王喜萍

（山西大同大學(xué) 政法學(xué)院，山西 大同037009）

實(shí)現(xiàn)我國(guó)公民行政救助權(quán)的法理分析

王喜萍

（山西大同大學(xué) 政法學(xué)院，山西 大同037009）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和給付行政的盛行，行政救助作為行政機(jī)關(guān)的責(zé)任已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)保障公民特別是弱勢(shì)公民的生存權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的重要機(jī)制。行政救助權(quán)只有在承認(rèn)其是公民的權(quán)利，給予行政救助是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，在權(quán)利——義務(wù)的統(tǒng)一體中分析研究才能使其獲得法理上的根基，才能真正地實(shí)現(xiàn)公民的行政救助權(quán)。

行政救助權(quán)；生存權(quán)；行政給付；權(quán)利—義務(wù)

一、行政救助權(quán)來(lái)源于公民的生存權(quán)

與自由權(quán)相對(duì)照的生存權(quán)，在于保障國(guó)民像人那樣地活著，以及在實(shí)際社會(huì)生活中保障人的尊嚴(yán)。其主要是保障生活貧困者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的弱者，是要求國(guó)家有所 “作為”的權(quán)利。［1］通過(guò)對(duì)生存權(quán)的產(chǎn)生發(fā)展，以及生存權(quán)的法律性質(zhì)分析可以說(shuō)明行政救助權(quán)來(lái)源于公民的生存權(quán)。

（一）生存權(quán)的社會(huì)權(quán)形態(tài)決定了公民擁有行政救助的權(quán)利

作為明確的法的概念，“生存權(quán)”最早見(jiàn)于奧地利具有空想社會(huì)主義思想傾向的法學(xué)家安東·門(mén)格爾1886年寫(xiě)成的 《全部勞動(dòng)權(quán)史論》。該書(shū)認(rèn)為：勞動(dòng)權(quán)、勞動(dòng)收益權(quán)、生存權(quán)造成新一代人群經(jīng)濟(jì)基本權(quán)的基礎(chǔ)。［2］生存權(quán)經(jīng)歷了從思想的萌芽，到自由權(quán)形式，再到社會(huì)權(quán)形式，每個(gè)階段都有其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。

生存權(quán)的萌芽時(shí)期，中世紀(jì)神學(xué)家托馬斯·阿奎那認(rèn)為生存條件不全的人與生存條件齊備的人在神的面前有同等的地位。當(dāng)生存受到威脅時(shí)為了解除威脅而去拿別人的東西不僅不是犯罪，反而是應(yīng)有的權(quán)利。［2］這個(gè)時(shí)期的生存權(quán)盡管只限于道德領(lǐng)域未變?yōu)榛镜娜藱?quán)規(guī)范，但做為啟蒙生存權(quán)思想?yún)s為現(xiàn)代生存權(quán)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。歐洲中世紀(jì)后，生存權(quán)發(fā)展為自由權(quán)形式。在私法領(lǐng)域，如眾所周知 “私法自治”精神和“契約自由”原則，在公法領(lǐng)域，達(dá)到了 “最少干預(yù)的政府乃最佳的政府”的共識(shí)。在自由權(quán)形式的生存權(quán)下，國(guó)家沒(méi)有任何積極的職責(zé)，不以公權(quán)者的身份關(guān)心公民的生存問(wèn)題，而是以消極的不干涉和不侵害，間接地保護(hù)公民自由權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)。

