呂建華

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

海洋區(qū)域管理是伴隨著“海洋區(qū)域經(jīng)濟(jì)”概念的正式提出而保證海洋區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展實施的海洋行政管理。目前,我國在法律上設(shè)定的海洋執(zhí)法主體有5個,即國家海洋局海監(jiān)大隊及其各海區(qū)派出機(jī)構(gòu)的海監(jiān)總隊、交通部海事管理局、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局、公安部海警總隊和海關(guān)總署緝私大隊。而海岸帶管理的主體就是陸域的地方行政主管部門,諸如環(huán)境保護(hù)部門及相關(guān)的行業(yè)主管部門。盡管近年來國家出臺政策,賦予國家海洋局作為牽頭人負(fù)責(zé)海洋污染治理的主管方,但并未把執(zhí)法大權(quán)統(tǒng)一集中于國家海洋局一身,還是多個執(zhí)法主體分散執(zhí)法的局面。實踐證明,這種管理主體分散、多元、復(fù)雜,管理職責(zé)重疊、交叉的“九龍治海”的管理格局,很難實現(xiàn)理想的海洋污染治理效果?；诂F(xiàn)行的海洋區(qū)域執(zhí)法管理格局,建構(gòu)海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為重要。

一、海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)成要件

海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制實際上是海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制在海區(qū)的局部體現(xiàn)。周立波認(rèn)為,海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制,是指在海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)活動過程中形成的關(guān)于協(xié)調(diào)的主體、方法、手段和模式的一系列制度的體系。海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的具體運行過程,就是政府為了更好地實現(xiàn)海洋行政執(zhí)法目標(biāo),組織相關(guān)涉海行政部門成立綜合性協(xié)調(diào)主體并制訂各項協(xié)調(diào)制度,協(xié)調(diào)解決不同部門之間產(chǎn)生的矛盾和問題,使各涉海行政部門和諧有序地完成海洋行政執(zhí)法任務(wù)的活動過程。[1]

上述看法將海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制視為由協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成要件和協(xié)調(diào)機(jī)制的運行兩部分組成,即可以理解為靜態(tài)和動態(tài)的統(tǒng)一體。筆者認(rèn)為,海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制是指海洋行政執(zhí)法主管部門在領(lǐng)導(dǎo)、組織、執(zhí)行、監(jiān)察、處理案件等方面的制度建立與運行。我國國務(wù)院2008年9月17日通過的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》文獻(xiàn)中強(qiáng)調(diào)“依據(jù)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架、公海、國際海底及極地區(qū)域的不同法律地位和自然屬性,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海管理活動,實施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋區(qū)域管理。”這一原則要求我國海洋執(zhí)法部門在實施行政執(zhí)法過程中一定要以保護(hù)海洋生態(tài)的整體性、平衡性和資源的可持續(xù)利用為目的,合法有效監(jiān)督、查處、整治污染海洋環(huán)境事件,保障海洋區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)步、有序發(fā)展。

海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)的主體應(yīng)該是國家海洋行政主管部門(即國家海洋局)及其派出機(jī)構(gòu)和各沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府。國家海洋局行政主管部門主要行使縱向的協(xié)調(diào)管理,如對各海區(qū)分局間的執(zhí)法協(xié)調(diào)管理。各沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)管理,如對行政功能區(qū)劃內(nèi)的陸域執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)管理,以及對地方海洋監(jiān)察執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)管理。

國家海洋局及其派出機(jī)構(gòu)是隸屬于國土資源部管理的,負(fù)責(zé)監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益、組織海洋科技研究的行政機(jī)構(gòu)。各沿海地方海洋行政執(zhí)法部門的主要職責(zé)是配合國家海洋局的派出機(jī)構(gòu)(北海分局、東海分局、南海分局)依法管理海洋區(qū)域的開發(fā)、利用活動。

我國現(xiàn)行的海洋區(qū)域執(zhí)法的主要力量是中國海監(jiān)總隊及其支隊和各沿海省、自治區(qū)、直轄市的海監(jiān)總隊兩部分力量組成的“中央和地方相結(jié)合的執(zhí)法模式”。這種執(zhí)法模式?jīng)Q定了海區(qū)需建立既能協(xié)調(diào)中央又能指揮地方的縱向和橫向并用的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制——整體政府治理模式。

