地方政府往往從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，利用“公共利益”內(nèi)涵的不確定性，對(duì)國(guó)家土地征用政策進(jìn)行隨意解釋，以“公益”名義大量征用非公益用地，出現(xiàn)了地方政府預(yù)征地行為過熱的現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地面積大量減少，使得我國(guó)糧食安全受到威脅。我國(guó)的耕地面積有限，但隨著城市化進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高和人口的增加，我國(guó)糧食消費(fèi)以每年45億kg的速度遞增，糧食供求的缺口越來越大。據(jù)估計(jì)，到2030年，我國(guó)人口將達(dá)到16億，屆時(shí)人均占有耕地僅為667m2左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，以如此少的土地來養(yǎng)活龐大的人口，會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)的糧食供應(yīng)安全形成極大的威脅[10]。

4.2.2 失地農(nóng)民抵觸情緒嚴(yán)重，社會(huì)穩(wěn)定受到威脅 一方面，失地農(nóng)民考慮到失去土地后面臨的就業(yè)困難、經(jīng)濟(jì)收入下降、城市生活成本偏高、社會(huì)保障不健全等一系列問題，導(dǎo)致其生活水平下降，希望獲得更多的征地補(bǔ)償。另一方面，失地農(nóng)民的潛意識(shí)中還是不愿意失去土地，他們祖祖輩輩都是在土地上“討生活”，對(duì)土地存在一定的感情，自己的土地被征用不僅是一種“經(jīng)濟(jì)”層面上的損失，也是“感情”層面上的損失，他們認(rèn)為，自己為國(guó)家的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)獲得更多的補(bǔ)償。同時(shí)，日益高漲的房地產(chǎn)價(jià)格使農(nóng)民意識(shí)到了自己土地的價(jià)值，他們認(rèn)為，自己所應(yīng)該獲得的補(bǔ)償中的一部分被當(dāng)?shù)卣加?，而這被占用的部分應(yīng)該直接補(bǔ)償給自己，同時(shí)與房地產(chǎn)開發(fā)商獲得的利潤(rùn)相比，自己所獲得的補(bǔ)償明顯偏低。而現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償本身就是一種“低標(biāo)準(zhǔn)”補(bǔ)償，農(nóng)民的合法權(quán)利得不到保障，導(dǎo)致失地農(nóng)民的補(bǔ)償期望與現(xiàn)實(shí)補(bǔ)償之間存在巨大差距，使得失地農(nóng)民感覺受到“不公正”的待遇，容易產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致失地農(nóng)民上訪事件劇增。

4.2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久健康發(fā)展

由于土地出讓金在地方政府財(cái)政收入中所占的比例越來越大，就形成了地方政府與“土地財(cái)政”之間的土地征用。一方面，地方政府會(huì)將主要精力投入到土地的征用上，再以“市場(chǎng)價(jià)”批租給房地產(chǎn)開發(fā)商和各類工商企業(yè)，造成了我國(guó)許多城市稅收超常規(guī)增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，各地方向制造業(yè)、建筑業(yè)乃至一些快速產(chǎn)生GDP和財(cái)政收入的房地產(chǎn)業(yè)傾斜發(fā)展，以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能過度“工業(yè)化”與“城市化”。并且這個(gè)制度對(duì)地方政府形成一種“驅(qū)趕”效應(yīng)，即地方政府將收入的重點(diǎn)由依靠企業(yè)的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)到依靠農(nóng)民和土地的預(yù)算外和非預(yù)算收入，由側(cè)重工業(yè)化轉(zhuǎn)到側(cè)重城市化[11]。另一方面，導(dǎo)致地方政府對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展采取一種“不積極”的態(tài)度，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久發(fā)展。

5 構(gòu)建我國(guó)新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在當(dāng)時(shí)由于所有的生產(chǎn)資料都是采取同樣的分配方式、失地農(nóng)民安置屬于政府行為的背景下是合理的，也是被廣泛接受的。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這套補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一定的問題。本文嘗試根據(jù)征地目的的不同，采用不同的價(jià)值取向，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情構(gòu)建一種新的基于公平原則的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5.1 公益性征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)

5.1.1 擬建立的我國(guó)“公共利益”具體范圍 要糾正我國(guó)土地征用制度中的權(quán)力濫用行為，就必須首先明確公共利益的內(nèi)涵和外延。區(qū)分公共利益和非公共利益的標(biāo)準(zhǔn)有幾點(diǎn)：（1）公共利益所涉及的受益主體應(yīng)當(dāng)是不特定多數(shù)人。（2）公共利益的義務(wù)主體是國(guó)家，具體的義務(wù)主體是各級(jí)人民政府。（3）公共利益應(yīng)不以營(yíng)利為目的，具有非營(yíng)利性。（4）公共利益產(chǎn)生的效益不能用金錢來衡量。（5）公共利益的投資應(yīng)最終由國(guó)庫承擔(dān)。

據(jù)此擬建立的我國(guó)“公共利益”具體范圍包括：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事設(shè)施用地。（2）基礎(chǔ)設(shè)施用地，包括供水、供氣、供熱、供電、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、道路、廣場(chǎng)、綠地等城市基礎(chǔ)設(shè)施以及國(guó)家重點(diǎn)扶植的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。（3）公益事業(yè)用地，包括非營(yíng)利性教育設(shè)施、體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施和公共文化設(shè)施、公益性科研機(jī)構(gòu)用地。（4）特殊用地，包括監(jiān)獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地。（5）享受特殊政策優(yōu)惠的用地，如涉及國(guó)家安全領(lǐng)域和對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開發(fā)企業(yè)用地、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地等[12]。

