卞建林

職務犯罪偵查權的配置與規(guī)制

卞建林

當前，我國正處于社會轉型時期，在經濟保持持續(xù)高速增長的同時，貪污賄賂與瀆職侵權等職務犯罪也呈現高發(fā)多發(fā)態(tài)勢。職務犯罪不僅嚴重侵犯國家、社會和老百姓的利益，同時也嚴重敗壞了公務員隊伍的聲譽，影響黨風政紀建設和廉潔政府形象。因此需要充分認識反腐倡廉的重要意義，進一步加大對職務犯罪的查處力度。為此，一方面要研究如何有效整合職務犯罪偵查資源、科學配置職務犯罪偵查權；另一方面要研究如何加強對職務犯罪偵查權的規(guī)制，保證職務犯罪偵查權正確恰當行使。

一、我國職務犯罪偵查權的配置

職務犯罪偵查權的配置，主要是指職務犯罪偵查權應當由哪個機關或部門享有和行使，研究的是職務犯罪偵查權的歸屬，解決的是職務犯罪偵查與普通犯罪偵查管轄的分工。我國《人民檢察院組織法》第五條第二項“對于直接受理的刑事案件，進行偵查”的規(guī)定，是關于檢察機關偵查權的基本法律授權。而《刑事訴訟法》第十八條關于職能管轄的規(guī)定，“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。”①則進一步明確了檢察機關直接偵查案件的范圍。但是，圍繞檢察機關行使職務犯罪偵查權的適當與否、利弊得失，并非不存在爭議或不同意見。有人認為，職務犯罪偵查權屬于行政權范疇，應當將其配置給行政機關行使，提議將職務犯罪案件交給公安機關統(tǒng)一偵查；也有人主張職務犯罪案件具有特殊性，應當設立專門機關承擔職務犯罪的偵查職能，如主張將國家監(jiān)察機構更名為“廉政公署”，使之成為與公安、安全并立的偵查機關。近日，更有地方試圖突破現行法律規(guī)定，進行所謂職務犯罪偵查機構的調整與偵查權重新配置的探索②。筆者認為，根據我國的政治體制與司法體制，根據我國的法律傳統(tǒng)和司法實踐，由檢察機關承擔對職務犯罪的偵查任務，具有法理的正當性、體制的合理性、歷史的必然性和現實的必要性。或者說，“是我國現行憲政體制的必然要求，符合我國的司法傳統(tǒng)，符合職務犯罪偵查的基本規(guī)律，同時檢察機關偵查職務犯罪具有明顯的優(yōu)勢，也與其他國家職務犯罪偵查管轄的體制相吻合。”③現簡要論述如下：

（一）從歷史發(fā)展的角度，檢察機關行使職務犯罪偵查權源自古代御史監(jiān)察制度的傳統(tǒng)

眾所周知，我國檢察制度在淵源上與古代御史監(jiān)察制度有著一定的文化繼受與制度傳承關系。御史監(jiān)察制度是中國幾千年封建社會一直存在的一項十分重要而獨特的政治法律制度。據考察，御史的名稱最早見于《周禮》，主要是掌管記事的官職。到了戰(zhàn)國時期，御史在職司記史的同時，兼履監(jiān)察，開始具有監(jiān)督百官的職能。至秦漢，御史不僅是言官，還擔當察官之職，御史組織分為中央和地方兩類，分別掌管對中央和地方官吏的糾察。于是，一種專門的監(jiān)督彈劾制度得以確立。其后雖辦事機構與官職名稱數度更易，但是其“制監(jiān)百司，糾繩不法”或者說“肅正紀綱，糾彈百官”的基本職能未變，一直沿襲至清。御史制度糾察彈劾的對象主要是官員，糾察彈劾的重點是官員與職務關聯的違法犯罪行為，或貪贓枉法，或濫用職權，或褻瀆職責，等等。由此可見，我國自古以來便將職務犯罪看做是有別于普通犯罪的特殊犯罪，認為官吏犯罪對國家和社會危害更大，具有特殊性，需要設置專門的機關進行查處。在此意義上講，檢察機關查處職務犯罪，在我國具有悠久的歷史根源與制度傳統(tǒng)。