海洋區(qū)域管理執(zhí)法協(xié)調(diào)的客體主要是執(zhí)法工作過程中形成的各種社會關(guān)系,主要有：國家海洋行政主管部門和地方沿海行政主管部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；地方沿海行政管理部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；各涉海行業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；國家海監(jiān)總隊和支隊與地方海監(jiān)總隊之間的協(xié)調(diào)關(guān)系和海洋行政主管部門、海事行政主管部門和漁政行政主管部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

目前,我國傳統(tǒng)的各海區(qū)執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制的組織機(jī)構(gòu)是國家海監(jiān)總隊與各海區(qū)地方海監(jiān)總隊。各海區(qū)海監(jiān)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制組織機(jī)構(gòu)如下：

東海區(qū)海監(jiān)執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制由東海分隊、江蘇省、浙江省、福建省和上海市總隊五個成員單位組成；北海區(qū)海監(jiān)執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制由北海分隊、山東省、遼寧省、河北省和北京市、天津市六個成員單位組成；南海區(qū)海監(jiān)執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制由南海分隊、廣東省、海南省、廣西壯族自治區(qū)四個成員單位組成。協(xié)調(diào)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)組長1人,副組長1-5人,成員5人左右。

協(xié)調(diào)機(jī)制主要職責(zé)是貫徹實施上級關(guān)于海監(jiān)執(zhí)法工作的方針、政策,評價標(biāo)準(zhǔn)和制度；制定海區(qū)執(zhí)法工作計劃,部署有關(guān)具體工作；組長開展聯(lián)合、專項執(zhí)法行動；組織開展重大、疑難案件查處工作；協(xié)調(diào)解決海監(jiān)執(zhí)法工作中出現(xiàn)的具體問題。

海區(qū)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的工作內(nèi)容主要有：

建立協(xié)調(diào)會議制度。協(xié)調(diào)機(jī)制建立定期和不定期協(xié)調(diào)會議制度。定期協(xié)調(diào)會議：每年年初和年底以“海區(qū)總隊長辦公會議”的形式各召開一次,通報、交流海監(jiān)工作開展情況,部署重點工作任務(wù),研究解決有關(guān)具體問題。不定期協(xié)調(diào)會議：由協(xié)調(diào)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組視情不定期組織召開,對重大、復(fù)雜問題,重大專項執(zhí)法行動,及有關(guān)事項進(jìn)行協(xié)調(diào)、研究。

建立執(zhí)法信息通報制度。建立月工作情況通報制度。每個月的月底,海區(qū)總隊和各省(市)總隊將本月執(zhí)法檢查開展情況,以及下月執(zhí)法活動安排等,以書面形式通報各有關(guān)單位。建立重大案件查處情況通報制度。海區(qū)總隊已經(jīng)立案查處的重大海洋違法案件,由海區(qū)總隊負(fù)責(zé)向有關(guān)省(市)總隊通報；各省(市)總隊立案查處的案件,由各省(市)總隊向海區(qū)總隊通報。通報的內(nèi)容為：基本案情,案件處理進(jìn)展情況,處理結(jié)果等。

建立執(zhí)法統(tǒng)計情況通報制度。根據(jù)中國海監(jiān)總隊《關(guān)于印發(fā)海洋監(jiān)督檢查和行政處罰統(tǒng)計報表制度(修訂)的通知》(海監(jiān)信字[2004]39號)文要求,各省(市)總隊在將統(tǒng)計報表和統(tǒng)計綜合分析報告上報中國海監(jiān)總隊的同時,分別抄送海區(qū)總隊。

建立重要執(zhí)法信息實時通報制度。執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重要情況、有關(guān)違法行為舉報等重要執(zhí)法信息,海區(qū)總隊和各省(市)總隊之間因相互及時通報。