但歷史逐漸地證明，要求國(guó)家消極不干預(yù)的傳統(tǒng)自由權(quán)，是根植于自然的、原始的狀態(tài)下，人與人之間不存在階級(jí)和經(jīng)濟(jì)差別等不平等現(xiàn)象的假設(shè)之上的。但所有權(quán)絕對(duì)自由不受限制的結(jié)果必然是窮者越窮，富者越富的兩極分化。因而各種社會(huì)公害層出不窮，不斷涌現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題擺在了政府的面前，也凸顯了自由放任主義的種種弊端，在這樣的社會(huì)背景下，生存權(quán)以社會(huì)權(quán)形式蓬勃興起。1791年的法國(guó)憲法最早設(shè)定不同于自由權(quán)的社會(huì)權(quán)，該憲法在 《憲法所保障的基本條款》中有如下規(guī)定：“應(yīng)該設(shè)立或組織一個(gè)公共救濟(jì)的總機(jī)構(gòu)，以便養(yǎng)育棄兒、援助貧苦的殘疾人，并對(duì)未能獲得工作的壯健的貧困人供給工作”。［2］后來(lái)以 “二月革命”為契機(jī)，“社會(huì)權(quán)”首次被規(guī)定為國(guó)家義務(wù)，國(guó)家直接插手解決公民的生存問(wèn)題，即把保障社會(huì)弱者的生存當(dāng)作自己應(yīng)盡的義務(wù)。

當(dāng)生存權(quán)發(fā)展成為社會(huì)權(quán)形態(tài)時(shí)，那些憑借自身的努力無(wú)法生存的弱者，獲得國(guó)家權(quán)力等外力的干涉就成為必要。國(guó)家則開(kāi)始直接插手解決公民的生存問(wèn)題，即把保障社會(huì)弱者的生存當(dāng)作自己應(yīng)盡的義務(wù)。

（二）生存權(quán)的法定權(quán)利性質(zhì)保障了公民擁有行政救助的權(quán)利

生存權(quán)利是否能從天堂走向人間，實(shí)現(xiàn)制度化的保障，其重要標(biāo)志是法律是否允許公民在具體的生存請(qǐng)求權(quán)受到非難時(shí)，給予司法救濟(jì)。而生存權(quán)的法律性質(zhì)直接關(guān)系到公民能否切實(shí)成為生存權(quán)的主體，關(guān)系到公民在自己無(wú)法實(shí)現(xiàn)生存權(quán)時(shí)可否向國(guó)家提出請(qǐng)求，關(guān)系到國(guó)家是否有向提出請(qǐng)求的公民給予生存權(quán)保障的責(zé)任，因此生存權(quán)的法律性質(zhì)是研究生存權(quán)至關(guān)重要的問(wèn)題。生存權(quán)的法律性質(zhì)，主要有國(guó)家綱領(lǐng)說(shuō)、抽象權(quán)利說(shuō)、具體權(quán)利說(shuō)和法定權(quán)利說(shuō)。

國(guó)家綱領(lǐng)說(shuō)主張：生存權(quán)的規(guī)定，表示的是國(guó)家政治努力的方向而已，僅具有政治的或道德的綱領(lǐng)性質(zhì)，因而不發(fā)生法的拘束力。抽象權(quán)利說(shuō)主張：憲法關(guān)于生存權(quán)的規(guī)定，一方面賦予公民有權(quán)向立法機(jī)關(guān)提出補(bǔ)救生存保障立法不足的請(qǐng)求權(quán)，課賦了國(guó)家的相關(guān)立法義務(wù)；但另一方面，公民無(wú)法憑借生存權(quán)切實(shí)地獲得物質(zhì)或勞動(dòng)權(quán)利等具體生存權(quán)利。具體權(quán)利說(shuō)主張：一方面公民根據(jù)生存權(quán)條款得以請(qǐng)求立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律，立法機(jī)關(guān)有不作為，權(quán)利受侵害的公民可以提起 “立法不作為違憲確認(rèn)訴訟”；另一方面公民可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)保障具體的生存權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)有不作為的，權(quán)利受侵害的公民可以提起 “行政不作為訴訟”。具體權(quán)利說(shuō)的重大貢獻(xiàn)在于：邁出了國(guó)家對(duì)保障生存權(quán)實(shí)現(xiàn)負(fù)有法律義務(wù)的關(guān)鍵一步。法定權(quán)利說(shuō)主張：生存權(quán)只有成為決定當(dāng)事人利益的審判規(guī)范時(shí)，生存權(quán)才是在終極意義上能夠?qū)崿F(xiàn)的基本人權(quán)。生存權(quán)作為法定權(quán)利的表現(xiàn)形態(tài)是其成為司法和裁判的依據(jù)，并得到司法完整、無(wú)漏洞的救濟(jì)。生存權(quán)是否成為法定權(quán)利的重要標(biāo)志，就是公民的生存請(qǐng)求能否轉(zhuǎn)化為自己的最終生存利益和生存保障。法定權(quán)利說(shuō)理論比具體權(quán)利說(shuō)更具現(xiàn)實(shí)性。根據(jù)人權(quán)保障一般原理 “有權(quán)利就有救濟(jì)”，否則權(quán)利是沒(méi)有根基的浮萍，隨時(shí)會(huì)消失得無(wú)影無(wú)蹤。司法救濟(jì)是基本人權(quán)的最后保護(hù)網(wǎng)，只有它才能遏制來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的生存沖擊。［3］

