童之偉

(華東政法大學,上海 200042)

社會主義法治理念內(nèi)涵之微觀解說問題①

童之偉

(華東政法大學,上海 200042)

現(xiàn)在用“五句話”概括和表述社會主義法治理念確有改進的空間。我們黨對法治從排拒到接受的轉變過程應該實事求是地記述。馬克思主義創(chuàng)始人的理論中是否原本并無法治理念,法治是中國共產(chǎn)黨人理論創(chuàng)新的產(chǎn)物。目前對被認為是社會主義法治理念內(nèi)涵之構成要素的具體解說多有不合理處,應該逐一改進。“發(fā)展民主、保障人權、憲法至上、依法治國、公平正義、黨的領導”如果解說得好,一定能夠有助于提升法律從業(yè)人員乃至廣大公民的社會主義法治意識。

社會主義法治理念;“五句話”;憲法;黨章

[編者按 ] 2005年底,胡錦濤同志最早提出了“社會主義法治理念”這一事關我國法治建設健康發(fā)展的重大命題,并作出指示開展“社會主義法治理念教育”。2009年 9月,中共中央政法委員會組織編寫的《社會主義法治理念讀本》出版。中共中央組織部、宣傳部、政法委和國家教育部在聯(lián)合下發(fā)的《關于認真學習〈社會主義法治理念讀本〉的通知》中指出:“開展社會主義法治理念教育,是以胡錦濤同志為總書記的黨中央,從建設中國特色社會主義事業(yè)的全局出發(fā)作出的重大決策。社會主義法治理念的提出,科學回答了‘什么是社會主義法治國家’和‘怎樣建設社會主義法治國家’這一重大理論和實踐問題,標志著我們黨對建設中國特色社會主義國家的規(guī)律、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律有了更加深刻的認識和把握。”法學界在認真組織學習、研究和宣傳“社會主義法治理念”的過程中,許多專家學者對其中的一些重大理論問題提出了不少引人深思的學術觀點。本刊今年第 2、第 3期將發(fā)表部分學者論述這一問題的文章,敬請關注。歡迎政法部門的實際工作者和法學界的專家學者參與討論。

迄今為止,我國社會主義法治理念的基本內(nèi)涵是用“依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務大局、黨的領導”五句話 (以下簡稱“五句話”)概括的。筆者以為,用這“五句話”概括社會主義法治理念不夠全面、準確,因為,對社會主義法治理念內(nèi)容的較全面、較準確的概括只能通過自由、充分的討論的方式才能獲得;從憲法、中共黨章和和黨的十七大的觀點看,“五句話”對社會主義法治內(nèi)容的表述有遺漏發(fā)展民主、尊重和保障人權、維護憲法權威等法治理念固有構成要素的結構性缺陷,而“執(zhí)法為民”、“服務大局”不足以表述法治理念的基本內(nèi)容。①童之偉:《關于社會主義法治理念之內(nèi)容構成》,《法學》2011年第 1期。鑒于這種情況,筆者曾撰文建議中央從現(xiàn)有“五句話”中拿掉“執(zhí)法為民”、“服務大局”兩句,增加“發(fā)展民主”、“保障人權”、“憲法至上”三句,將原有“五句話”調(diào)整充實為以下“六句話”:“發(fā)展民主、保障人權、憲法至上、依法治國、公平正義、黨的領導”。①童 之偉:《法治:怎么表達也很緊要》,《南方周末》2010年 12月 23日“大參考”版。另外,筆者稍后發(fā)表的文章還進一步論證了此處提出的觀點。同上注。這涉及的都是社會主義法治理念內(nèi)涵建構的宏觀布局問題。

本文擬緊接前面的話題,對社會主義法治理念構成要素的微觀解說問題進行探討,以期對其有更全面和深入的認識。為了盡可能做到有的放矢,此處結合已有的幾本社會主義法治理念學習讀本和有代表性的學習材料②指《求是》雜志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。的相關提法,對“五句話”按先作總論后分別進行微觀闡述的方式作些討論。