建立執(zhí)法檢查及案件查處協(xié)調(diào)工作制度。一是日常執(zhí)法檢查。海區(qū)總隊對東海區(qū)范圍內(nèi)國家審批管理的項目,或者應(yīng)當(dāng)由國家審批管理的項目實施日常檢查,并對各省(市)總隊日常監(jiān)督工作實施指導(dǎo)、監(jiān)督；各省(市)總隊按照現(xiàn)行海洋法律法規(guī)的規(guī)定。國家海洋局的委托和地方人民政府賦予的職責(zé),分別在各自轄區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法檢查。對于在檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為,一般應(yīng)適用級別管轄。特殊情況下,可適用“誰發(fā)現(xiàn),誰查處”原則,但立案查處的海監(jiān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)向相關(guān)單位通報有關(guān)情況。二是聯(lián)合執(zhí)法檢查。在涉及典型、重大案件的查處,或開展聯(lián)合、專項執(zhí)法行動時,可采取聯(lián)合執(zhí)法的形式。聯(lián)合執(zhí)法行動方案由主辦單位在征得各有關(guān)單位同意后實施。

建立協(xié)商立案和案件處理制度。一是協(xié)商立案。對于兩家或以上海監(jiān)機(jī)構(gòu)介入調(diào)查的海洋違法案件,首先應(yīng)按照級別管轄原則確定立案機(jī)關(guān)。其他情形,則應(yīng)本著有利于案件查處的原則,由有關(guān)單位協(xié)商確定立案機(jī)關(guān)。協(xié)商不成的,可報請協(xié)調(diào)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組確定。二是案件處理。在處理罰款金額超過50萬元,或案情復(fù)雜的重大海洋違法案件時,海區(qū)總隊和相關(guān)省(市)總隊因相互通報有關(guān)情況,參與會審和聽證等工作,共同研究處理意見,確保案件得到公平、公正處理。

二、我國海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問題

(一)以系統(tǒng)內(nèi)的縱向協(xié)調(diào)為主,缺乏系統(tǒng)外的橫向協(xié)調(diào)和縱向橫向并用機(jī)制

有學(xué)者指出,政府協(xié)調(diào)管理模式主要有三種類型：即縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)、縱向與橫向并用協(xié)調(diào)。所謂縱向協(xié)調(diào),亦稱之為垂直式協(xié)調(diào),是指依靠政府間的等級化從屬關(guān)系,在行政行為中形成以等級化為紐帶的良好的協(xié)作關(guān)系。其典型特征是依靠權(quán)力的等級序列,建立在命令與服從基礎(chǔ)上的一種上下級協(xié)調(diào)關(guān)系?？v向協(xié)調(diào)是典型的科層制協(xié)調(diào),它的優(yōu)勢在于其權(quán)威性,能迅速有效地組織調(diào)動執(zhí)法力量,但縱向協(xié)調(diào)最大的困難還在于它沒有為橫向平級部門之間的協(xié)調(diào)提供有效的協(xié)調(diào)途徑,阻礙了橫向部門的有效溝通。所謂橫向協(xié)調(diào),亦稱水平式協(xié)調(diào),是指沒有上下隸屬關(guān)系的地方政府或其部門之間在水平方向上的合作,其典型特征是平等性、公共性、共贏性和復(fù)合性。[2]

可以看出,現(xiàn)行的海上執(zhí)法體制是隨著我國管轄海域的擴(kuò)大和海洋功能的利用,部門(行業(yè))管理職能由陸地及海域的自然延伸的結(jié)果,注重了行政區(qū)劃和各自部門(行業(yè))的需要,卻忽略了海洋的流動性、整體性、相互依存性和立體協(xié)同性等特點。這樣的執(zhí)法體制勢必導(dǎo)致海洋區(qū)域管理一系列問題的產(chǎn)生。

(二)執(zhí)法主體眾多,職能重疊,執(zhí)法權(quán)限不明

這一問題是我國海洋執(zhí)法體制中最嚴(yán)重也是最突出的問題。我國對不同內(nèi)容的海上管理工作進(jìn)行細(xì)化分工,多個部門承擔(dān)海上執(zhí)法權(quán),主管部門和執(zhí)法主體不明,機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉,政出多門,行業(yè)矛盾、部門矛盾、權(quán)屬之爭層出不窮、越權(quán)行政、濫用職權(quán)等現(xiàn)象時有發(fā)生；一些執(zhí)法難度大的工作,往往又無人問津,出現(xiàn)管理漏洞。[3]

