劉建發(fā)

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖南財(cái)政與會(huì)計(jì)研究基地，湖南長(zhǎng)沙)

二戰(zhàn)后日本義務(wù)教育財(cái)政投入立法保障的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

劉建發(fā)

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖南財(cái)政與會(huì)計(jì)研究基地，湖南長(zhǎng)沙)

在分析二戰(zhàn)后日本義務(wù)教育財(cái)政投入立法保障歷程的基礎(chǔ)上，指出了日本義務(wù)教育財(cái)政投入立法保障的主要內(nèi)容，提出了日本義務(wù)教育財(cái)政投入立法保障的啟示。

日本;義務(wù)教育;財(cái)政投入;立法保障

一、二戰(zhàn)后日本義務(wù)教育財(cái)政投入立法保障的主要?dú)v程

(一)制定《教育基本法》，規(guī)定義務(wù)教育財(cái)政投入的本質(zhì)問(wèn)題。1947年日本頒布《教育基本法》第3條規(guī)定:“所有國(guó)民一律平等地享有與其能力相應(yīng)的受教育的機(jī)會(huì)，在受教育上不因人種、信仰、性別、社會(huì)身份、經(jīng)濟(jì)地位及門(mén)第的不同而有所差別;國(guó)家及地方公共團(tuán)體，對(duì)雖有能力但因經(jīng)濟(jì)原因而上學(xué)困難者，必須采取獎(jiǎng)學(xué)金的辦法給予幫助”。第4條規(guī)定:“國(guó)家或地方公共團(tuán)體所設(shè)置的學(xué)校實(shí)行義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)。”從而解決了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入本質(zhì)問(wèn)題。

(二)制定新的《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》，保證義務(wù)教育財(cái)政的投入。1952年日本制定了新的《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》。新法規(guī)定，都道府縣支付的各義務(wù)教育學(xué)校教職員工資額的1/2由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，教育中最重要的經(jīng)費(fèi)之一即教材費(fèi)為國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān);在特殊情況下，通過(guò)平衡交付金制度，重點(diǎn)保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支付，從而及時(shí)糾正了偏差，保證了義務(wù)教育的順利發(fā)展。

(三)制定《地方交付稅法》，確保義務(wù)教育投入來(lái)源。1954年日本制定了《地方交付稅法》，將地方財(cái)政平衡交付金改為地方交付稅。都道府縣和市町村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)源，除國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)費(fèi)和學(xué)費(fèi)收入外，通常是靠地方自治體固有的稅收和地方交付稅來(lái)籌措的，地方交付稅制度就是測(cè)算地方自治體的各種行政費(fèi)的財(cái)政綱要。然后根據(jù)這種財(cái)政需要和地方上的稅收情況，加以比較，地方自治體的不足部分，通過(guò)撥給地方的交付稅來(lái)填補(bǔ)。

(四)制定《公立學(xué)校設(shè)施費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》，擴(kuò)充國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)補(bǔ)助制度。1953年日本制定了《公立學(xué)校設(shè)施費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》。這是日本政府對(duì)學(xué)校建設(shè)所采取的緊急對(duì)策。他規(guī)定，公立學(xué)校設(shè)施災(zāi)害維修費(fèi)由國(guó)家負(fù)擔(dān)2/3;公立學(xué)校戰(zhàn)災(zāi)維修費(fèi)由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)1/2。國(guó)庫(kù)支出金中的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助由中央直接撥給地方教育委員會(huì)，然后由地方教育委員會(huì)分配給學(xué)校，從而保證了義務(wù)教育補(bǔ)助的?？顚Ｓ?。

(五)制定《偏僻地區(qū)教育振興法》，推行國(guó)庫(kù)補(bǔ)助制度。1954年制定了《偏僻地區(qū)教育振興法》。該法規(guī)定，為振興偏僻地區(qū)的教育，中央財(cái)政補(bǔ)助市町村下列項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)的一半:完善學(xué)校的教材和教具，教員的進(jìn)修;教職員的住宅建造及其他生活福利;體育和音樂(lè)教育設(shè)施的配置;師生的保健;為便利學(xué)生上學(xué)采取的措施。該法還規(guī)定，對(duì)在偏僻地區(qū)學(xué)校工作的教職員，應(yīng)發(fā)給地區(qū)津貼等。

(六)制定《學(xué)校圖書(shū)館法》，保障學(xué)校圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)。1953年日本制定了《學(xué)校圖書(shū)館法》，該法是鑒于學(xué)校圖書(shū)館是學(xué)校教育中不可缺少的基本設(shè)施，它規(guī)定中小學(xué)和特殊學(xué)校的圖書(shū)館和圖書(shū)所需費(fèi)用，由國(guó)庫(kù)補(bǔ)助1/2，從而解決了中小學(xué)學(xué)校圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