一、關于“五句話”的概說

對“五句話”的總體定位類似于導論,對正確闡述“五句話”起著基礎性地位的作用,非常重要。它涉及如下幾個方面的內(nèi)容。

(一)“五句話”是否有討論和改進的空間

迄今為止,法律界和法學界對于什么是社會主義法治理念,如何準確概括和表述社會主義法治理念,并沒有取得廣泛共識,探討空間仍然很大?，F(xiàn)有的各種相關學習讀本把社會主義法治理念與“五句話”完全等同起來,尚有根據(jù)不足的問題?！拔寰湓挕笔遣皇菍ι鐣髁x法治理念內(nèi)涵的完整準確概括和表述?有沒有對“五句話”進行完善、改進的可能?這類問題仍有很大的探討空間。更重要的是,黨章、黨的全國代表大會通過的中共中央的報告等中共最具權威性的文獻并沒有直接認可對社會主義法治理念內(nèi)涵的“五句話”表述。即使全黨認可了這種表述,還有一個有待于以全國人大及其常委會為代表的全民接受的問題。

(二)黨的利益至上抑或是黨的事業(yè)至上

相關學習讀本提出,“在法治實踐活動中,必須始終堅持黨的利益至上”,③指《求是》雜志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。這是一個看起來像胡錦濤同志原有提法但實際上有了重大改變的新主張,可能不妥,可能包含對胡錦濤同志原話的誤解,還可能導致新的誤解。2007年底,胡錦濤在同全國政法工作會議代表、全國大法官、大檢察官座談時,提出要始終堅持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上,切實承擔起保障科學發(fā)展、促進社會和諧的歷史使命和政治責任。基于這個事實,應注意以下三點:(1)黨有宏偉的事業(yè),但應該沒有不同于人民利益的特殊利益,故不宜用“黨的利益至上”取代原來的“黨的事業(yè)至上”的提法。(2)胡錦濤當年強調(diào)“黨的事業(yè)至上”,看來主要是要求會議代表、大法官、檢察官等法務工作者把黨的事業(yè)放在個人得失的考慮、單位或職業(yè)團體等得失的考慮之上,是對他們做人立志方面提出的要求,不是對他們“在法治實踐活動中”的行為傾向提出的要求,而相關學習讀本的相關論述恰恰是對法務人員的行為傾向提出了要求。(3)如果把“黨的事業(yè)至上”修改為“黨的利益至上”并將其理解為黨中央對有關法務工作者在法治實踐活動中的行為傾向提出的要求,很可能被誤解為黨中央要求“公檢法”在辦理各種案件的過程中應一切以共產(chǎn)黨的利益為轉移、以本地黨的領導機構的期待和愿望為轉移,——這類說法和做法似乎不妥當,或許會有損黨的形象。

(三)中共對法治從排拒到接受的轉變過程是否應該實事求是地記述

中共從排斥拒絕法治到接受法治有一個認識轉變過程,這個過程及其發(fā)生的原因似乎應該講清楚。相關學習讀本提出,“社會主義法治理念的形成和提出,凝聚著我們黨幾代領導集體的重大智慧和艱辛努力”,④指《求是》雜志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。并按 60年一貫如此的進路回顧了法治理念形成史。這種寫法值得商榷。黨的十五大以前,尤其是“文革”結束前,中共作為執(zhí)政黨,從未接受過“法治”理念的核心內(nèi)涵,在隨后“依法治國,建設社會主義法治國家”入憲前,我國憲法中也沒有出現(xiàn)法治概念。把“法治”說成是新中國從建國時起就有的東西,多少會淡化黨的十五大在這方面的重大突破的意義,也會模糊“法治”與“法制”的區(qū)別,低估黨的十五大將社會主義民主法制建設目標從建設“法制國家”向建設“法治國家”提升的里程牌意義。我并不否認法制與法治有聯(lián)系,但論述法治理念,重點還是要集中于法治不同于法制的特點。所以,如果相關學習讀本把中共從排斥拒絕法治到接受法治的認識轉變過程及其原因講清楚,可能有助于處理好以上諸問題。

