謝忠平

(中共天津市委黨校,天津 300091）

·黨建園地 ·

提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平芻議

謝忠平

(中共天津市委黨校,天津 300091）

黨的制度建設(shè)是黨的建設(shè)科學(xué)化的重要保障。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平,關(guān)鍵是黨的制度要在科學(xué)規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)與貫徹執(zhí)行上取得實(shí)質(zhì)性的成效。新形勢(shì)下緊緊圍繞建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨、保障黨員的民主權(quán)利、建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等重大任務(wù),重點(diǎn)加強(qiáng)黨的學(xué)習(xí)制度、黨內(nèi)民主制度、作風(fēng)建設(shè)制度、干部人事制度和黨的基層組織制度建設(shè)。

黨的制度建設(shè);科學(xué)化;總體思路;重點(diǎn)內(nèi)容

黨的制度建設(shè)是黨的自身建設(shè)的重要組成部分,其科學(xué)化水平高低決定了黨的建設(shè)總體科學(xué)化水平的高低。提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平,就要適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求,加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),切實(shí)提高黨的制度建設(shè)科學(xué)性、嚴(yán)密性,做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人,推進(jìn)黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活的制度化、規(guī)范化。

一、黨的制度建設(shè)是黨的建設(shè)科學(xué)化的重要保障

從根本上來說,把制度建設(shè)放在更加重要的位置,堅(jiān)持以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè),來源于我們黨對(duì)黨的自身特點(diǎn)的認(rèn)真審視、對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的科學(xué)把握和對(duì)黨的建設(shè)規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)。

第一,從執(zhí)政黨的特點(diǎn)來看。在民主革命時(shí)期,我們黨以領(lǐng)導(dǎo)人民開展革命、奪取政權(quán)為主要任務(wù),黨把思想建設(shè)放在首位,依靠強(qiáng)大的思想教育和思想政治工作保持了黨的先進(jìn)性和強(qiáng)大生命力。在黨還沒有掌握政權(quán),特別是在極為復(fù)雜、殘酷和秘密狀態(tài)下,黨內(nèi)推行普通的、公開的制度化反而有可能不利于革命斗爭(zhēng)的策略與手段的靈活性。成為執(zhí)政黨后,黨的主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè),而社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期是一個(gè)不同于民主革命時(shí)期的新的歷史時(shí)期,這就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、活動(dòng)方式以至黨的建設(shè)途徑都作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)有序的過程,需要按照穩(wěn)定的程序進(jìn)行;黨要成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,僅靠一般號(hào)召和搞運(yùn)動(dòng)是不能解決問題的,必須通過加強(qiáng)制度建設(shè),形成穩(wěn)定的、規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)方式、活動(dòng)方式和工作方式。成為執(zhí)政黨后,黨所掌握的國家政權(quán),本質(zhì)也是公共權(quán)力,而公共權(quán)力的規(guī)范與監(jiān)督自然離不開制度與法制。正因?yàn)槿绱?鄧小平強(qiáng)調(diào),要“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化”[1]336。這就是說,只有依法治國,靠制度建黨,才能與執(zhí)政黨的地位相適應(yīng)。

第二,從黨的建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律來看。黨的一切活動(dòng)都需要科學(xué)化規(guī)范化,而黨的活動(dòng)的科學(xué)化規(guī)范化要以制度化為根本保證,離開了制度化,一切問題都解決不了。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè),都離不開制度的規(guī)范和保障,因而都應(yīng)當(dāng)包含制度建設(shè)的內(nèi)容。鄧小平指出:“制度問題不解決,思想作風(fēng)問題也解決不了?！覀兊慕?jīng)濟(jì)事業(yè)和各項(xiàng)工作都不可能有效地前進(jìn)。”[1]328黨的十六大要求把制度建設(shè)貫穿于黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的始終,也是從這一角度考慮的。只有解決了制度問題,才能切實(shí)保持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)的連續(xù)性和穩(wěn)定性,才能避免類似“文化大革命”那樣的錯(cuò)誤。正如黨的十三大報(bào)告所高度概括的:“切實(shí)加強(qiáng)黨的制度建設(shè),對(duì)于黨的正確路線的鞏固和發(fā)展,對(duì)于黨的決策的民主化和科學(xué)化,對(duì)于充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和黨員的積極性、創(chuàng)造性,十分重要?！盵2]在執(zhí)政黨的建設(shè)問題上,所有加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的政策與舉措,最終都要體現(xiàn)在制度上并通過制度來加以保證,否則是要落空的。

