張羽 伍曉陽

為加強(qiáng)對縣一級，特別是對縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，2009年3月，中央紀(jì)委、中組部選取河北省成安縣、江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區(qū)等3個(gè)縣(區(qū))開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)，拉開了中國縣權(quán)改革的序幕。

古往今來，縣級政權(quán)一直都是國家政權(quán)的基礎(chǔ)。然而，讓人憂心的是，近年來發(fā)生在縣級政權(quán)尤其是縣委書記身上的腐敗案件屢見不鮮，分析這一現(xiàn)象，權(quán)力過于集中、政務(wù)不公開、缺乏有效監(jiān)督是其中主要原因。試點(diǎn)縣(區(qū))在一年多的實(shí)踐過程中，針對上述突出問題大膽改革，探索縣級權(quán)力公開透明運(yùn)行的新路徑，其經(jīng)驗(yàn)對全國其他地方具有重要借鑒意義。

“縣權(quán)”，最重要的就是用人權(quán)和決策權(quán)。三縣(區(qū))在試點(diǎn)過程中著力探索如何正確、有效地行使這兩項(xiàng)權(quán)力，促進(jìn)縣級執(zhí)政能力建設(shè)。

公開民主破解用人“三大頑癥”

三個(gè)試點(diǎn)縣(區(qū))規(guī)范縣級用人權(quán)，以“陽光用人”和票決，有效破解了選人用人過程中存在的一言堂、暗箱操作、買官賣官等頑癥，從而有效提高了選人用人的公信度。

“縣委書記在用人方面容易搞一言堂，但是每個(gè)縣的科級干部多達(dá)數(shù)百人，縣委書記不可能全部熟悉，一言堂難免導(dǎo)致用人失察或用人腐敗?！背砂部h委書記張臣良說，推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，必須規(guī)范用人權(quán)，以“陽光用人”打破縣委書記的一言堂。

為消除一言堂現(xiàn)象，試點(diǎn)縣(區(qū))各出高招?！邦帉?shí)行了干部調(diào)整黨內(nèi)預(yù)告制度。每次調(diào)整干部都會(huì)提前將調(diào)整意見向各位常委預(yù)告以征求常委們的意見，絕不搞突擊調(diào)整”。睢寧縣委書記王天琦對記者說，在后備干部選拔上，睢寧縣實(shí)行“X+1”選拔制度，“X”是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和單位大小確定1到3個(gè)名額，然后根據(jù)差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額票決的原則，通過單獨(dú)寫票、保密投票、現(xiàn)場公布結(jié)果的方式，確定后備干部人選；“1”則是由單位黨組織對實(shí)績突出但未進(jìn)入“X”的同志直接提名。2008年以來，睢寧縣通過這種方式確定了391名后備干部。成都市武侯區(qū)則以健全干部動(dòng)議機(jī)制杜絕臨時(shí)動(dòng)議調(diào)整干部的可能。武侯區(qū)委書記劉守成說，通常只有在四種情況下才可以調(diào)整干部：一是換屆，二是機(jī)構(gòu)改革，三是因退休出現(xiàn)崗位空缺，四是班子運(yùn)行中出現(xiàn)不團(tuán)結(jié)或干部受處分等情況。

為化解選拔任用干部過程中存在的暗箱操作問題，三個(gè)試點(diǎn)縣(區(qū))通過推進(jìn)干部選拔任用過程公開透明，將干部選任過程置于干部群眾監(jiān)督之下，得到了廣泛的信任與支持。

成安縣出臺(tái)了審查意見公開、社會(huì)旁聽和全程通報(bào)等三項(xiàng)制度?！霸诳h權(quán)公開試運(yùn)行之前，我老是擔(dān)心在用人方面把握不好，有壓力?，F(xiàn)在好多了，因?yàn)槌砂部h注重公開透明和群眾參與，讓群眾為縣委選用干部把關(guān)，這給我們用人提供了一個(gè)很好的平臺(tái)和保障機(jī)制，便于更好地選用干部?！睆埑剂颊f。