(四)馬克思主義創(chuàng)始人的理論中是否原本就有法治理念

把社會主義法治理念描述成馬恩列斯毛思想中本已有之的內(nèi)容,似乎有點牽強,可能在理論上、邏輯上模糊了改革開放以來中共在選擇治國方略方面對馬克思主義的新發(fā)展和新貢獻。相關學習讀本花了不少篇幅論證馬恩列斯的“法治思想和法治理論,是我國社會主義法治理念的主要理論源泉”。①指《求是》雜志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。文獻資料表明,由于歷史條件的限制,馬恩是有些法治思想的,但列斯毛的思想和實踐活動的主流基本上是人治,雖然他們間或也說過某些可以納入法治范圍的只言片語。要在我國牢固樹立社會主義法治理念,對馬恩列斯毛的法律觀就應該有所清理,不僅要肯定一些東西,也應該明確指出違反社會主義法治要求的東西。僅就中共法律思想的發(fā)展歷史而言,鄧小平 1978年提出,“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！雹凇多囆∑轿倪x》第 2卷,人民出版社 1994年版,第 146頁。這可以說是中共建設法治國家的思想萌芽。

中共真正接受法治思想和法治方略,實際上是以 1997年黨的十五大為標志的。黨的十五大報告明確提出了“擴大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設社會主義法治國家”③江澤民:《高舉鄧小平理論偉大旗幟,把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世》,《求是》1997年 18期。的目標。這是中共歷史上第一次肯定法治這種新的治國方略。這種接受是在法學學術界充分闡明了法治與法制的聯(lián)系和區(qū)別的情況下完成的,是中共經(jīng)過了比較和權衡,在揚棄"法制”之后對“法治”的選擇,因而飽含著理論上的自覺,在治國方略方面體現(xiàn)著認識和實踐兩個方面的質的提升。

所以,如果把法治理念說成是馬恩列斯毛早已有之的法律觀,不僅不太符合實際,也容易給人留下法治理念進步模糊的觀感。

(五)對“五句話”的合理評價

相關學習讀本對社會主義法治理念的高度評價,實際上是由“五句話”承受的,但“五句話”實際上承受不起這些評價。相關學習讀本寫道:“社會主義法治理念,科學地回答了什么是社會主義法治國家這樣重大而基本的問題。社會主義法治理念的形成并提出,標志著中共對建設中國特色社會主義法治國家有了更為全面而系統(tǒng)的認識和把握,對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)律、執(zhí)政方略有了更為成熟的認識和把握。”相關學習讀本還寫道,“社會主義法治理念具有深厚的實踐基礎,這一基礎使社會主義法治理念獲得了無可比擬的生命力”;“社會主義法治理念建立于對我國基本國情的深刻把握”,“建立于對我國社會發(fā)展階段性特征的正確判斷”,“建立于對我國所處國際地位及國際環(huán)境的準確認知”,“建立于對我國法治建設經(jīng)驗教訓的系統(tǒng)總結”;“社會主義法治理念是幾十年來我國社會主義法治事業(yè)所取得的最為重要的成果,從而也必將會成為我國社會主義法治事業(yè)長期遵循的指導思想”。④指《求是》雜志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。

上面直接引語中受到高度評價的“社會主義法治理念”,實際上都是現(xiàn)今用以表述社會主義法治理念的那“五句話”。但是,不論從哪種意義上說,“五句話”都擔不起上述評價。因為:(1)從提出主體看,這“五句話”作為一個整體,其提出者和闡釋者是中央政法委員會這個中共中央的下屬機構,而不是中共中央本身,更不是中共最權威的組織——黨的全國代表大會,同時也未經(jīng)全國人大及其常委會認可和接受;(2)從載體的權威性看,這“五句話”作為一個整體,既沒有寫進憲法,也沒有寫進中共章程、黨的十七大報告;(3)從具體內(nèi)容和依據(jù)看,其中“執(zhí)法為民”、“服務大局”均無所本,且前者沒有根本性,后者只是一種在法律實踐中內(nèi)容無法具體把握的泛泛的要求。