第三,從制度本身的特征來看。亨廷頓認(rèn)為:“制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程。”[3]黨的制度由黨的權(quán)威機(jī)關(guān)制定,是黨的整體意志的體現(xiàn),是全體黨員必須遵守并相對(duì)穩(wěn)定的行為準(zhǔn)則。制度具有普遍的約束力和強(qiáng)制性,起著調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、指導(dǎo)黨內(nèi)生活、規(guī)范黨員干部行為等作用。同人的意志具有主觀隨意性相比,“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”,可以使黨的正確路線、方針、政策“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[1]146。黨的制度覆蓋黨內(nèi)掌握權(quán)力的所有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及全體黨員,制度如同法律,一旦制定形成,它就有權(quán)威性和嚴(yán)肅性,在制度面前人人平等,不允許有任何特殊人員存在,所有人必須無條件遵守。因此本質(zhì)上,執(zhí)政黨建設(shè)的制度化,解決的是人治還是法治的問題。

第四,從黨的建設(shè)現(xiàn)實(shí)來看。政黨制度化是衡量政黨成熟與否以及政黨自身治理能力與執(zhí)政能力強(qiáng)弱的重要標(biāo)尺,但政黨制度化的體制存在隨著時(shí)間的推移逐漸趨于非制度化的傾向,所以執(zhí)政的時(shí)間越長(zhǎng),越要加強(qiáng)黨的制度建設(shè)。改革開放之初鄧小平講過:“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中,還存在不少的弊端,妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會(huì)主義優(yōu)越性的發(fā)揮?！盵1]327要改變黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度存在的官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中的現(xiàn)象、家長(zhǎng)制現(xiàn)象,就要“制定一系列的法律、法令和條例,使民主制度化、法律化”[1]359。黨執(zhí)政以后最大的危險(xiǎn)是脫離人民群眾,而脫離群眾的最集中表現(xiàn)就是腐敗現(xiàn)象的屢禁不止。開展廉政建設(shè)“還是要靠法制,搞法制靠得住些”[4]。江澤民同志也強(qiáng)調(diào):“從嚴(yán)治黨,關(guān)鍵在于建立起一整套便利、管用、有約束力的機(jī)制,使黨的各級(jí)組織對(duì)黨員、干部實(shí)行有效的管理和監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾、解決問題,使黨的肌體始終保持健康?！盵5]黨的十六屆三中全會(huì)更加明確指出,依靠制度懲治和預(yù)防腐敗,是做好反腐倡廉工作的根本途徑。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中也提出了“更加注重治本,更加注重預(yù)防,更加注重制度建設(shè),拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”的要求。

二、提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的總體思路

以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè),并不是說制度越多,黨的建設(shè)就越有保障,黨的建設(shè)越科學(xué),而是要求制度要科學(xué)管用,能行得通做得到管得住。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平,關(guān)鍵是制度要在科學(xué)規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)與貫徹執(zhí)行上取得實(shí)質(zhì)性的成效。

1.堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)

我們黨在國家和社會(huì)的各級(jí)組織中的核心地位,就決定黨的制度好壞直接影響到國家的法制建設(shè)。黨規(guī)黨法是否健全,是否得到遵守和執(zhí)行,對(duì)于國法的遵守和執(zhí)行有著決定性的影響。很難設(shè)想,執(zhí)政黨自身不加強(qiáng)制度建設(shè),會(huì)使社會(huì)主義法制健全起來;執(zhí)政黨內(nèi)民主生活不健全,會(huì)有社會(huì)主義民主政治的健全和發(fā)展;執(zhí)政黨及其成員凌駕于憲法和法律之上,會(huì)確保社會(huì)主義法制的權(quán)威性。這就說明,黨的制度不能只是與外界隔絕的封閉的制度,而必須具有合理、有效地處理黨政關(guān)系、黨企關(guān)系、黨群關(guān)系等等的制度,黨的制度必須與國家法律相協(xié)調(diào)。