同時,由于國家對涉海各部門(行業(yè))缺乏科學(xué)統(tǒng)一的立法規(guī)劃,海上執(zhí)法處于行業(yè)自發(fā)性立法、自主性規(guī)范的狀態(tài),行政、司法權(quán)力向海上自發(fā)、任意延伸,各主管部門從自身角度出發(fā)制定單項的管理規(guī)范,立法層次低,往往部門利益摻雜其中,決策權(quán)、審批權(quán)和處罰權(quán)于一身,既當(dāng)“運動員”,又當(dāng)“裁判員”,出現(xiàn)了“部門利益化、利益權(quán)力化、權(quán)力與利益法規(guī)化”的怪現(xiàn)象,加劇了海上執(zhí)法的混亂局面,“群龍治?！弊兂闪恕叭糊堲[海”。

(三)地方各級政府對海洋執(zhí)法的干預(yù)

目前我國海上的功能區(qū)劃正在進(jìn)行,但是迄今為止,沿海省、自治區(qū)和直轄市的行政區(qū)劃界向海一側(cè)的界線大多沒有劃定。根據(jù)我國現(xiàn)行的法規(guī),海域由國家統(tǒng)一管理。隨著我國沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,沿海特有的環(huán)境條件和便利的進(jìn)出口口岸,已經(jīng)成為眾多投資者的首選之地。海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的10％-65％。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,沿海地方政府越來越關(guān)注海洋,相繼成立了海洋管理機(jī)構(gòu)。[4]

此外我國海岸線綿長,海洋管理隊伍薄弱,管理力量分散,隨著當(dāng)代中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的逐漸調(diào)整,地方政府自主性不斷增強(qiáng)。但是,由于相關(guān)制度不完善,地方政府間橫向聯(lián)系也出現(xiàn)了種種問題。中央和地方兩級海監(jiān)總隊在查處違法用海案件的過程中,尤其是對一些重大違規(guī)用海項目的查處,或多或少地遇到地方保護(hù)主義的干擾。這種干擾最大的影響是使省級以下海監(jiān)執(zhí)法工作難以深入,許多重大違法案件得不到應(yīng)有的處理。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出：除非一個集團(tuán)中人數(shù)很少,或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們的共同或集體利益。[5](P30-31)所以當(dāng)?shù)胤秸淖灾餍圆粩嘣鰪?qiáng),各地方政府作為獨立的實體,必然追求本地區(qū)利益的最大化,導(dǎo)致其不從大局出發(fā),不重視管理部門間的協(xié)調(diào)配合,過分強(qiáng)調(diào)本部門、本行業(yè)的權(quán)利及利益。

(四)海洋區(qū)域管理缺乏統(tǒng)籌安排,執(zhí)法成本高昂,效率低下

區(qū)域海洋執(zhí)法是一項綜合性、全局性的工作。但我國各海上執(zhí)法部門互不隸屬,各執(zhí)其法,使原本為一個有機(jī)整體的海洋被分割成一個個孤立的部分,人為地造成諸多矛盾和沖突。如在北部灣護(hù)漁問題上,漁政部門雖負(fù)有護(hù)漁職能,但因未配備使用武器警械,缺乏執(zhí)法威懾力和強(qiáng)制性,一旦出現(xiàn)突發(fā)事件難以處置。而公安海警部隊雖然擁有警察職權(quán),并裝備有各類警械武器,具備護(hù)漁的條件和優(yōu)勢,卻因職權(quán)所限,只能在護(hù)漁活動中處于配角協(xié)助地位,角色尷尬,導(dǎo)致國家海洋權(quán)益和國家尊嚴(yán)難以得到有效的維護(hù)。

事實上,每個部門一方面都在呼吁加大投資解決人員、裝備不足的問題；另一方面又存在人員、裝備閑置的現(xiàn)象,體制性“內(nèi)耗”嚴(yán)重。因此,在裝備設(shè)施分散管理,各成體系,各自使用,無法統(tǒng)一調(diào)配的情況下,必然造成在急需解決問題的時候,沒有辦法快速有效的完成任務(wù)。

三、我國海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)的思路與對策

當(dāng)海洋管理逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域海岸帶綜合管理或較小面積的海洋區(qū)域管理的這種趨勢的時候,當(dāng)海洋區(qū)域管理日益成為海洋管理的焦點的時候,我們也必須看到我國海洋區(qū)域管理在執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)中的不完善之處。[4](P30-31)我們有必要借鑒國外在海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)中的成功經(jīng)驗。