二、關于“依法治國”之解說

“五句話”中“依法治國”這一句似乎是對《憲法》第 5條第 1款內(nèi)容的概括和表述,但它并不是對該款的完整表述。《憲法》第 5條第 1款規(guī)定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。”這一款的核心內(nèi)容是“法治”,不是“依法治國”,因為,“依法治國”在內(nèi)容上并沒有超出傳統(tǒng)的“法制”的范疇,只有“法治”才是新東西。

如果試圖對《憲法》第 5條第 1款作完整準確的概括,應考慮加上一個反映法治核心內(nèi)容的提法,并以之與“依法治國”并列。這個補充的提法可以是“法律至上”,其中“法律”是中義的,首先指憲法,然后指全國人大及其常委會通過的法律,不包括其它主體通過的法規(guī)。

相關學習讀本的這一部分均缺少國家機關權力受憲法、法律限制或有限政府的論述,也缺乏權力監(jiān)督制約的論述。這些都屬于法治的核心內(nèi)容,前者是憲法關于國家“一切權力屬于人民”的固有含義,后者是中共權威性文獻已經(jīng)明白肯定了的內(nèi)容:“完善制約和監(jiān)督機制,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人,建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制。健全組織法制和程序規(guī)則,保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。”①中共第十七次全國代表大會報告寫道:“完善制約和監(jiān)督機制,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人,建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制。健全組織法制和程序規(guī)則,保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責?！币姟吨袊伯a(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》,人民出版社 2007年版第 32頁。相關學習讀本應該在這方面作補充。

三、關于“執(zhí)法為民”之解說

“五句話”中“執(zhí)法為民”的提法反映了中央政法委員會當初只是基于“公檢法司”立場而非全黨全民立場概括社會主義法治理念的實際情況?！皥?zhí)法”是一部分法律關系主體的一部分活動,單單從執(zhí)法角度談論問題,有很大的局限性,因為,即使對“執(zhí)法”二字作最廣義的理解,它也不能將立法和守法納入自己的范疇。所以,“執(zhí)法為民”的提法直接表明,“五句話”論述的提出機構最初并沒有考慮將其適用范圍擴展到立法或全國各級人民代表大會的工作領域。

基于本身的工作范圍來概括社會主義法治理念是正當?shù)淖龇?至于概括是否準確,應另當別論。這里需要遵循的原則可能是“從多大范圍來,回到多大范圍去”。意即,既然這個理念是基于“公檢法司”的定位和范圍考慮提出來的,那就限于在“公檢法司”范圍適用。不過,“五句話”即使在這個范圍適用,也有一個對社會主義法治理念的內(nèi)涵概括和表述得是否準確的問題需要解決好。

需要注意的是,“執(zhí)法”一詞無論怎樣作擴大的解說,作為一個法學概念,其外延和內(nèi)涵都無法容納“立法”。相關學習讀本是這樣給“執(zhí)法為民”下定義的:“執(zhí)法為民的基本涵義是:立法機關的立法活動以及其它一切法治實踐活動,都必須以廣大人民的根本利益為出發(fā)點,反映人民的意志與愿望,……執(zhí)法為民的實質就是法治為民。執(zhí)法為民的理念充分反映出我國社會主義法治的主要取向,并集中體現(xiàn)出社會主義法治廣泛的人民性?！雹谥浮肚笫恰冯s志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。在我國,由人民代表大會大會制這一根本政治制度所決定,不論從主體還是從內(nèi)容看,執(zhí)法相對于立法而言,都處于從屬和次要的地位,但相關學習讀本卻反其道而行之,在給“執(zhí)法”概念下的定義中首先對立法機關和立法活動提出了要求!這從人大制度的原理看顯然是不合適的。另外,相關學習讀本在這一部分強行將對“執(zhí)法”論述的范圍擴大到“立法”,試圖將立法納入“執(zhí)法”概念的外延和內(nèi)涵,出現(xiàn)了語文意義上的超邏輯強制現(xiàn)象。這樣的做法經(jīng)不起推敲。