5.1.2 公益性征地補(bǔ)償計(jì)算方法 考慮到我國(guó)征地是按照項(xiàng)目進(jìn)行審批，因此對(duì)于公益性土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算是以項(xiàng)目為單位，即首先根據(jù)需要補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民數(shù)量計(jì)算出項(xiàng)目征地補(bǔ)償總額，然后再根據(jù)每個(gè)農(nóng)民失去土地面積占征地總面積的比例，計(jì)算出其應(yīng)該得到的補(bǔ)償額。

（1）項(xiàng)目征地補(bǔ)償總額：S=B N/r（1－1/（1＋r）n）。其中，S為公益性征地項(xiàng)目總補(bǔ)償額（元）；B為被征地塊農(nóng)村居民前3 a人均年純收入（元/人）；r為還原率；n為補(bǔ)償年限；N為被征地塊失地農(nóng)民數(shù)量（人）。

（2）項(xiàng)目征地人均補(bǔ)償額：S′=S（m/M）。其中，S′為每個(gè)人應(yīng)得的補(bǔ)償金額（元/人）；S為征地項(xiàng)目總補(bǔ)償額（元）；m為征得該失地農(nóng)民的土地?cái)?shù)量（公頃）；M為項(xiàng)目征地總數(shù)量（公頃）。

補(bǔ)充說明：（1）對(duì)還原率r的確定。按照30 a期的國(guó)債利率算，30 a期的國(guó)債利率作為國(guó)家發(fā)行的債券，以市場(chǎng)為基準(zhǔn)，在利率上有一定的可參考性。（2）對(duì)補(bǔ)償年限n的確定。按照30 a來計(jì)算，30 a的補(bǔ)償年限也基本上能保證土地使用者能獲得其對(duì)未來收益的補(bǔ)償。這里不采用無限年限，主要是我國(guó)土地所有制度和他國(guó)不一樣，是土地國(guó)有制和集體所有制，從法律角度來說，農(nóng)民個(gè)人只是承租者，不是所有者，無限年限是不適用的，且考慮到土地30 a的使用權(quán)價(jià)值與無限年限差別不是很大，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償也不會(huì)差太多，所以這里采用了30 a的補(bǔ)償年限。

5.2 非公益性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

非公益性征地補(bǔ)償是采取市場(chǎng)條件下的公平原則，按照土地公平的補(bǔ)償價(jià)格確定。但由于國(guó)家規(guī)定農(nóng)民的土地不能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，在二級(jí)市場(chǎng)上農(nóng)民也沒有發(fā)言權(quán)，更何況目前我國(guó)土地交易市場(chǎng)還處在一種很不完整的狀態(tài)。因此，客觀存在的土地市場(chǎng)價(jià)格并不能說是一種“正常的市場(chǎng)價(jià)格”。對(duì)于非公益性征地補(bǔ)償應(yīng)采用目前通用的估價(jià)法，按評(píng)估的價(jià)格確定補(bǔ)償金額[4]。

目前，通用的土地估價(jià)方法有成本逼近法、剩余法、市場(chǎng)比較法和收益還原法等。成本逼近法是以開發(fā)土地所耗費(fèi)的各項(xiàng)客觀費(fèi)用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利潤(rùn)、利息、應(yīng)繳納的稅金和土地增值收益來確定土地價(jià)格的方法。其基本計(jì)算公式為：土地價(jià)格=土地取得費(fèi)+土地開發(fā)費(fèi)+稅費(fèi)+利息＋利潤(rùn)+土地增值收益+土地成本價(jià)格。剩余法是在預(yù)計(jì)開發(fā)完成后不動(dòng)產(chǎn)正常交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣除預(yù)計(jì)的正常開發(fā)成本及有關(guān)專業(yè)費(fèi)用、利息、利潤(rùn)和稅收等，以價(jià)格余額來估算土地價(jià)格的方法。其基本計(jì)算公式為：土地價(jià)格=總開發(fā)價(jià)值或開發(fā)完成后的不動(dòng)產(chǎn)總價(jià)值－整個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)成本－開發(fā)商的合理利潤(rùn)。市場(chǎng)比較法是將待估土地與具有代替性的且在近期市場(chǎng)上交易的類似土地進(jìn)行比較，并對(duì)類似土地的成交價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)修正，以此估算待估土地價(jià)格的方法。此法主要用于地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)、有充足的具有替代關(guān)系的土地交易實(shí)例。

收益還原法是將待估土地未來正常年純收益，以一定的土地還原利率還原為一定量的資本，估算待估土地價(jià)格的方法。其基本計(jì)算公式為：土地價(jià)格=土地純收益/土地還原率。其基本思想就是把購(gòu)買土地作為一種投資，地價(jià)款作為未來若干年土地收益而投入的資本。收益還原法適用于有收益的土地或建筑物的評(píng)估，農(nóng)用地作為有收益的土地，適合運(yùn)用收益還原法進(jìn)行估價(jià)[13]。因此，非公益性征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算公式為：S=R/r。其中，S為非公益性征地的補(bǔ)償總額；R為被征地塊最佳用途的年純收益；r為還原率。

補(bǔ)充說明：（1）對(duì)還原率r的確定。可以參考公益性征地還原率的確定。（2）對(duì)被征地塊最佳用途的年純收益R的確定。用純收益還原法計(jì)算土地的市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，純收益可以是農(nóng)業(yè)用途的純收益，也可以是工業(yè)、商業(yè)用途的純收益，這里采用被征地塊最佳用途的年純收益，即根據(jù)被征地塊的區(qū)位條件，評(píng)估出它的最佳用途是農(nóng)業(yè)、工業(yè)還是商業(yè)、服務(wù)業(yè)，取最佳用途的純收益進(jìn)行估價(jià)[4]。

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