二、行政給付義務(wù)是行政機(jī)關(guān)給予行政救助的根據(jù)

（一）行政給付時(shí)代的產(chǎn)生是歷史的必然選擇

無(wú)論是在資本主義國(guó)家還是在我國(guó)，政府給付義務(wù)的全面確立都與國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。在西方的自由資本主義時(shí)代，國(guó)家職能集中體現(xiàn)為 “守夜警察”。如美國(guó)學(xué)者L·亨金認(rèn)為：對(duì)于立憲者來(lái)說(shuō)，正義和福利應(yīng)該都是一個(gè)為共同接受的特定目的而建立的政府的結(jié)果。為人民提供 ‘福利國(guó)家’的那種福利不是政府的責(zé)任，政府應(yīng)該讓個(gè)人自由追求這樣的福利和其他的基本需求。［4］基于此種觀念，近代資本主義國(guó)家對(duì)公民的生存權(quán)只以旁觀者的身份出現(xiàn)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，作為近代國(guó)家基本社會(huì)形態(tài)的資本主義社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，資本主義生產(chǎn)方式已由自由競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展為壟斷，各種社會(huì)問(wèn)題如就業(yè)，教育、衛(wèi)生、交通以及環(huán)境污染等大量涌現(xiàn)出來(lái)，周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)開(kāi)始頻繁暴發(fā)。為了緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及解決一系列社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家的功能發(fā)生了明顯的變化。政府不再是 “守夜人”的角色，政府在管理模式上也開(kāi)始信奉 “管得最多的政府是最好的政府”之理念，這種 “大政府”直接導(dǎo)致了行政權(quán)力的擴(kuò)張。政府權(quán)力的擴(kuò)張也意味著政府責(zé)任的擴(kuò)張，因?yàn)閼椃ê透鞣N法律在規(guī)范各種行政權(quán)力的時(shí)候，行政職權(quán)和職責(zé)往往也體現(xiàn)在同一規(guī)范中。

在政府的行政職責(zé)中，為人們提供物質(zhì)幫助和各項(xiàng)服務(wù)方面越來(lái)越突出，政府職能的發(fā)展使得行政法理論也必然隨之而發(fā)生變化。正是順應(yīng)了這種發(fā)展和變化，德國(guó)行政法學(xué)家恩思特·福斯特夫在其1938年發(fā)表的 《作為給付主體的行政》中創(chuàng)造了 “生存照顧”和 “給付行政”理論。恩思特·福斯特夫認(rèn)為給付行政和干預(yù)行政都是政府的重要職能，得到政府的給付和服務(wù)是公民的法律權(quán)利。因此，給付行政應(yīng)當(dāng)成為行政法的重要組成部分。