“執(zhí)法為民”只是反映我國憲法“一切權力屬于人民”原則對各類國家機關的諸多“為民”要求之一,不應單獨強調(diào)?；凇肮珯z法司”的立場,執(zhí)法似乎主要指檢察、審判、刑事案件偵查、刑事判決執(zhí)行,實際上是“司法”,還有國務院代表行政那一塊,更重要的是全國人大及其常委會代表的“立法”那一塊,它們中哪一個能不“為民”?所以,相關學習讀本沒有必要單獨針對執(zhí)法機構強調(diào)“為民”這層意思,也不宜于將其放在與“黨的領導”、“依法治國”這兩條憲法規(guī)定平行的地位加以論述。③指《求是》雜志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。

區(qū)域性“眾意”不能代替或推翻由法律體現(xiàn)的全國人民的“公意”,因此,“把廣大人民群眾的滿意度作為評判執(zhí)法工作的標準”之類的提法值得商榷。在一個個具體的行政區(qū)域,這樣提出問題涉嫌在法律之外另定裁判案件的標準,而多少人算是“廣大人民群眾”、如何認定“廣大人民群眾”,認定起來無章可循,幾乎只能完全由主事領導者說了算。須知,法律體現(xiàn)的是全中國人民的公意,公意不能被某個單位、某個行政區(qū)域的“廣大人民群眾”的眾意所推翻。司法不能媚俗,否則就沒有正義,也不可能實現(xiàn)國家法制的統(tǒng)一。

特別要提出的是,對個人權利的限制應以法律為根據(jù),不能在法律之外另定標準,更不能由國家掌握公權力的機關和官員根據(jù)自己的感覺來作決定。有關學習讀本寫道:“如果允許個人權利極度擴張和膨脹,將會給國家和人民帶來災難性后果?！雹俅饲肮P者對此已有所論論述?？蓞⒁娡畟?《關于社會主義法治理念之內(nèi)容構成》,《法學》2011年第 1期。法治要求依據(jù)憲法法律來對社會進行控制、對公民的行為進行控制。公民有權做法律不禁止的任何事情。公民的哪些行為屬于個人權利的極度擴張和膨脹,應予禁止,屬于全國人大及其常委會立法衡量的范圍,判斷標準應該由法律設定。從執(zhí)法、司法角度看,公民擴張個人權利的行為,只有合法非法之分,不應作是否“極度擴張和膨脹”的判斷,后一種標準不是法治標準,而是典型的人治標準。因為,這種標準離開了法律的具體規(guī)定,只能由掌權者自己掌握和判斷。相關學習讀本的上述說法表達出其草擬者欲根據(jù)本機關本部門的感覺對公民基本權利進行法外限制的強烈情緒,值得注意!

四、關于“公平正義”之解說

確實,公平正義應該是社會主義法治最重要的價值追求,中共十七大報告和黨章對實現(xiàn)公平正義極為重視。

在法治國家,“公平正義”主要是由法律體系及其中各種法律的具體規(guī)定體現(xiàn)的。由此看來,相關學習讀本有兩個方面的內(nèi)容應該強調(diào)但似乎缺乏論述,希望予以注意:

第一,宜結合以憲法為核心的法律體系及其中的規(guī)定來論述公平正義,避免外在于憲法、法律談論“公平正義”。在任何法治國家,公平正義都是主要通過民主立法來體現(xiàn)并經(jīng)由嚴格實施法律的路徑來實現(xiàn)的,在立法和實施法律之外實現(xiàn)公平正義的路徑不多,而且只能是輔助性的。討論這個問題時,尤其應注意防止各地方和各部門的權力人物在法律實踐中以抽象的公平正義來否定法律的嚴格實施、否認法律具體條款體現(xiàn)的公平正義。