第一,要嚴(yán)格做到黨內(nèi)法規(guī)不能違背國家法律。這一點(diǎn)是有充分法律依據(jù)的,也是黨內(nèi)明文規(guī)定的。憲法明確規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”十七大通過的黨章也規(guī)定:“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”,同時(shí)還規(guī)定“嚴(yán)重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍”。這就表明,黨內(nèi)的任何組織、任何黨員、任何法規(guī)與任何活動(dòng)都不能違背國家法律。加強(qiáng)黨的制度建設(shè),必須維護(hù)國家法律的威嚴(yán)性,黨內(nèi)制度只能在遵守國家法律前提下來規(guī)范黨組織和黨員的行為,黨的制度既不能限制和剝奪國家憲法和法律賦予公民的權(quán)利和自由,也不能變通和豁免憲法和法律規(guī)定的公民義務(wù)和責(zé)任。在黨內(nèi)立法和國家立法的權(quán)限上,也是界限分明的,用中國的俗話講叫做“橋歸橋、路歸路”,因此在理論上根本不存在到底是黨大還是法大的問題。

第二,要善于把黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律。我們黨是執(zhí)政黨,黨內(nèi)制度建設(shè)不完全是黨內(nèi)的事,它還跟國家法律制度有必然的關(guān)聯(lián)性。“沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障?！盵1]147有些黨內(nèi)法規(guī)需要轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī),才有約束力和強(qiáng)制力。例如早在 1995年,黨內(nèi)就頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣 (處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》,但是一直以來執(zhí)行效果很不好,其中一個(gè)原因就在于這是一個(gè)黨內(nèi)法規(guī),缺乏與國家法律同等的權(quán)威性、適用性和強(qiáng)制力。作為國家各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,執(zhí)政黨要科學(xué)分析黨的政策措施,加強(qiáng)黨與國家立法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào),善于將那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的、比較成熟的、應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳傻狞h內(nèi)法規(guī)上升為國家法律,以便綜合提高我們黨依法治黨、依法執(zhí)政和依法治國的能力。

2.堅(jiān)持黨內(nèi)制度之間相銜接

黨的制度是一個(gè)由若干具體制度因素組合而成的整體系統(tǒng),它涉及黨的建設(shè)每一個(gè)層面、每一個(gè)環(huán)節(jié)。要提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平,就不能孤立地來看待每項(xiàng)制度,而是要把每項(xiàng)制度放在整個(gè)制度體系中去規(guī)劃與把握,堅(jiān)持黨內(nèi)制度之間的配套銜接。

一是實(shí)體性制度與程序性制度的配套。實(shí)體性制度是關(guān)于職責(zé)權(quán)限、義務(wù)等方面的規(guī)定,程序性制度是保障實(shí)體性制度的內(nèi)容如何實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)范,二者缺一不可。對(duì)程序性制度的重視是一個(gè)政黨現(xiàn)代化與政黨自身建設(shè)科學(xué)化的重要標(biāo)志。我們一貫重視主體性制度建設(shè),而程序性制度相對(duì)來說就重視不夠,從而嚴(yán)重影響了黨內(nèi)實(shí)體性制度效能的發(fā)揮。例如改革開放以來,隨著黨內(nèi)腐敗的猖獗蔓延,我們黨就制定了一系列相關(guān)的反腐倡廉的法規(guī)制度,但執(zhí)行效果并不好,一個(gè)很重要的原因就是很多黨規(guī)制度只有原則性的規(guī)定,而缺乏怎么具體執(zhí)行的程序性制度,或者說黨內(nèi)有些程序性制度還不夠科學(xué),根本管不住實(shí)體性的權(quán)力者濫用權(quán)力。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平,必須強(qiáng)化程序性制度建設(shè),堅(jiān)持實(shí)體性與程序性的高度統(tǒng)一。強(qiáng)化程序性制度建設(shè)關(guān)鍵就是要側(cè)重于過程、順序、途徑的限定,在制度的操作執(zhí)行上精心設(shè)計(jì),使每個(gè)環(huán)節(jié)都有據(jù)可依。