(七)制定特殊教育投入的特殊法規(guī)，保障弱勢(shì)群體受教育公平。1954年制定了《關(guān)于盲人學(xué)校、聾啞學(xué)校及養(yǎng)護(hù)學(xué)校入學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)的法律》，1956年，日本制定了《對(duì)就學(xué)困難兒童給予獎(jiǎng)勵(lì)的國(guó)家援助法》，從而確立了日本對(duì)這些特殊學(xué)校的兒童實(shí)行教科書(shū)費(fèi)、供餐費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)等國(guó)庫(kù)補(bǔ)助制度，采取社會(huì)保障和教育扶助相結(jié)合的一元化措施。這是對(duì)特殊教育所采取的特殊政策。

二、二戰(zhàn)后日本義務(wù)教育財(cái)政投入立法保障的主要內(nèi)容

(一)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

二戰(zhàn)后，日本先后制定了《義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》、《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費(fèi)用國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》等十多項(xiàng)法律和法規(guī)，保障了義務(wù)教育投入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。根據(jù)日本的義務(wù)教育財(cái)政投入體系，中央財(cái)政在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中占了很大比例。此外，也對(duì)其他投資主體的職責(zé)作出了明確界定。具體是:義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央政府和地方政府共同負(fù)擔(dān)。中央政府負(fù)擔(dān)各類義務(wù)教育學(xué)校及養(yǎng)護(hù)學(xué)校教職員工資的1/2，各類義務(wù)教育學(xué)校校舍建設(shè)的1/2～2/3，各類義務(wù)教育學(xué)校教材和教具的1/2，并負(fù)責(zé)全部各類義務(wù)教育的書(shū)費(fèi)，入學(xué)財(cái)政援助的1/2;發(fā)展邊遠(yuǎn)地區(qū)教育的1/2;振興社會(huì)教育和體育的1/2。都道府縣負(fù)擔(dān)各類義務(wù)教育學(xué)校及養(yǎng)護(hù)學(xué)校教職員工資的1/2。市町村負(fù)擔(dān)各類義務(wù)教育學(xué)校校舍建設(shè)的1/3～1/2。另外，對(duì)于中央所負(fù)擔(dān)的各類義務(wù)教育學(xué)校的教材和教具、入學(xué)財(cái)政援助的設(shè)施和設(shè)備、發(fā)展邊遠(yuǎn)地區(qū)教育、振興社會(huì)教育和體育經(jīng)費(fèi)的其余部分由都道府縣和市町村共同負(fù)擔(dān)。

(二)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行機(jī)制

日本教育財(cái)政運(yùn)行有其相對(duì)獨(dú)立性。國(guó)立義務(wù)教育學(xué)校教育費(fèi)有國(guó)家承擔(dān)，其教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源有國(guó)家直接撥付。對(duì)于絕大多數(shù)的公立義務(wù)教育學(xué)校，其財(cái)政運(yùn)行基本過(guò)程是:中央教育預(yù)算撥付給地方，地方通過(guò)教育預(yù)算，最后撥付給各義務(wù)教育學(xué)校使用。在國(guó)家教育預(yù)算中，包含對(duì)義務(wù)教育費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)補(bǔ)助。由文部科學(xué)省將義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)一并轉(zhuǎn)交付給都道府縣和市町村政府;地方將國(guó)家教育補(bǔ)助和自有收入合并，爭(zhēng)取地方教育委員會(huì)的意見(jiàn)，制定地方歲出預(yù)算，經(jīng)本級(jí)議會(huì)審議通過(guò)后撥付給地方教育委員會(huì);地方教育委員會(huì)再將義務(wù)教育費(fèi)撥付給各義務(wù)教育學(xué)校，學(xué)校按用途進(jìn)行分配使用。

(三)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督機(jī)制

挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的事件，在日本曾有發(fā)生，重要原因是政府財(cái)政投入信息不透明。為此，日本文部科學(xué)省等行政機(jī)關(guān)實(shí)行信息公開(kāi)制度。日本民間也成立了一些教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督組織。行政信息的公開(kāi)制度，確保了政府義務(wù)教育財(cái)政投入的透明度，極大地促進(jìn)了日本義務(wù)教育的發(fā)展。日本向來(lái)以法制完善聞名全球，日本在教育經(jīng)費(fèi)管理及監(jiān)督方面，有《地方財(cái)政法》、《地方交付稅法》、《義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》、《市町村立學(xué)校人員工資承擔(dān)法》等，通過(guò)完善的法律制度，日本建立了行之有效的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理機(jī)制。

三、二戰(zhàn)后日本義務(wù)教育財(cái)政投入立法保障的啟示

(一)健全義務(wù)教育財(cái)政法律，依法保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)