與成安縣相比，干部調(diào)整情況說明制度是睢寧在選用干部上的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。每次調(diào)整干部后，睢寧縣委組織部門都會(huì)通過集體談話將干部調(diào)整原則、調(diào)整思路和醞釀過程向全體領(lǐng)導(dǎo)干部解讀，切實(shí)做到公開用人。成都市武侯區(qū)則通過干部“調(diào)整動(dòng)議”機(jī)制、“選拔任用”機(jī)制、“干部考察”機(jī)制和“干部票決”機(jī)制來健全干部選拔任用公開透明機(jī)制。

記者在調(diào)研中了解到，三個(gè)縣(區(qū))均對干部選拔任用實(shí)行票決制，同時(shí)注重以群眾參與、監(jiān)督為干部選任工作把關(guān)，確保選用的干部不但組織認(rèn)可，還能讓群眾滿意。

成安縣對民主推薦的干部，組織單位全體人員和有工作關(guān)系的群眾進(jìn)行測評，對得到1/3不贊成票的干部取消考察資格。在干部試用期滿后，組織單位人員和群眾代表進(jìn)行試用期工作表現(xiàn)和業(yè)績的民意測評，1/3群眾不同意的不能按期轉(zhuǎn)正。年度考核時(shí)，在民意測評中有1/3群眾不擁護(hù)的會(huì)被列為淘汰對象。

在睢寧縣，干部的工作怎么樣，群眾的評價(jià)更重要。睢寧實(shí)行的民意問責(zé)制直接將干部作風(fēng)和實(shí)績交由群眾來評議，可謂“干部好不好，群眾說了算；干部干不干，按群眾意見辦”。在2010年1月份開展的“軟環(huán)境治理專項(xiàng)評議”中，睢寧縣群眾評出縣規(guī)劃局和國土局等“最不滿意的單位”，結(jié)果相關(guān)單位的13名責(zé)任人被問責(zé)，其中有7人被撤職。2010年5月，睢寧縣委又舉行評議會(huì)，對群眾評出的“最不滿意站所”“最不滿意部門”和“最不受歡迎的單位”負(fù)責(zé)人，分別做出了處理決定。

規(guī)范決策流程降低“決策風(fēng)險(xiǎn)”

2009年，成安縣群眾向縣委提出了供暖氣和煤氣的要求。作為一項(xiàng)民生工程，供雙氣需要1億多元資金，縣財(cái)政無力投入，只能招商引資，并需要給被招的企業(yè)優(yōu)惠政策。這一過程存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，決策預(yù)警機(jī)制隨即啟動(dòng)。張臣良說：“投資多少？給什么優(yōu)惠政策？給到什么地步？這些決策如果單靠書記、縣長來做，是有風(fēng)險(xiǎn)的。我們按照縣權(quán)公開的決策流程，召開常委會(huì)討論，征集四套班子和群眾的意見，并把所有的決策、實(shí)施的內(nèi)容和過程通過各種渠道公示?！蹦壳?，成安縣已供暖氣面積50萬平方米，供煤氣1萬戶；招商來的兩家企業(yè)共投資1.2億元，政府以土地補(bǔ)償。

這件最終各方皆大歡喜的事情，得益于縣權(quán)公開的決策流程，它使得在重大決策中干部規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)，群眾得到了實(shí)惠。

決策過程往往環(huán)節(jié)眾多，每個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導(dǎo)致決策失誤、貪污腐敗、傷害民生。在實(shí)施縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行過程中，試點(diǎn)縣(區(qū))逐個(gè)排查權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提前做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，使權(quán)力運(yùn)行能夠科學(xué)透明。成安縣在排查縣委權(quán)力運(yùn)行中共找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)200多個(gè)，睢寧縣組織專門課題研究，梳理運(yùn)行脈絡(luò)，明確了十個(gè)權(quán)力運(yùn)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)，總結(jié)出決策與實(shí)施過程中的五大風(fēng)險(xiǎn)：決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)、暗箱操作導(dǎo)致腐敗的風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力尋租破壞公平的風(fēng)險(xiǎn)、效率低下的風(fēng)險(xiǎn)、傷害民生影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

決策權(quán)被縣委書記一個(gè)人或少數(shù)人控制，很容易出現(xiàn)決策失誤或腐敗。睢寧縣委書記王天琦說：“我們也走過一些彎路。以前我們搞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，甚至要搞動(dòng)漫，但實(shí)踐證明這些并不適合我們這個(gè)沒有相關(guān)基礎(chǔ)的縣。決策不能違背發(fā)展規(guī)律，脫離發(fā)展階段?！鳖幙h在開展房地產(chǎn)市場專項(xiàng)整頓時(shí)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)樓盤沒有任何手續(xù)，群眾交了錢拿不到房子，王天琦說：“這背后的原因就是暗箱操作和權(quán)力尋租?！?/p>