（二）從比較考察的角度，檢察機關行使職務犯罪偵查權是多數國家的制度和實踐

盡管當代各國司法體制不盡相同，關于刑事偵查權的配置和案件管轄權的分工存在差異，但總體說來，檢察機關享有和行使職務犯罪偵查權是大多數國家的普遍做法。在大陸法系國家，一般實行檢警一體化，檢察機關享有一般偵查權與指揮偵查權，但在司法實務中，因人力和能力限制，檢察機關通常只對公職人員職務犯罪和白領犯罪、商業(yè)犯罪等刑事案件直接進行偵查。具有大陸法系背景的一些東亞國家或地區(qū)，如日本、韓國以及我國的臺灣地區(qū)等，查處公職人員或公務人員職務犯罪更是檢察機關的重要職能和普遍實踐。在英美法系國家，刑事偵查權的配置比較分散，而且沒有嚴格的職務犯罪的概念和分類，公職人員利用職權所實施的犯罪存在于各類犯罪之中，分別由不同的偵查機構負責偵查。但檢察機關主持或參與對職務犯罪以及白領犯罪、商業(yè)犯罪的調查也是通常的做法④。聯合國《關于檢察官作用的準則》也認可和強調檢察官在偵查職務犯罪中的積極作用，其第15條規(guī)定：“檢察官應適當注意對公務人員所犯的罪行，特別是對貪污腐化，濫用權力，嚴重侵犯人權，國際法公認的其它罪行的起訴，和依照法律授權或當地慣例對這種罪行的調查。”

（三）從法律定位的角度，檢察機關行使職務犯罪偵查權是履行法律監(jiān)督職能的要求

法律之所以規(guī)定由檢察機關行使對職務犯罪的偵查權，是由我國檢察機關的法律監(jiān)督性質和職務犯罪的特點所決定的?！稇椃ā返谝话俣艞l和《人民檢察院組織法》第一條均規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！睓z察機關作為法律監(jiān)督機關，要保證國家法律的統(tǒng)一正確實施，而國家法律是通過國家機關及其工作人員履行法定職責的活動來實施的。國家工作人員的職務行為是運用法律賦予的國家權力管理公共事務的行為，也是依據法律行使職權的行為。如果國家工作人員在行使法定職權、履行法定職責的過程中利用或濫用法律賦予的職權，侵吞國家財產，損害國家利益，或者侵害公民合法權利造成犯罪，其直接危害的首先是國家法律的正確實施，或者說職務犯罪的本質特征是妨礙或破壞了國家法律的正確實施，因此檢察機關負責對職務犯罪的偵查，是為了履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能。

（四）從職權運行的角度，檢察機關的獨立地位與一體化體制是實施職務犯罪偵查的保障

職務犯罪是由國家工作人員實施的與職務密切關聯的犯罪行為，具有明顯的特點。首先，職務犯罪是一種權力型犯罪，犯罪分子往往身居高位，手握公權，資源豐厚，關系網復雜，具有對抗、干擾或妨礙偵查工作進行的條件和能力。其次，職務犯罪是一種智能型犯罪，通常隱蔽性強，犯罪手段狡猾，給證據的收集與核查造成很大困難。為保證職務犯罪偵查任務的順利實現，偵查主體必須具備一定的身份保障、地位保障和職權保障。我國檢察機關的憲法地位以及獨立行使檢察權的職權行使原則，能夠使檢察機關獨立于職務犯罪的偵查對象，可以有效排除偵查中可能遇到的來自偵查對象或其他機關、團體、個人的干擾和干涉。檢察機關實行一體化體制，上下級是領導關系，可以在檢察機關內部充分整合偵查資源，統(tǒng)一配備偵查力量，能夠為職務犯罪偵查提供體制和機制保障，有效排除因地方保護或不當干涉對偵查活動可能產生的阻力或阻撓。