(一)借鑒美國的“州際協(xié)定”,建立以“行政協(xié)議”為基礎(chǔ)的海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

在美國,州際協(xié)定是兩個或更多的州為了解決跨越州邊界的爭端或者更好的合作而簽訂的法律協(xié)定。由于美國憲法的充分保障以及本身具有的合同性質(zhì),所以州際協(xié)定的效力是優(yōu)先于成員州之前頒布的法規(guī),甚至也優(yōu)先于之后新制定的法規(guī) 。當(dāng)兩個或者更多的州通過立法的形式來創(chuàng)造和解釋一個協(xié)定的時候,州際協(xié)定就產(chǎn)生了效力。州際協(xié)定是實現(xiàn)州際合作和解決州際爭端的最為重要的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制。

在我國區(qū)域法治協(xié)調(diào)模式中,行政協(xié)議即對等性行政契約是最重要的機(jī)制之一。然而,從我們現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料上來看,有關(guān)行政協(xié)議的制度建設(shè)和理論研究,在大陸法系國家和我國都非常貧乏,基本上都只是一筆帶過。相反,美國的州際協(xié)定,經(jīng)過幾百年的發(fā)展,已經(jīng)形成了比較完善的制度,它們雖然與我們概念中的行政協(xié)議并非完全一致,但無疑具有借鑒之處。

我國的行政管理模式是實行行政區(qū)劃為單位進(jìn)行分地域管理的。然而海域和陸域的特性相差很大。海洋與陸地最大的差別,一是其無盡的流動性；二是空間復(fù)合程度高；三是難以準(zhǔn)確地劃定邊界或加以分割。海洋的這些特性,使海洋管理具有跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門,涉及多產(chǎn)業(yè)、多學(xué)科、多領(lǐng)域的大系統(tǒng)特征,如果缺少一種強(qiáng)有力的制約監(jiān)督和協(xié)調(diào)力量,必將導(dǎo)致海洋開發(fā)的無序狀態(tài)。[6]為此,建立海域周邊省、市、自治區(qū)的行政協(xié)議制度,以行政協(xié)議的法律形式來規(guī)范各行政單位的海洋執(zhí)法活動,促進(jìn)各行政單位間的合作協(xié)調(diào)關(guān)系。

(二)構(gòu)建統(tǒng)一的海洋區(qū)域管理模式

目前,主要沿海國家的海洋管理體制大致存在集中管理型、半集中管理型、松散管理型三種管理模式。[4](P334-340)

集中管理型模式有專職、高效的國家海洋管理機(jī)構(gòu),有健全完善的海洋管理體系,有較為系統(tǒng)和完善的國家海洋法律法規(guī)及海洋政策,有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍,管轄范圍除海域外還包括海岸帶。這一類國家有美國、法國、加拿大等國家。如,美國的海岸警備隊是海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu),它的地位與陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊相同,是唯一在國防部之外平時受交通部管轄的軍隊,擔(dān)負(fù)著“防御準(zhǔn)備、海上安全、海上執(zhí)法”三大任務(wù)。它有著優(yōu)良的裝備、合理的布局和良好的人員素質(zhì),具有全時、立體監(jiān)護(hù)和快速反應(yīng)能力,對整個美國海域?qū)嵤┙y(tǒng)一執(zhí)法。

半集中管理型模式是全國沒有統(tǒng)一的海洋管理職能部門。海洋管理職能分散在多個部門,建有海洋工作的一些小機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決涉海部門間的各種矛盾,已經(jīng)建立了統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍。這一類國家有日本和澳大利亞。

日本在瀨戶內(nèi)海的沿海的13個府縣和5個市建立了有知事和市長參加的環(huán)境保護(hù)工作會議制度,形成一種例會式的組織機(jī)構(gòu)。會議分為全體會議和干事會。全會通常每年召開一次,必要時另行召開。干事會根據(jù)需要可隨時召開。經(jīng)過多年實踐,進(jìn)一步證實了建立這種形式的聯(lián)席會議制度,可在瀨戶內(nèi)海治理保護(hù)中發(fā)揮非常重要的作用。