三個(gè)試點(diǎn)縣(區(qū))的書記均認(rèn)為，決策和操作失誤大多數(shù)會(huì)傷害民生，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。為了規(guī)避權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)，減少?zèng)Q策和實(shí)施的失誤，三個(gè)試點(diǎn)縣(區(qū))做了積極的探索。

首先，用縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，來保證決策準(zhǔn)確。睢寧縣研究重大決策和與群眾利益相關(guān)的問題時(shí)，規(guī)定全委會(huì)、常委會(huì)、黨委(黨組)會(huì)必須有一定數(shù)量的黨員、群眾代表列席旁聽，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)一步提升決策的民主性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性。同時(shí)，明確每半年召開一次全程直播的縣委常委會(huì)和全委會(huì)。目前，睢寧縣已對全委會(huì)進(jìn)行了三次現(xiàn)場直播，會(huì)上，縣委書記、縣長分別就民生、治安、交通等群眾關(guān)心的問題接受了黨員、群眾代表質(zhì)詢，現(xiàn)場作答，現(xiàn)場直播?？h權(quán)公開透明運(yùn)行，有效避免了過去決策不民主的狀況，把決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

其次，建立重要項(xiàng)目、工程、資金議決權(quán)和否決權(quán)分離制衡機(jī)制，規(guī)避權(quán)力尋租和貪污腐敗。睢寧縣明確規(guī)定有關(guān)重要項(xiàng)目、工程、資金的事項(xiàng)先由相關(guān)職能部門提出方案，再經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議決通過后交由縣委常委會(huì)審議。縣委常委會(huì)只保留否決權(quán)，如審議不通過，交回相關(guān)職能部門重新制訂方案，而不參與方案的修訂，人大對審議通過的決議事項(xiàng)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，形成了部門提案、政府議決、縣委審議、人大監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行構(gòu)架，解決了縣委、縣政府角色定位不清、職能分工不明的問題。2010年9月25日第十四次睢寧縣委常委會(huì)上，由政府常務(wù)會(huì)提交的關(guān)于梁集鎮(zhèn)景湖安置小區(qū)的建設(shè)意見，由于侵占了睢寧發(fā)展空間，不符合睢寧長遠(yuǎn)發(fā)展需要，縣委常委會(huì)予以否決，交回縣規(guī)劃局重新研究方案報(bào)政府常務(wù)會(huì)審議。王天琦說：“必須強(qiáng)化否決權(quán)的設(shè)計(jì)，這相當(dāng)于一道閘門，可以形成有效威懾，使權(quán)力沒法用來尋租，有效減少腐敗?！?/p>

再次，事前做好風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警，才能使決策和實(shí)施更加有效和順利。武侯區(qū)委書記劉守成說：“比如我們在搞拆遷時(shí)，先要做法律和信訪維穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)評估。由區(qū)法制辦牽頭做法律風(fēng)險(xiǎn)的評估，由區(qū)信訪聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組做信訪維穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)評估。評估結(jié)果有三種情況：風(fēng)險(xiǎn)很大建議暫緩，跟國家法律法規(guī)有抵觸建議調(diào)整；風(fēng)險(xiǎn)比較大但是可控；沒有風(fēng)險(xiǎn)。然后再根據(jù)評估結(jié)論決策和實(shí)施?！鳖幙h根據(jù)職權(quán)重要程度、行使頻率和問題發(fā)生幾率，突出節(jié)點(diǎn)控制，引入民調(diào)評議機(jī)制，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級評估，制定防范預(yù)案，降低決策風(fēng)險(xiǎn)。

最后，禁止縣委直接參與行政事務(wù)，由直接參與向監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變，消除了打招呼、批條子等縣委干涉部門事務(wù)的現(xiàn)象。睢寧縣規(guī)定縣委“五個(gè)不決策”，即未經(jīng)調(diào)查研究論證不決策，未經(jīng)集體討論研究不決策，分管常委和部門意見不成熟不決策，有異議、分歧較大的不決策，不直接決策土地、規(guī)劃、招投標(biāo)等具體事項(xiàng)。