（二）行政救助是行政給付的最基本形式

由于學(xué)者們對(duì)行政給付的目的、方式和標(biāo)的等方面均存在認(rèn)識(shí)上的差異，所以行政給付概念也不盡相同。有的學(xué)者認(rèn)為行政給付是行政主體向因傷、病、殘、死、退、老、災(zāi)等原因而生活困難的特定相對(duì)人提供物質(zhì)幫助的授益行政決定。［5］有的認(rèn)為行政給付是行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的公共目的，為一定的個(gè)人或組織提供支持或補(bǔ)助 （社會(huì)救濟(jì)金、助學(xué)金、扶貧款、補(bǔ)貼）建設(shè)公共設(shè)施或者為公眾提供其他服務(wù)或利益，從而保障和改善公民生活條件的行政活動(dòng)。［6］還有作者自認(rèn)為是迄今為止我國(guó)學(xué)術(shù)界最為寬泛的行政給付概念，認(rèn)為行政給付是行政主體為保障個(gè)人和組織的生存權(quán)和收益權(quán)，維持和促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，依照法律規(guī)定和相關(guān)政策向個(gè)人和組織，提供物質(zhì)、安全、環(huán)境、精神等各方面保障的行政活動(dòng)及相關(guān)制度。［7］但行政給付自提出來(lái)之后，其概念就不斷擴(kuò)大，雖然行政給付的對(duì)象是呈逐漸寬泛的趨勢(shì)，但不同的給付滿足的行政相對(duì)人的需求是屬于不同層次的。人的需求有不同的級(jí)別或?qū)哟?，有高?jí)的需求與低級(jí)的需求，如美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家馬斯洛認(rèn)為人的需求一般有五個(gè)層次：生存需求、安全需求、交往需求、社會(huì)價(jià)值需求、自我實(shí)現(xiàn)需求。生存需求是人最基本的需求，人也只有在這種需求滿足后才可以去追求更高層次上的需求。低層次需求較高層次需求具有更強(qiáng)烈、更迫切的特點(diǎn)。這同物質(zhì)需求和精神需求的關(guān)系是相同的，物質(zhì)永遠(yuǎn)是精神的前提、基礎(chǔ)。同理，國(guó)家在管理社會(huì)，進(jìn)行行政給付行為時(shí)也要有輕重緩急之分，尤其是國(guó)家財(cái)富、行政資源不足的情況下更應(yīng)該把有限的精力和資源集中到那些迫切需要解決的問(wèn)題當(dāng)中。所以，人的需要經(jīng)歷了從溫飽到富裕，從物質(zhì)到精神的發(fā)展過(guò)程，屬于行政救濟(jì)的行政給付與人的需求的初級(jí)性直接相關(guān)，行政救助應(yīng)該是行政給付的重中之重。

三、給付行政時(shí)代的行政救助性質(zhì)——權(quán)利與義務(wù)的共同體

準(zhǔn)確界定行政救助的性質(zhì)，對(duì)于行政救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有重要的理論意義。自從有了人類社會(huì)，就有了公共權(quán)力，公共權(quán)力的設(shè)立，無(wú)疑是由于某種社會(huì)需求。從社會(huì)契約論的角度看，為了實(shí)現(xiàn)自己的生存與安全需要，社會(huì)成員讓渡自己的權(quán)利并成立代表公共權(quán)力的國(guó)家。因而國(guó)家負(fù)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員需求的責(zé)任。［8］在此，本文利用夏勇的需求——責(zé)任關(guān)系來(lái)分析行政救助的性質(zhì)，在這個(gè)需求與責(zé)任的關(guān)系中，呈現(xiàn)出兩種狀態(tài)：