一直以來,我國海洋環(huán)境治理是處于多頭管理,各自為政的格局,屬于典型的松散型管理模式。無庸諱言,這種碎片化、部門化、分散化的管理格局的形成是各部門利益博弈的結(jié)果。為此,我們應(yīng)該借鑒別國的成功經(jīng)驗,統(tǒng)一我國過于分散的海上執(zhí)法隊伍,打破過去由于部門性、行業(yè)性執(zhí)法及其各自為政帶來的混亂局面,使那些想鉆法律空子的違法犯罪行為得到有效遏制,滿足區(qū)域海洋執(zhí)法科學(xué)決策和快速反應(yīng)的要求。

(三)建立區(qū)域海上綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制——整體政府治理模式

海上綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制是海洋行政執(zhí)法管理發(fā)展的需要,也是時代的趨勢。區(qū)域性綜合執(zhí)法對于區(qū)域性海洋管理具有更重要的作用和意義,其主要方式有協(xié)調(diào)性行政許可、聯(lián)合檢查、部門間相互監(jiān)督等方面。[4](P90-92)

為了強(qiáng)調(diào)在區(qū)域性海洋資源管理中行政許可的協(xié)調(diào)性,地方政府和行業(yè)主管部門按照其所執(zhí)行的有關(guān)法律、法規(guī)及其職能、職責(zé),在中央政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,充分考慮本區(qū)域海洋資源、環(huán)境特點做出行政許可。協(xié)調(diào)性行政許可對于維護(hù)海洋資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理、可持續(xù)開發(fā)利用和保護(hù)海洋環(huán)境和資源十分必要,可以在多學(xué)科、跨行業(yè)論證的基礎(chǔ)上,經(jīng)過管理部門間充分協(xié)調(diào),共同提出和解決問題,在達(dá)成管理共識和統(tǒng)一意志的情況下做出,使海洋資源開發(fā)利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展,達(dá)到環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)和社會效益的最大化。

聯(lián)合檢查也稱聯(lián)合執(zhí)法,是部門執(zhí)法向綜合執(zhí)法的過渡,是當(dāng)前海洋綜合執(zhí)法的主要手段之一。海洋資源管理的聯(lián)合檢查就是在統(tǒng)一計劃下,協(xié)調(diào)組織海洋資源管理各部門,共同對海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃的執(zhí)行情況、海洋資源開發(fā)利用現(xiàn)狀以及海洋資源開發(fā)利用活動中出現(xiàn)的矛盾和問題進(jìn)行檢查,并進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。

部門間相互監(jiān)督是海洋綜合執(zhí)法在海洋行政管理中所反映出的特有的監(jiān)督管理機(jī)制,是在海洋資源協(xié)調(diào)管理過程中形成的并以制度確定下來的部門間監(jiān)督制度,有利于在海洋資源管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),有利于部門間管理行為的制約,有利于克服和解決行業(yè)部門間利益的矛盾。

海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)模式圖

基于上述,我國海洋區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)模式如上圖所示。其中,海洋區(qū)域協(xié)調(diào)委員會作為海洋區(qū)域執(zhí)法的整體政府組織,在海洋區(qū)域執(zhí)法中起著核心的作用。區(qū)域執(zhí)法聯(lián)席會議將區(qū)域的海上執(zhí)法力量統(tǒng)一納入海區(qū)管理。海洋行政、海事行政、漁業(yè)行政、環(huán)保部門、軍隊環(huán)保部門以及海區(qū)的海監(jiān)總隊和地方海監(jiān)總隊都參與到海洋區(qū)域執(zhí)法管理中。這樣可以形成強(qiáng)大的海洋區(qū)域執(zhí)法統(tǒng)一力量,從而能夠保證海洋區(qū)域環(huán)境的綜合整治取得良好效果。

[1]周立波.淺論海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制若干問題[J].河北漁業(yè), 2008,(1).

[2]王剛,王琪.我國海洋環(huán)境應(yīng)急管理的政府協(xié)調(diào)機(jī)制探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2009,(2).

[3]王淼等.我國現(xiàn)行海上執(zhí)法體制的弊端與改革對策[J].軟科學(xué), 2006,(1).

[4]王志遠(yuǎn),蔣鐵民.渤黃海區(qū)域海洋管理[M].北京：海洋出版社, 2003.

[5]曼庫爾·奧爾森,陳郁等譯.集體行動的邏輯[M].上海：上海三聯(lián)出版社,1996.