二是黨內(nèi)單項(xiàng)制度內(nèi)部的銜接。有機(jī)銜接是制度的力量所在,只有各項(xiàng)制度內(nèi)部銜接相互協(xié)調(diào),單項(xiàng)制度才能科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮作用。要全面了解黨的制度要素之間的內(nèi)在聯(lián)系,重點(diǎn)把握各種制度要素功能之間的互生互濟(jì)、制約互動(dòng)的關(guān)系。在單項(xiàng)制度內(nèi)部銜接上,要保證各具體制度之間在時(shí)空與內(nèi)容上的協(xié)調(diào),在新老制度交替時(shí)要搞好內(nèi)容、范圍與效力上的銜接。鑒于制度的規(guī)劃與設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)性,可以設(shè)立黨內(nèi)制度建設(shè)規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),由有一定法律素養(yǎng)和實(shí)際黨務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人員組成。他們熟悉和了解黨內(nèi)制度的現(xiàn)狀,但不必賦予他們?nèi)魏翁貦?quán),只是要求他們以高于所有實(shí)權(quán)部門之上的視野從黨和國家的全局來看問題,專門負(fù)責(zé)制定黨內(nèi)制度建設(shè)規(guī)劃,參與和協(xié)調(diào)黨內(nèi)各部門制度的制定過程和內(nèi)容,提出整改意見和建議。同時(shí)要建立健全黨內(nèi)各制度間的矛盾解決機(jī)制,以促進(jìn)黨的制度的自我完善和發(fā)展。

三是基本制度與具體制度、基本的法規(guī)制度與具體實(shí)施細(xì)則的協(xié)調(diào)。基本制度與具體制度、基本的法規(guī)制度與具體實(shí)施細(xì)則相比,往往前者規(guī)定是什么,后者具體規(guī)定怎么辦。要保證他們之間的協(xié)調(diào),就是要明確黨內(nèi)制度之間系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性的操作原則,能夠?qū)Πl(fā)生矛盾和沖突的各項(xiàng)制度進(jìn)行利弊分析和評(píng)判,并朝著利大于弊的方向去協(xié)調(diào)和取舍,使得黨內(nèi)制度在未執(zhí)行之前發(fā)出的信號(hào)方向保持高度一致,即使在執(zhí)行中發(fā)生沖突也有明確的協(xié)調(diào)原則和依據(jù),從而達(dá)到基本制度與具體制度、基本法規(guī)與具體實(shí)施細(xì)則高度銜接、互為補(bǔ)充、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的效果。簡(jiǎn)而言之,只有“使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣,真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”,才能“保證制定的各項(xiàng)法規(guī)制度行得通、做得

到”[7]。

3.堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)相統(tǒng)一

黨的制度建設(shè)不可能一蹴而就,必須有計(jì)劃有步驟、審慎穩(wěn)妥。這是因?yàn)?一方面,現(xiàn)實(shí)生活中的有些問題,例如反腐敗,不抓緊建立起有效的懲治和預(yù)防腐敗的制度體系,就很難遏制住腐敗蔓延的勢(shì)頭。我們必須增強(qiáng)緊迫感,把黨的制度建設(shè)抓緊抓好。另一方面,我們正處在一個(gè)社會(huì)大變革的時(shí)期,深刻的變革必然影響到黨的制度建設(shè)。對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí),我們有一個(gè)從不深刻到深刻,從不熟悉到熟悉的過程。同時(shí),要使我們這樣一個(gè)擁有7 700多萬黨員的大黨的生活完全規(guī)范,非常條理化和制度化,在短時(shí)期內(nèi)也是不可能做到的。這就決定了黨的制度建設(shè)不是在短時(shí)期內(nèi)就能完結(jié)的。加強(qiáng)黨的制度建設(shè),改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度,實(shí)現(xiàn)黨和國家政治生活的民主化,是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨的任務(wù)。鄧小平就如何搞好黨的制度建設(shè)指出:“有些問題,中央在原則上決定以后,還要經(jīng)過試點(diǎn),取得經(jīng)驗(yàn),集中集體智慧,成熟一個(gè),解決一個(gè),由中央分別作出正式?jīng)Q定,并制定周密的、切實(shí)可行的,能夠在較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)揮作用的制度和條例,有步驟地實(shí)施?！盵1]341“改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的方針必須堅(jiān)持,但是,方法要細(xì)密,步驟要穩(wěn)妥?！盵1]359