三位縣(區(qū))委書記最大的感悟就是：做有利于群眾的決策風(fēng)險(xiǎn)最小，把群眾利益放在首位是決策的最重要依據(jù)。重視民生、重視群眾利益也是試點(diǎn)成功的重要原因。成安縣三年來共搞了68項(xiàng)工程，都是民生工程；睢寧縣2010年1月至10月，城建完成拆遷93萬平方米，是上年同期的3倍，沒有發(fā)生一起因拆遷而引發(fā)的越級上訪鬧訪事件。自試點(diǎn)以來，三個(gè)縣(區(qū))沒有發(fā)生一起圍堵政府事件及其他惡性群體性事件，越級上訪事件批次和人次均大幅下降。

拆除“圍墻”創(chuàng)造融洽干群關(guān)系

縣委權(quán)力的公開透明運(yùn)行，促進(jìn)了輿論“監(jiān)督場”的形成，同時(shí)也拆除了縣委、縣政府與群眾間無形的“圍墻”，融洽了干群關(guān)系。

在成安縣委、縣政府大門兩側(cè)，32塊公開欄清晰展示出縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的照片、職責(zé)以及手機(jī)和座機(jī)號(hào)碼，排在第一個(gè)的就是縣委書記張臣良的照片與介紹。辦公樓內(nèi)每間辦公室門口的墻上，一個(gè)個(gè)明示卡顯示主要黨員干部的姓名、照片、職務(wù)和分管工作。

在成安縣委大院里，記者遇到了5位前來反映問題的村民。他們根據(jù)公開欄上的信息，拿著材料自行穿過大門，“我們要找書記，問一下土地補(bǔ)償為啥還沒發(fā)下來”，說話間，幾個(gè)人已走進(jìn)縣委、縣政府大樓。到中午，當(dāng)記者完成對張臣良的采訪與其一起走出大樓時(shí)，一位老大娘快步邁上臺(tái)階，一把拉住他的手說：“張書記，我兒子重病家里又沒錢，您可要幫我想想辦法??！”

成安縣打破了“一個(gè)單位一套院、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一間房”的傳統(tǒng)機(jī)關(guān)辦公模式，推出集中辦公、透明辦公、開門辦公和互動(dòng)辦公等“通透式”辦公形式，加強(qiáng)縣委與群眾的聯(lián)系，提高服務(wù)效率?！袄习傩照l都認(rèn)識(shí)我，他們進(jìn)得來門，找得到人，辦得成事，這就打破了以前和群眾之間那堵無形的圍墻?！睆埑剂颊f。

成安縣通過打破“圍墻”建立良好干群關(guān)系，睢寧縣則利用手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等新媒體，創(chuàng)造新的通透辦公形式，加強(qiáng)與群眾的互動(dòng)。在睢寧縣委的短信平臺(tái)，記者看到僅2010年11月8日這天，發(fā)到王天琦手機(jī)上的短信就有44條。而在西祠胡同“睢寧論壇官方版”“睢寧同鄉(xiāng)部落官方版”“徐州論壇”等和睢寧有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)論壇上，每天也都有十幾條網(wǎng)帖直接向王天琦反映問題或?qū)で髱椭?。桃園鎮(zhèn)桃李村村民湯從勝，在11月8日那天給縣委書記的手機(jī)上發(fā)了短信，他說：“王書記，8月份在嵐山侯廟蔬菜基地，我聽了您振奮人心的講話，備受鼓舞，回家后即承包了本村20個(gè)大棚?！?/p>

“老百姓要跟我交流，或是反映問題，只需一個(gè)電話、一條短信或一個(gè)網(wǎng)帖?！蓖跆扃诮邮苡浾卟稍L時(shí)說，睢寧縣充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，使得政風(fēng)熱線、短信平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)成為新的監(jiān)督載體。

改革為縣級政權(quán)帶來新氣象

記者在采訪中了解到，經(jīng)過一年多的實(shí)踐，成安、睢寧和武侯大部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，改革明確了權(quán)力界限，保證了權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。他們總結(jié)出改革給縣級政權(quán)帶來的新氣象，使我們對下一步全國范圍內(nèi)的縣權(quán)改革充滿信心。