第二,應著重論述糾正和防止由公共機關違憲違法造成的不公平、不正義。在日常法律生活中,公平正義首先要通過嚴格實施法律來體現(xiàn)。因此,公共機關違憲違法是導致不公平不正義的首要原因,這是有深刻的歷史教訓的,為防止重蹈覆轍,尤其須防止公共權力違憲違法限制公民基本權利與自由,防止破壞司法機關獨立行使審判權、檢察權,防止“公檢法”辦理刑事案件只配合不制約甚至變相合署辦公。

第三,有的讀本提出:“不應舍本逐末,極端地強調(diào)程序而忽略實體上的正義?！雹冖壑浮肚笫恰冯s志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。這種提法忽視了法治的要求,它不是以合法與否作為判斷爭議的衡量基準,在現(xiàn)實法律生活中幾乎必然會成為“公檢法”任意違反程序法制的方便借口。是否“極端化地強調(diào)程序”與是否合法是什么關系?要求嚴格按法定程序辦案在不在“極端化地強調(diào)程序”的范圍內(nèi)?這都是原則性的問題,應作明確解答。程序公正是實體公正的保證,違反法定程序得出的結論或作出的判決怎么能讓人相信其體現(xiàn)了實體公正?而且,相關學習讀本提出問題的方式,是不是表明相關學習讀本草擬者已經(jīng)認定最高國家權力機關制定的法律對“公檢法”辦案規(guī)定的程序性限制太多了?這里似乎有部門法治理念或“公檢法司”條塊法治理念的幽靈在游蕩。

五、關于“服務大局”之解說

有關學習讀本寫道:“服務大局的核心內(nèi)容在于,社會主義法治的各項事業(yè)都必須緊緊圍繞黨和國家的中心任務和大政方針而開展;社會主義法治的各項工作都必須服從和服務于黨和國家的根本利益以及社會發(fā)展的總體要求;社會主義法治的各項具體實踐活動都必須充分考慮和高度重視對社會發(fā)展和社會運行全局的影響?！雹?/p>

毫無疑問,這種大局觀一般說來是正確的,但問題在于,當在這個基礎上把“服務大局”作為法治理念的內(nèi)容向包括各級各類國家工作人員在內(nèi)的全民作為事實上的行為準則提出來的時候,情況可能就很不一樣了。有必要提請讀者和有關方面考慮以下看法或意見:

第一,不論在那個領域,一個國家最大的“局”只能有一個,得由中央認定,由憲法和法律體系加以體現(xiàn)。在任何法治國家,最大的大局都體現(xiàn)在憲法中,體現(xiàn)在以憲法為核心的法律體系中。如果任由各地各部門各自認定“大局”,讓法律的實施為各地各部門認定的大局服務,那將必然造成各地各部門按自己認定的“大局”在實踐中競相曲解法律,甚至出現(xiàn)將被認為不能服務于他們認定的“大局”的法律棄而不用的情況,這將嚴重損害中央權威,破壞國家法律的統(tǒng)一。另外,“服務大局”不是一個規(guī)范化的用語,在實踐中必然造成各自表述,各說自己的一套。①參見童之偉:《法治:怎么表達也很緊要》,《南方周末》2010年 12月 23日“大參考”版。