這就表明在黨的制度建設(shè)中,我們既不能只看到制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性,而忽視它的緊迫性,從而放松工作節(jié)奏,使應(yīng)該建的制度建不起來,應(yīng)該遵守的制度得不到遵守,也不能只考慮制度建設(shè)中緊迫的方面,而忽視它的長(zhǎng)遠(yuǎn)性,從而缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃的思想準(zhǔn)備,試圖“畢其功于一役”,草率從事,不考慮制度建設(shè)中的后續(xù)措施和配套措施,致使制度出臺(tái)后不能長(zhǎng)遠(yuǎn)見效,而必須把現(xiàn)實(shí)性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性、緊迫性與持久性有機(jī)統(tǒng)一起來。任何制度的好壞不應(yīng)根據(jù)設(shè)計(jì)制度的目的來判斷,而應(yīng)由制度執(zhí)行的實(shí)踐來檢驗(yàn),堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)一,就是立足于當(dāng)前的黨情、國情和世情,增強(qiáng)制度的現(xiàn)實(shí)可行性與操作性,又要加強(qiáng)制度建設(shè)的理論研究與探索,系統(tǒng)總結(jié)以往制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行全面的梳理、評(píng)估與整合,該保留的保留,該完善的完善,該增加的增加,該廢除的廢除。要鼓勵(lì)各級(jí)黨組織大膽探索,科學(xué)謀劃,善于把實(shí)踐的新經(jīng)驗(yàn)、好做法上升為制度。對(duì)一些涉及面廣、難度大的制度,要先試點(diǎn),取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣,避免草率與隨意性,增加預(yù)見性、嚴(yán)密性與科學(xué)性,做到理論與實(shí)踐、繼承與創(chuàng)新相結(jié)合。

4.堅(jiān)持把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來

黨的建設(shè)是一個(gè)全面的系統(tǒng)工程,任何一個(gè)方面都不可偏廢,黨的制度建設(shè)是其中的重要組成部分。制度建設(shè)是其他方面建設(shè)的依托和保證,而其他方面的建設(shè)是制度建設(shè)的前提和靈魂。離開黨的思想、組織、政治、作風(fēng)、先進(jìn)性與執(zhí)政能力等建設(shè),黨的制度也成了一個(gè)空架子,失去了方向和精神指導(dǎo),將變得沒有任何實(shí)際意義。因此,必須把黨的制度建設(shè)同黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、先進(jìn)性建設(shè)與執(zhí)政能力建設(shè)等結(jié)合起來,統(tǒng)一于“一條主線、五項(xiàng)建設(shè)”的黨的建設(shè)的總體格局。這是我們黨成立以來特別是改革開放以來加強(qiáng)黨的制度建設(shè)最重要最根本的一條經(jīng)驗(yàn)。拿制度建設(shè)與思想教育來說,鄧小平就認(rèn)為制度約束和思想教育是相輔相成的。離開了廣大黨員高度的覺悟和高度的自覺性,黨的制度建設(shè)就失去了基礎(chǔ),就談不上建立健全黨的制度。與此相適應(yīng),思想建設(shè)的鞏固和深入,也有賴于黨的制度建設(shè)來保證。比如為了保障思想建設(shè)經(jīng)常、持久并取得預(yù)期效果,我們就要建立健全各種學(xué)習(xí)制度。再如,建立高素質(zhì)的黨員干部隊(duì)伍是黨的組織建設(shè)的重中之重,為此,我們就要建立一系列的相關(guān)干部人事制度,通過規(guī)范民主推薦、考察、醞釀提名,推進(jìn)干部選拔工作的科學(xué)化、民主化和制度化。又如要提高黨的執(zhí)政能力,就需要通過建立健全黨委議事決策制度、社情民意反映制度、與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)公示制度和社會(huì)聽證制度、專家咨詢制度、決策論證制和責(zé)任制等,推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。

我們要認(rèn)識(shí)到,制度本身不是目的,而是手段,是為了規(guī)范黨內(nèi)政治生活,是為黨的組織、作風(fēng)、思想建設(shè)提供規(guī)范有序的機(jī)制和體制。黨的建設(shè)具體包括思想、干部隊(duì)伍、執(zhí)政能力、反腐倡廉等各個(gè)方面,是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體,相應(yīng)地黨的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該涵蓋理論學(xué)習(xí)、發(fā)展黨內(nèi)民主、干部隊(duì)伍建設(shè)、基層組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等各個(gè)方面,覆蓋黨的制度建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。并且力求做到,黨的各項(xiàng)建設(shè)前進(jìn)一步,制度就能具體跟進(jìn)一步。同時(shí)制度的貫徹執(zhí)行也需要通過加強(qiáng)黨的思想、組織、作風(fēng)及其他建設(shè),增強(qiáng)全黨貫徹黨內(nèi)制度的自覺性和堅(jiān)定性,增加制度的執(zhí)行力?？梢哉f,脫離了其他建設(shè),制度建設(shè)就成了空中樓閣,因此,我們要把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來,從整體上共同推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。