（五）從司法實踐的角度，檢察機關行使職務犯罪偵查權具有悠久傳統(tǒng)和豐富經驗

檢察機關承擔職務犯罪案件的偵查，是我國的一貫做法。早在新民主主義革命時期，檢察機關便承擔了查辦貪污、行賄、浪費公款、瀆職等犯罪行為的職責。新中國成立后，國家更以法律制度的形式，把職務犯罪的偵查權賦予檢察機關，并逐步建立了健全職務犯罪偵查體制。1951年審議通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方檢察署組織通則》便要求，各級檢察機關負責管轄和偵查政府機關公務人員的貪污等職務犯罪。1979年我國制定的第一部《刑事訴訟法》明確規(guī)定：“貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴。”1996年《刑事訴訟法》修改，繼續(xù)保留了檢察機關對職務犯罪案件的偵查權，只是在具體案件管轄范圍上作了一些調整，使檢察機關直接偵查的案件對象更符合其承擔的法律監(jiān)督職能。我國司法制度發(fā)展變遷的歷史表明，職務犯罪的偵查權，作為監(jiān)督國家工作人員依法、規(guī)范、恰當行使職權的有效手段，一直由承擔法律監(jiān)督職責的人民檢察院行使。同時，人民檢察院在偵查職務犯罪的長期實踐中，逐步積累經驗，增強能力，培養(yǎng)人才，鍛煉隊伍，改進工作，健全制度，因此具有其他任何機關都無可比擬的優(yōu)勢和條件。

關于由檢察機關之外的其他機關行使職務犯罪偵查權的幾種觀點，雖然其立論和論證有其可取之處，但總體而言，既不符合我國國情，也不符合職務犯罪偵查規(guī)律?！肮舱f”忽略了職務犯罪與普通刑事犯罪在犯罪性質和發(fā)生機理上的區(qū)別，也忽略了職務犯罪偵查與普通刑事犯罪偵查在偵查能力和偵查阻力方面的差異。公安機關是行政機關、政府部門，而行政機關的組織原則與領導體制是首長負責，上命下從，職務犯罪的主體是國家機關工作人員，絕大多數為手握重權的行政官員，因此由作為行政機關的公安機關負責對職務犯罪的偵查，必然會面臨來自行政方面的干涉和阻礙。從我國的反腐實踐來看，當查處一些重要官員案件時，有些公安人員喪失立場甚至淪為涉案官員的反偵查力量，此類案例絕非個別?！傲鹫f”則簡單比照某些國家和地區(qū)的做法，脫離了我國憲政體制所確定的“一府兩院”政權架構和權力制衡機制，忽略了我國檢察機關是國家法律監(jiān)督機關的憲法定位。何況，“另起爐灶”會產生巨大的制度成本，造成極大的人力、財力浪費，而且最終不能免除或克服與公安機關相同的體制障礙。至于某些地方正在試圖推行的“三局合署辦公”甚至“審計、監(jiān)察、反貪合一，與紀委合署辦公”的所謂改革，完全超越了我國政權組織架構，違反了憲法和法律規(guī)定，混淆了執(zhí)政黨內的紀律檢查、行政機關的監(jiān)察與檢察機關的偵查之間的分工與區(qū)別，更不是一個地方政府可以或者所能進行的改革。

二、我國檢察機關對職務犯罪偵查權規(guī)制的探索與改革

在認可檢察機關職務犯罪偵查權正當性的同時，應當清醒地認識到，由于我國檢察機關現行體制的結構性特點和在刑事訴訟中承擔職能的交叉性特點，必須加強對檢察機關職務犯罪偵查權的規(guī)范和制約，以保證檢察機關職務犯罪偵查權的正確適當行使。從領導體制上看，我國檢察機關內部實行首長負責制，檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作；從訴訟職能上看，與公安機關承擔偵查職能，人民法院承擔審判職能不同，檢察機關在刑事訴訟中同時承擔多項職能?！缎淌略V訟法》第三條規(guī)定：“檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責?！?996年《刑事訴訟法》修改新增的第八條還規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?！睂τ诼殑辗缸锇讣碚f，實際上檢察機關集立案偵查、批準逮捕、提起公訴和訴訟監(jiān)督諸項職能于一身。因此，如何在檢察機關內部對權力和職能科學分工，合理配置，達到不同權力和職能之間的相互制衡，如何在依法履行訴訟職能的同時發(fā)揮好訴訟監(jiān)督職能，如何在強化訴訟法律監(jiān)督的同時加強自身監(jiān)督，特別是對職務犯罪訴訟活動的監(jiān)督，是檢察改革的重要任務，也是理論研究的重大課題。

從近年來的檢察實踐看，檢察機關已經認識并高度重視這一問題，一直在努力探索、不斷改革，致力于在現行司法體制下和法定職權范圍內妥善處理好這一問題。其努力和改革主要體現在以下方面：