首先，日本制定了一整套義務(wù)教育財(cái)政投入法律制度，從國(guó)家和地方政府的負(fù)擔(dān)責(zé)任，負(fù)擔(dān)比例，預(yù)算程序和方法，都有明確法律規(guī)定，對(duì)學(xué)校數(shù)量、班級(jí)容量、各類學(xué)校人均費(fèi)用、教師工資標(biāo)準(zhǔn)、校舍標(biāo)準(zhǔn)等均有明確的規(guī)定。其次，注重國(guó)家財(cái)政法律和各教育法律之間相互配套，相互銜接，如《學(xué)校教育法》規(guī)定學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn);《義務(wù)教育國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》、《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源;《市町村立學(xué)校教職員工資法》、《義務(wù)教育諸學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)法》專門(mén)規(guī)定教師工資;《地方交付稅法》等規(guī)定義務(wù)教育補(bǔ)助措施。最后，注重義務(wù)教育財(cái)政投入法律的實(shí)施細(xì)節(jié)，操作性強(qiáng)，義務(wù)教育財(cái)政法律后一般附帶其實(shí)施細(xì)節(jié)，規(guī)定具體的操作程序，如和以往法律相沖突或替代的部分特別注明，保證法律能夠貫徹實(shí)施。

(二)依法加大保障義務(wù)教育財(cái)政投入，將普及義務(wù)教育置于首位

二戰(zhàn)之后，日本作為實(shí)現(xiàn)“教育機(jī)會(huì)均等”的重要一翼，就是重視小學(xué)和初中九年義務(wù)教育，將普及義務(wù)教育列為重要國(guó)策，借以普遍提高國(guó)民的文化素質(zhì)。日本特別重視依法保障義務(wù)教育的財(cái)政投入，對(duì)義務(wù)教育采取無(wú)償、免費(fèi)提供教材等。義務(wù)教育一直是日本教育財(cái)政投入的重點(diǎn)。日本認(rèn)為義務(wù)教育財(cái)政投入就是人力資源開(kāi)發(fā)的投入，就是生產(chǎn)性投資，是一本萬(wàn)利的事情。正如前首相福赳夫指出:“資源小國(guó)的我國(guó)，經(jīng)歷諸多考驗(yàn)，得以在短期內(nèi)建成今日之日本，其原因在于國(guó)民教育水平和教育普及的高度?！?/p>

從日本的教育財(cái)政投入分配比例看，日本政府的教育財(cái)政投入明顯地偏重義務(wù)教育。在日本的教育經(jīng)費(fèi)中，基礎(chǔ)教育即中小學(xué)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)所占比例1997年就達(dá)到了74．6%，且基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的91．2%來(lái)源于國(guó)家和地方財(cái)政支出的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。另外，從當(dāng)年各級(jí)政府教育支出的結(jié)構(gòu)來(lái)看，日本文部省預(yù)算中的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)家文教預(yù)算總額的比例就達(dá)到了62．6%，都道府縣一級(jí)地方政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占該級(jí)政府教育支出的52．5%，市町村一級(jí)地方政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占該級(jí)政府教育支出的78．2%。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)充足，義務(wù)教育發(fā)展很快，1948年入學(xué)率就達(dá)99．27%，其后保持在99．99%。

(三)規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度保證了義務(wù)教育的公平

日本教育遵循教育公平原則，講求義務(wù)教育均衡發(fā)展。其規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施保障了義務(wù)教育公平原則的實(shí)現(xiàn)。日本中央政府除直接承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)外，還通過(guò)“地方交付稅”制度，將國(guó)庫(kù)的部分收入轉(zhuǎn)移支付給財(cái)力較弱的地方政府，根據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和定額計(jì)算出每個(gè)地方政府的“財(cái)源不足額”給予義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，存在“財(cái)源不足額”的地方政府均能得到中央政府的轉(zhuǎn)移資金，從而減少各地區(qū)的義務(wù)教育支付差異。日本教育注重義務(wù)教育公平，包括教育機(jī)會(huì)均等、學(xué)校均衡等?！读x務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》規(guī)定了中央對(duì)地方的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付辦法及其標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)以上制度，確保了國(guó)民接受義務(wù)教育的公平。

(四)從實(shí)際出發(fā)，適時(shí)對(duì)義務(wù)教育財(cái)政投入法律進(jìn)行修改完善

《義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》從1952年制定到1991年為止，共修改22次;《市鎮(zhèn)村立學(xué)校人員工資承擔(dān)法》從1948年制定到1991年為止，共修改25次;《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費(fèi)用國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》從1958年制定到1991年為止，共修改12次，這樣的適時(shí)修改有利于發(fā)揮法律的實(shí)效性。日本非常注重國(guó)內(nèi)政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，適時(shí)地、有針對(duì)性地對(duì)義務(wù)教育財(cái)政投入法律法規(guī)廢、改、立，這對(duì)完善義務(wù)教育財(cái)政投入立法、維護(hù)教育法規(guī)的權(quán)威性和實(shí)施的有效性，是十分重要的。

G629

A

1003－4145［2011］專輯－0225－02

2011－11－13

劉建發(fā)，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師。

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)立項(xiàng)課題“農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的法制保障研究”(編號(hào):0804014B)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:宋緒芬)