（一）以權(quán)力為主導(dǎo)的需求——責(zé)任關(guān)系

這種關(guān)系下，公共權(quán)力居于主導(dǎo)地位，充當(dāng)社會(huì)的絕對(duì)權(quán)威。社會(huì)成員基于需求向公共權(quán)力提出請(qǐng)求就是一種程序上的資格，而不是請(qǐng)求者對(duì)公權(quán)者所享有的權(quán)利。這種請(qǐng)求最終是要服從公共權(quán)力的存在和運(yùn)行的需要，不是非滿足不可的，社會(huì)成員也不可能讓公共權(quán)力必須滿足自己的請(qǐng)求。因而在權(quán)力主導(dǎo)下的需求——責(zé)任關(guān)系中，公共權(quán)力滿足社會(huì)成員的請(qǐng)求是因?yàn)楣矙?quán)利體恤，關(guān)懷社會(huì)成員，公共權(quán)力滿足社會(huì)成員需要的行為實(shí)質(zhì)上是一種恩惠。在我國(guó)古代的政府救助行為完全是統(tǒng)治者的一種恩惠，所謂的 “仁政”、“民本”思想并不存在賦予統(tǒng)治者以一種義務(wù)的制度安排或是觀念的認(rèn)同。

（二）以權(quán)利為主導(dǎo)的需求——責(zé)任關(guān)系

在這種類型中，社會(huì)成員的需求所享有的權(quán)利在需求——責(zé)任關(guān)系中起著決定和支配的作用。因?yàn)樵谶@里的需求已不是普通的需求，已經(jīng)上升為權(quán)利。成為權(quán)利的需求和未成為權(quán)利的需求的根本不同就在于，成為權(quán)利的需求是可要求的和可主張的，未成為權(quán)利的需求則是不可主張只能請(qǐng)求的。一個(gè)社會(huì)成員享有向公共權(quán)力提出主張的權(quán)利，同時(shí)意味著公權(quán)者所擔(dān)負(fù)的 “責(zé)任”已經(jīng)成為義務(wù)，不再是普通的，任選擇的責(zé)任。因而以權(quán)利為主導(dǎo)的需求——責(zé)任關(guān)系運(yùn)行中，社會(huì)成員基于自己的需求可以向公共權(quán)力提出要求的權(quán)利，相應(yīng)的公共權(quán)力有滿足社會(huì)成員需求的義務(wù)。公共權(quán)力滿足社會(huì)成員需求的給付行為就是履行自己義務(wù)的行為。因而作為公共權(quán)力代表的國(guó)家 （主要是行政機(jī)關(guān)）的行政救助的性質(zhì)就是義務(wù)的履行。

［1］（日）大須賀明，林浩譯.生存權(quán)論 ［M］.北京：法律出版社，2000：16.

［2］張文顯，李步云.法理學(xué)論叢 （第1卷）［M］.北京：法律出版社1999：560，562，565.

［3］熊菁華.論行政不作為的救濟(jì) ［D］.北京：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，2001.

［4］柳硯濤.行政給付研究 ［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2006：212.

［5］葉必豐.行政法學(xué) ［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2003：232.

［6］楊解軍.行政學(xué) ［M］.北京：中國(guó)方正出版社，2002：382.

［7］柳硯濤.行政給付研究 ［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2006：14.

［8］夏勇.走向權(quán)利的時(shí)代 ［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000：625.

The Legal Analysis for Realization of Chinese Citizens＇Administrative Relief Right

WANG Xi－ping
（InstituteofPoliticalSciencesandLaw，DatongUniversity，DatongShanxi037009，China）

With the development of economy and rising of benefits administration，administrative relief has been the important mechanism for guaranteeing citizens＇right to live，especially for some poor citizens，and for realizing social justice.In order to realize citizens＇right of administrative relief，it has to admit that getting administrative relief is citizens＇right and giving administrative relief is administrative organ＇duty.Meanwhile，legal basis from the analysis of the unity between right and duty have to be worked out.That is the way to realize citizen＇right of administrative relief.

Right of administrative relief；Right to live；Benefits administration；Right－duty

D9

A

1671－816X（2011）01－0089－04

（編輯：佘小寧）

2010－07－01

王喜萍 （1979－），女 （漢），山西大同人，助教，碩士，主要從事行政法學(xué)方面的研究。