（一）實行檢察機關內部不同職能部門之間的分工和制約

2004年最高人民檢察院下發(fā)《關于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實行內部制約的若干規(guī)定》，要求對貪污賄賂、瀆職侵權等犯罪案件的受理、立案偵查、審查逮捕、審查起訴等工作由不同的內設機構承辦，實行分工負責、互相配合、互相制約。同時，分管偵查工作的檢察長不得同時分管偵查監(jiān)督和公訴工作。具體來說，舉報中心負責統(tǒng)一受理、管理貪污賄賂、瀆職侵權犯罪案件線索，并按照職能分工移送本院偵查部門或有管轄權的人民檢察院；偵查監(jiān)督部門對偵查部門、公訴部門申請逮捕、延長偵查羈押期限、重新計算偵查羈押期限進行審查并提出意見，報檢察長或者檢察委員會決定；公訴部門認為需要退回補充偵查的，可以退回偵查部門補充偵查；犯罪嫌疑人、被告人在押的，公訴部門應當將退回補充偵查的起止時限書面通知監(jiān)所檢察部門；此外，偵查監(jiān)督部門或者公訴部門發(fā)現本院偵查部門對應當立案偵查、逮捕、起訴的案件不報請立案偵查、審查逮捕、審查起訴的，應當向偵查部門提出報請立案偵查、及時移送審查逮捕、審查起訴的建議。監(jiān)所檢察部門對偵查、偵查監(jiān)督、公訴部門在辦案中違反法定羈押期限的情況，應當提出糾正意見；控告申訴部門對有關單位或者個人不服人民檢察院撤案、不起訴決定的申訴進行復查后認為決定確有錯誤的，應當寫出復查意見，經分管檢察長同意后，報檢察長或者檢察委員會決定。此外，職務犯罪偵查還存在財務部門、紀律檢查部門等檢察機關內設機構的監(jiān)督制約。

（二）強化上級檢察機關的監(jiān)督制約

2005年最高人民檢察院通過了《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實行備案審查的規(guī)定（試行）》和《關于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規(guī)定（試行）》，確立了職務犯罪偵查工作的“雙報備、雙報批”制度。根據這兩個規(guī)定，為了加強上級人民檢察院對下級人民檢察院辦理直接受理偵查案件工作的領導和監(jiān)督制約，提高辦案質量，省級以下（含省級）人民檢察院辦理直接受理偵查案件，決定立案、逮捕的，應當報上一級人民檢察院備案審查。省級以下（含省級）人民檢察院辦理直接受理偵查的案件，擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報請上一級人民檢察院批準。2009年最高人民檢察院又發(fā)布了《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》，將職務犯罪偵查的逮捕決定權上提一級，以保障逮捕措施的正確適用。規(guī)定要求上一級檢察院應當審查并在必要時聽取委托律師提出的不應當逮捕的意見，此外還明確了上一級檢察機關偵查監(jiān)督部門可以應申請或主動派員適時介入案件偵查。

（三）探索建立外部監(jiān)督機制

為了彌補對職務犯罪案件檢察機關內部制約之不足，檢察機關又努力探索人民監(jiān)督員制度，嘗試建立對檢察機關查辦職務犯罪案件的外部監(jiān)督機制。經批準，最高人民檢察院從2003年9月開始試點人民監(jiān)督員制度，制定了《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》并在2004年進行修訂。2005年頒布了《最高人民檢察院關于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施細則（試行）》。人民監(jiān)督員重點監(jiān)督犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴“三類案件”和超期羈押等“五種情形”。2010年10月，最高人民檢察院下發(fā)《關于印發(fā)〈最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定〉的通知》，標志著人民監(jiān)督員制度結束試點轉向全面推行。全面推行人民監(jiān)督員制度后，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍統(tǒng)一調整為“七個方面”，并且人民監(jiān)督員的產生改為由上級檢察機關選任。