第二,國家最大的大局既然已經(jīng)體現(xiàn)在憲法和法律體系中,就不能再交由各地區(qū)各部門另行自主認定。退一步說,如果一定要保留大局論述,必須同時解決認定大局的主體資格和認定大局的程序問題,否則,就各地區(qū)各部門而言,什么是大局,如何服務于大局,事實上都只能由各地各部門地位最高、權力最大者說了算。所以,在修憲、立法和實施憲法法律之外另行確定大局和自定服務大局的方式,極可能背離法治進程走入人治的泥淖。有學者可能會說,為避免出現(xiàn)法制的混亂,全國人大可立一部《中華人民共和國大局認定法》!這是不可能也是不必要的,因為,大局已經(jīng)存在于憲法和法律體系中,在修憲、立法等法的創(chuàng)制活動之外,執(zhí)法或司法沒有另外自行認定大局的問題。另外,大局是由局部構成的,各地區(qū)各部門各自在局部嚴格實施憲法和法律,本身就是建設大局、服務大局。離開憲法的修改、實施和法律的完善、實施談論服務大局,本身可能已經(jīng)背離了法治精神。

第三,有關學習讀本有外在于憲法、法律體系認定“大局”的認識傾向。這些讀本沒有將憲法、法律體系視為承載和保護大局的形式,也沒有把實施憲法、法律作為維護大局和落實全局性安排的環(huán)節(jié)和過程,顯得缺乏對憲法、法律與大局關系的足夠把握,將它們理解成了“兩張皮”。樹立這樣的理念,在實踐上可能導致各地各部門的主要領導者在自己認為必要時用“服務大局”的借口來規(guī)避“服從法律”的義務。所以,大局論述極易淪為權力至上論述,極易轉化成地方或部門領導者以“大局”為依據(jù)抗衡憲法、法律實施的理論和政策依據(jù)。

六、關于“黨的領導”之解說

現(xiàn)在有關學習讀本對“黨的領導”的解說,似乎只是對當今地方黨委、各級政法委與“公檢法”關系的客觀描述,與憲法“依法治國,建設社會主義法治國家”的規(guī)定和黨確定的治國方略不太相符。

第一,關于“黨的領導”的界說不甚妥當。相關學習讀本給黨的領導一詞下了這樣的定義:“社會主義法治理念中的黨的領導,就是指黨通過各項路線、方針和政策的實施與貫徹,依靠各級黨組織作用的正確發(fā)揮,把握我國法治事業(yè)發(fā)展的根本方向,決定我國法治事業(yè)的戰(zhàn)略部署,推動我國法治事業(yè)的總體進程,協(xié)調(diào)我國法治事業(yè)中的重要關系,指導我國法治實踐活動的具體開展。”②參見童之偉:《法治:怎么表達也很緊要》,《南方周末》2010年 12月 23日“大參考”版。這個定義弊病很明顯。因為:

首先,它對黨的領導的理解還停留在傳統(tǒng)的、確定“依法治國,建設社會主義法治國家”方略之前的水平上。它所注重的不是通過法定程序修改憲法、解釋憲法、制定法律和監(jiān)督憲法、法律的實施等法律途徑來實現(xiàn)黨的領導,而是主要注重憲法法律途徑之外的領導方式。

其次,它忽視了依法治國,建設社會主義法治國家的新的社會歷史條件對黨的領導方式提出的新要求,即主要通過主導修改憲法、解釋憲法、制定法律和監(jiān)督憲法、法律的嚴格實施來實現(xiàn)黨對國家的政治領導,通過遵循憲法和法律規(guī)定的程序向各級人大推薦各個國家機關領導工作人員候選人的方式實行組織領導,通過在憲法中確定馬克思主義的指引地位來貫徹思想領導,等等。

更重要的是,黨的十五大報告對于在建設法治國家條件下的領導方式有間接的、但卻是更好的論述,可供我們遵循:“依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略,是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律,并在憲法和法律范圍內(nèi)活動。依法治國把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來,從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施,保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。”③江澤民:《高舉鄧小平理論偉大旗幟,把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世》,《求是》1997年 18期。