第一，明確了權(quán)力界限，保證了規(guī)范運(yùn)行。依據(jù)黨內(nèi)有關(guān)文件和制度，縣委書記張臣良的主要職權(quán)被確定為27項(xiàng)，而在這27項(xiàng)主要職權(quán)中每一項(xiàng)職權(quán)的行使，都要依據(jù)相對應(yīng)的職權(quán)運(yùn)行流程圖，以規(guī)避職權(quán)運(yùn)行過程中的隨意性和人為因素的干擾。張臣良認(rèn)為，相對于過去縣委書記往往一個(gè)人說了算的情況，縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行明確了一把手的權(quán)力界限，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行的程序，從而保證了權(quán)力在公開透明的環(huán)境中運(yùn)行。對此，劉守成更有著自己的理解：“既然大家都知道權(quán)力的界限和行使流程，這從某種意義上來說對縣委書記也是一種解脫。”

第二，強(qiáng)化了監(jiān)督制約，促進(jìn)了決策民主?？h委權(quán)力公開透明運(yùn)行使權(quán)力的各個(gè)環(huán)節(jié)都暴露在陽光下，這既有利于提高重大決策的科學(xué)性和民主性，也能最大限度地發(fā)揮黨員群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督制約作用，增強(qiáng)干部的自律意識(shí)，從源頭上遏止了不正之風(fēng)。成安縣專門出臺(tái)了《中共成安縣委常委會(huì)監(jiān)督縣委書記的實(shí)施意見》等文件，以規(guī)章制度加強(qiáng)對縣委書記的監(jiān)督和制約；睢寧縣實(shí)行“一述雙評三監(jiān)督”制度，要求縣委書記和其他縣委班子成員定期述職述廉(一述)，公開接受黨內(nèi)和黨外評議員評議(雙評)，公開接受專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督(三監(jiān)督)，從而進(jìn)一步豐富完善了監(jiān)督方式。王天琦說：“在這樣一個(gè)全方位監(jiān)督制約的體系下，即使我想徇私舞弊，也不太可能?！?/p>

第三，促進(jìn)了班子團(tuán)結(jié)協(xié)作，帶動(dòng)了隊(duì)伍風(fēng)清氣正。記者了解到，在三個(gè)試點(diǎn)縣(區(qū))，權(quán)力公開透明運(yùn)行首先要做到的就是縣(區(qū))委書記的權(quán)力公開透明運(yùn)行。在一把手示范的表率作用之下，試點(diǎn)縣(區(qū))的班子成員嚴(yán)格自律，以誠待人，形成了團(tuán)結(jié)協(xié)作的精神，凝聚力、戰(zhàn)斗力增強(qiáng)。同時(shí)，在縣(區(qū))委書記和班子的帶動(dòng)下，各級干部包括基層黨員干部廉潔自律意識(shí)也大大增強(qiáng)。據(jù)睢寧縣委常委、紀(jì)委書記唐健介紹，2010年1～10月，睢寧涉及投訴科級干部的信訪量同比下降了69.5%，舉報(bào)科級干部的短信同比下降了75%?！耙郧拔浜顓^(qū)委紀(jì)委每年都會(huì)收到群眾對選人用人工作的舉報(bào)，區(qū)委權(quán)力公開運(yùn)行以后，幾乎沒有再舉報(bào)的。”劉守成說。

第四，密切了黨群干群關(guān)系，提高了黨的公信力?？h委權(quán)力公開透明運(yùn)行的推進(jìn)，有效消除了群眾對干部和重大事項(xiàng)決策過程的神秘感與隔閡感，從而密切了黨群干群關(guān)系，提高了黨委、政府在人民群眾心中的公信力。江蘇省委組織部副部長盛克勤認(rèn)為，縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行一個(gè)直接的效果就是縣級黨委班子和書記把權(quán)力真正當(dāng)成為人民服務(wù)的責(zé)任，縣委與群眾的聯(lián)系越來越密切，在人民群眾普遍關(guān)心的問題上，縣委書記和班子也會(huì)更加慎重。而隨著對重大事項(xiàng)的參與度、知情度和滿意度越來越高，黨的公信力在人民群眾的心中也越來越高?！?/p>