三、我國職務犯罪偵查權的規(guī)制

盡管檢察機關在完善職務犯罪偵查體制、規(guī)范職務犯罪偵查權行使方面做出很大努力，也取得了積極成果，但毋庸諱言，實踐中職務犯罪偵查仍存在不少問題。例如，有的檢察人員違反規(guī)定亂辦案，亂拉贊助，亂用強制措施，對犯罪嫌疑人體罰虐待，刑訊逼供，造成犯罪嫌疑人傷殘死亡等事故⑤。而理論上，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”以及如何才能有效監(jiān)督的問題一直都是爭議的話題。筆者認為，為了切實加強對檢察機關職務犯罪偵查權的規(guī)制，可以從調整檢察機關內部職權配置、完善檢察機關內部制約機制，加強上級檢察機關對下級檢察機關的領導和監(jiān)督、強化外部制約和完善訴訟程序等方面著手，以努力構建和完善有效可行的職務犯罪偵查權監(jiān)督制約體系。

（一）調整檢察機關內部職權配置，完善檢察機關內部制約機制

檢察機關在刑事訴訟中承擔多項職能，但這些職能性質不同，目的不同，行使的方式和要求也不同。檢察機關在刑事訴訟中的職能表現在兩個方面：一是訴訟職能，即公訴和偵查。人民檢察院作為唯一的公訴機關，代表國家統(tǒng)一行使公訴權，是公訴案件的控訴一方。同時依照法律規(guī)定，對于直接受理的案件進行偵查，是這些案件的偵查機關。二是監(jiān)督職能，即訴訟監(jiān)督或司法監(jiān)督?！缎淌略V訟法》第八條明確規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。”人民檢察院的訴訟監(jiān)督，是對刑事訴訟活動的全過程、全方位監(jiān)督，既包括對國家專門機關職權行使活動的監(jiān)督，也包括對當事人和其他訴訟參與人訴訟活動的監(jiān)督；既包括對公安機關偵查活動、人民法院審判活動、監(jiān)所等部門執(zhí)行活動的監(jiān)督，也包括對檢察機關自身所進行的偵查活動、審查起訴活動的監(jiān)督。在職務犯罪案件的訴訟過程中，呈現出檢察機關同時身兼三任的典型樣態(tài)，因此找準偵查、公訴、監(jiān)督各自的定位，厘清偵查、公訴、監(jiān)督之間的關系，合理區(qū)分權能，實行分工制衡，對于檢察機關全面、正確地履行法律賦予的職責是至關重要的。特別是要強調，盡管檢察機關負責對職務犯罪案件的偵查與其法律監(jiān)督機關的性質有關，但絕不能將職務犯罪偵查本身等同于法律監(jiān)督，特別是等同于《刑事訴訟法》第八條所規(guī)定的訴訟監(jiān)督意義上的法律監(jiān)督。職務犯罪偵查不是訴訟監(jiān)督，而是訴訟監(jiān)督的對象，職務犯罪偵查不是不需要訴訟監(jiān)督，而是應成為訴訟監(jiān)督的重點。為此，需要整合檢察機關職務犯罪偵查資源，調整檢察機關內部職能配置，明確偵查、公訴、監(jiān)督的職權分工。建議建立統(tǒng)一的職務犯罪偵查部門，將舉報中心、立案中心、指揮中心都設在偵查部門之中，統(tǒng)一負責對貪污賄賂案件、瀆職侵權案件以及侵犯公民人身自由、民主權利案件的偵查。建立統(tǒng)一的訴訟監(jiān)督部門，統(tǒng)一負責對刑事訴訟包括檢察機關自身進行的訴訟活動實行法律監(jiān)督，其范圍包括刑事訴訟中的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、起訴監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)管活動的監(jiān)督，也包括對所有擬采用逮捕強制措施的審查批準或決定。在職務犯罪偵查部門與公訴部門之間，實行刑事訴訟法所規(guī)定的分工負責、互相配合、互相制約原則。而在職務犯罪偵查部門、公訴部門與訴訟監(jiān)督部門之間，則應明確偵查和公訴部門應當接受訴訟監(jiān)督部門的監(jiān)督，而不是相互配合制約的關系。在職務犯罪的偵查過程中，凡需要適用拘留、逮捕等限制人身自由強制措施的，應當報請訴訟監(jiān)督部門審查批準。在條件具備時，還應率先將搜查、扣押、查封、凍結等涉及財產的強制性偵查行為納入訴訟監(jiān)督部門審查批準的范圍。