第二,黨對立法、司法的領導不是“絕對領導”,也不是行使“權力”。相關學習讀本寫道:“中國共產(chǎn)黨的豐功偉績奠定了黨在國家中絕對的領導地位和崇高的社會威望,從而也保證了黨對于包括法治在內(nèi)的一切社會主義事業(yè),具有不可替代、不可動搖的領導權力?！雹苤浮肚笫恰冯s志政治編輯部編寫的《社會主義法治理念學習讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),本書編寫組編寫的《社會主義法治理念教育讀本》(紅旗出版社 2006年 4月版),以及中央有關領導機構組織編寫、2010年 9月在小范圍內(nèi)與專家見面的一本“學習綱要”,它編寫得非常好。這里要注意三點:(1)黨的領導地位源于憲法還是源于豐功偉績?我以為從源于憲法角度論證比較好、比較符合法治精神。(2)黨的領導似不宜定性為“權力”,因為它不是憲法法律意義上的“權力”,而且,憲法規(guī)定了國家的“一切權力屬于人民?！?3)什么是絕對領導?絕對領導就是領導者說一不二,不容討論,被領導者必須照辦。所以,黨的領導在某些方面事實上是“絕對領導”,如對于軍隊;但在法治領域,如在人大工作和立法過程中、在審判檢察機關辦理具體案件過程中,只肯定黨的領導就可以了,因為,在這個領域,黨的領導事實上不是、因而也不應該被說成是“絕對領導”。

第三,關于黨必須遵守憲法和法律的論述不能打折扣。既要論述加強黨的領導,同時也要直接援引并不打折扣地論述憲法、黨章關于政黨必須守憲守法的規(guī)定。有關學習讀本論述政黨遵守憲法和法律的問題時,沒有直接援引憲法和黨章的規(guī)定,而且文字和語氣似乎打了折扣。有關讀本應直接援引并不打折扣地分別論述《憲法》序言和《憲法》第 5條的下列規(guī)定:“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！薄耙磺袊覚C關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！边€應該直接援引并不打折扣地論述《中國共產(chǎn)黨章程》的如下規(guī)定:“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！?/p>

第四,應該依據(jù)憲法和黨的權威性文獻澄清相關理論和實際問題。這些問題是我們在現(xiàn)實生活中經(jīng)常遇到的,應該及時得到解決。它們包括:

(1)黨的領導行為的性質不同于行使國家權力,黨的各級組織不能直接行使國家權力。

(2)法律是全黨的主張的轉化形式,憲法是全黨最重要主張的轉化形式,在依法治國,建設社會主義法治國家的新時期,黨的領導首先表現(xiàn)為主導修憲和立法,接受和認同黨的領導首先表現(xiàn)為遵守憲法和法律。

(3)憲法和法律體現(xiàn)的是全黨的主張,地方黨組織不能違反憲法、法律的規(guī)定自行其事。

(4)黨的機構對具體案件的處理盡可能保持中立,有利于樹立黨的公信力和權威。黨的各級組織和領導人不可以用批示、協(xié)調(diào)案件等形式搞事實上的未審先定或未審先判。

(5)由黨的機構統(tǒng)領“公檢法”合署辦公或變相合署辦公,實質性決定案件處理結果的做法,不符合憲法的規(guī)定和精神,也不符合黨章的要求。

(6)黨的組織或機構應避免出現(xiàn)使自己事實上成為案件爭議一方 (包括刑事案件中的公訴一方)的情況,因此,不能給社會各界留下諸如法院判決實為同級或上級黨組織的決定的印象。否則,社會發(fā)生重大爭議和沖突時,黨組織將無法以權威仲裁者的角色最后出面解決糾紛、平息事態(tài)。

七、結束語

欲成功開展社會主義法治理念教育和學習,不僅應考慮用基于憲法確定的“發(fā)展民主、保障人權、憲法至上、依法治國、公平正義、黨的領導”等“六句話”代替原有的“五句話”,還要結合當前實際對“六句話”或其它更準確的提法做好解說。這是一項需要時間、耐心和很高的理論學術水平才能做出成效的工作。這項工作如果做得好,一定能夠有效促進我國法律從業(yè)人員乃至廣大公民社會主義法治意識的提高。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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2011-01-16

童之偉,華東政法大學教授,博士生導師,中國法學會憲法學研究會副會長、法學期刊研究會副會長。