（二）大力推行職務犯罪偵查規(guī)范化建設，嚴格程序，健全制度，依法辦案

既然檢察機關依法承擔對職務犯罪偵查的任務，那么在檢察機關內部具體負責對職務犯罪案件偵查的部門就是偵查機關，對職務犯罪所進行的偵查行為就是偵查活動。強調這一點有何意義呢？這就是說，不要總是有意刻意地將職務犯罪偵查機關與法律監(jiān)督機關相混淆，將職務犯罪偵查活動與法律監(jiān)督活動相模糊。二者的屬性、目的、任務各不相同，相應的活動要求與制度安排也應當有所區(qū)別。設在法律監(jiān)督機關之中的偵查部門也是偵查機關，進行的偵查行為也是偵查活動，這是不存在任何疑義的。既是偵查機關進行的偵查活動，就要嚴格依照刑事訴訟法對偵查活動所規(guī)定的程序，遵循刑事訴訟的一般原理和規(guī)律，滿足現代法治對偵查活動的要求。明確了這一點，就要把職務犯罪偵查程序的改革與完善放在重要位置，大力推進職務犯罪偵查規(guī)范化建設，嚴格職務犯罪偵查行為的適用程序，嚴格強制措施的適用程序，嚴格訊問犯罪嫌疑人、詢問證人的程序，嚴格贓款贓物的查封凍結程序，從嚴治偵，依法辦案。特別是要將已經確立的訊問犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像、非法證據排除等制度在偵查實踐中認真加以貫徹，切實保證執(zhí)行。

（三）進一步加強上級檢察機關對下級檢察機關職務犯罪偵查權的規(guī)制和監(jiān)督

檢察機關上下級之間是領導與被領導的關系，為了加強對職務犯罪偵查權的規(guī)制，排除辦案過程中可能遇到的阻力或干擾，保證檢察機關職務犯罪偵查權的正確恰當行使，要進一步加強上級檢察機關對下級檢察機關辦理職務犯罪案件的監(jiān)督和指導。除堅持和完善現行“雙報備、雙報批”制度和逮捕由上一級檢察院審查批準制度外，還要探索建立有關的申訴制度、異議制度、調卷審查、定期巡查、介入偵查、指導偵查等制度，使得上級檢察機關可以充分了解下級檢察機關辦案的情況，及時發(fā)現和糾正可能出現的問題，保證權利被侵害的犯罪嫌疑人及其他訴訟參與人能夠得到有效的救濟。

（四）進一步強化外部監(jiān)督的機制，實現訴訟程序的制約

要加強對職務犯罪偵查權的規(guī)制，僅僅依靠檢察機關自身是不夠的，還要強化外部的監(jiān)督制約，特別是將現行刑事訴訟法已經規(guī)定的程序和措施落到實處，發(fā)揮應有的效用。簡要說來，以下幾個方面需要強化：

1.加強專門機關之間的制約監(jiān)督。例如，注意發(fā)揮公安機關看守部門對職務犯罪偵查的制約監(jiān)督作用，通過嚴格執(zhí)行看守所的提訊、還押手續(xù)，規(guī)范訊問的時間和地點，實行入所人員體檢制度等，監(jiān)督和督促偵查人員依法辦案，預防和減少違法訊問、侵犯犯罪嫌疑人人權的現象發(fā)生。要加大審判機關對職務犯罪偵查取證合法性的審查力度，對于采用刑訊逼供等非法手段取得的犯罪嫌疑人、被告人供述，或者采用暴力、威脅取得的證人證言，經依法確認的堅決予以排除；對于證據不足、不能認定被告人有罪的，應當作出證據不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決。

2.發(fā)揮辯護律師對職務犯罪偵查的制約監(jiān)督作用。我國《刑事訴訟法》96年修改后明確規(guī)定，犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，可以聘請律師為其提供法律幫助。律師可以為其提供法律咨詢、代理申訴、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘請的律師可以為其申請取保候審。受委托的律師有權向偵查機關了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以會見在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有關案件情況。2007年修改后的《律師法》更是對律師的會見權、調查取證權、閱卷權進一步作出明確規(guī)定和保障。應當看到，律師在偵查階段介入刑事訴訟，既是對犯罪嫌疑人合法權益的保障，也是對偵查人員辦案行為的制約。職務犯罪的偵查同樣如此。但從《刑事訴訟法》實施的情況來看，關于律師在偵查期間介入的相關規(guī)定并未得到嚴格遵守，在職務犯罪案件的偵查過程中，律師會見難、調查難、閱卷難等問題仍不同程度地存在。應當更新訴訟觀念，糾正此類現象，保障辯護律師依法履行職務，注意發(fā)揮辯護律師對犯罪嫌疑人的權利保障作用和對偵查機關的權力制約作用。

3.健全和完善人民監(jiān)督員制度，切實發(fā)揮人民監(jiān)督員對職務犯罪偵查的制約監(jiān)督作用。應當看到，檢察機關實行人民監(jiān)督員制度，是為了提高檢察機關職務犯罪案件的查辦質量，加強對檢察機關查辦職務犯罪案件的外部制約，也是實現人民參與司法、發(fā)揚司法民主的制度創(chuàng)新。從試點的情況來看，對規(guī)制檢察機關職務犯罪偵查權的行使，防止職務犯罪辦案過程中的錯誤或偏差，促進檢察機關規(guī)范執(zhí)法，起到了積極意義。2010年10月，最高人民檢察院部署在檢察機關全面推行人民監(jiān)督員制度，下發(fā)了《最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。我們期待，隨著這項制度的全面推行，能夠在規(guī)范檢察機關辦案、制約職務犯罪偵查權行使方面，發(fā)揮更大的作用。但是應當看到，人民監(jiān)督員制度是由檢察機關自行設立和開展試點的，這就決定了人民監(jiān)督員制度具有某種檢察機關“體制內監(jiān)督”的色彩。所謂“體制內”，主要表現在以下幾方面：一是人民監(jiān)督員的產生由檢察機關選任。二是檢察機關交給人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，不再經過其他司法機關和訴訟程序，完全由檢察機關內部（包括上一級檢察機關的復核）作出決定。三是人民監(jiān)督員盡管具有信息知悉權、評議糾錯權、啟動糾錯程序等程序性權利，但所作出的決定并不具有確定的法律效力，只能啟動檢察機關的內部監(jiān)督程序。四是人民監(jiān)督員活動的開展離不開檢察機關的組織和管理。根據權力制約的原理，如果是一種外部監(jiān)督措施，這種監(jiān)督應當具有獨立性和權威性的特征。從該制度的發(fā)展趨勢來看，應該是由檢察機關之外的一個機構負責組織、協(xié)調的一種“體外”制度，以專司監(jiān)督檢察機關“體內”決定之責。正如有專家指出的那樣，“檢察機關自己把人民監(jiān)督員制度建立起來后，要逐步變成一種對檢察機關的‘體外’監(jiān)督?！雹奕蘸螅嗣癖O(jiān)督員的產生、培訓、履職以及監(jiān)督效力、經費來源、保障機制等，都要遵循這樣的思路加以改革和完善，以便真正發(fā)揮對檢察機關職務犯罪偵查權的外部制約監(jiān)督作用。

注釋：

①見《中華人民共和國刑事訴訟法》第十八條【職能管轄】。另需注意的是，修訂后的刑法已將瀆職罪的主體修改為國家機關工作人員。根據這一修改，人民檢察院管轄的“瀆職犯罪”，是指刑法分則第九章規(guī)定的瀆職罪。另外，刑法分則第四章第二百四十八條規(guī)定的監(jiān)管人員毆打、體罰、虐待被監(jiān)管人員罪，由人民檢察院管轄。

②據《南方都市報》2011年1月29日報道，廣東省某市醞量將反貪局和瀆職侵權局從檢察機關分離出來，新組建市監(jiān)察審計和反貪局，與市紀委合署辦公。新聞鏈接 http：//nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2011-01/29/content 19700046.htm。

③⑤朱孝清，等：《我國職務犯罪偵查體制改革研究》，中國人民公安大學出版社2008年版，第3、263頁。

④劉計劃、高通：《組建職務犯罪專門偵查機構的設想》，《法學論壇》2008年第4期。

⑥孫謙：《要著重解決檢察機關正確行使權力的保障機制問題》，載于《檢察日報》2004年7月20日。

2011-05-10

卞建林，男，江蘇泰興人，中國政法大學訴訟法學研究院院長，教授，博士生導師。