5.堅(jiān)持制定與執(zhí)行并重

對(duì)黨的制度建設(shè)而言,制定制度是基礎(chǔ),執(zhí)行制度是關(guān)鍵。再好再科學(xué)的制度,如果得不到執(zhí)行,就形同一紙空文。十一屆三中全會(huì)以來,我們黨所建立完善的黨內(nèi)制度無論與以往戰(zhàn)爭(zhēng)年代或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期比,還是與其他國外政黨相比,數(shù)量不可謂不多,但黨內(nèi)制度建設(shè)過程中,重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重,一些制度“寫在紙上,貼在墻上,就是落實(shí)不到行動(dòng)上”,造成很多制度一直未得到貫徹落實(shí)而流于形式,形成“制度空轉(zhuǎn)”、“制度浪費(fèi)”、“制度形式主義”現(xiàn)象,以至有人認(rèn)為,當(dāng)前黨內(nèi)不是制度太少,而是制度太多,只要每個(gè)黨員都能遵守和貫徹黨章就足夠了,其他的制度就沒必要了,制度越多越不管用。這種認(rèn)識(shí)固然片面,但是如何做到制定與執(zhí)行并重,確是提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平必須著力解決的問題。

首先,要抓好制度的制定環(huán)節(jié),提高制度的科學(xué)性?？茖W(xué)性是制度的生命力,每一項(xiàng)制度的出臺(tái),必須考慮其是否符合客觀實(shí)際和黨的組織機(jī)構(gòu)、黨的活動(dòng)和黨的肌體的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。一是增強(qiáng)量化指標(biāo),減少模糊性與概念化表述,減少制度的漏洞和空隙,特別是要區(qū)分和規(guī)范制度執(zhí)行的前置條件,改變目前存在的諸多籠統(tǒng)模糊的提法;二是明確和規(guī)范黨內(nèi)制度主體之間的責(zé)任邊界,明確違反規(guī)定的處理措施,使違反制度的責(zé)任后果具體化,避免因職責(zé)不清晰而導(dǎo)致的執(zhí)行制度的自由裁量權(quán)過大。三是制度設(shè)計(jì)要從黨的發(fā)展、黨的事業(yè)和客觀實(shí)際出發(fā),不能從個(gè)人、某些部門的利益出發(fā)來思考問題,避免制度的片面性。通過增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)密性科學(xué)性,使黨內(nèi)制度能夠做到內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全,為制度的貫徹執(zhí)行奠定可操作性的基礎(chǔ)。

其次,要抓好制度的執(zhí)行環(huán)節(jié),確保制度的威嚴(yán)性。制度的貫徹落實(shí),不但要求制度科學(xué),還要有科學(xué)的貫徹制度的程序、途徑和方法。就目前制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)而言,為了使黨的制度真正發(fā)揮作用,就必須著力解決對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督與懲戒這個(gè)薄弱環(huán)節(jié):一是加強(qiáng)制度自身保障性條文的建立健全工作。制定一項(xiàng)制度,不僅要規(guī)定應(yīng)該怎樣做,還要規(guī)定不執(zhí)行或違反了怎么辦,把制定、執(zhí)行與監(jiān)督部門的職能明確起來,做到環(huán)環(huán)相扣,減少與防止有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。二是制定嚴(yán)密的實(shí)施保障性措施。特別是一些原則性、指導(dǎo)性的基本制度公布后,權(quán)力機(jī)關(guān)要公布檢查、監(jiān)督辦法和獎(jiǎng)懲措施,執(zhí)行機(jī)關(guān)要拿出貫徹實(shí)施的細(xì)則。三是要建立健全自上而下和自下而上的監(jiān)督制度體系,通過上下級(jí)的相互監(jiān)督保證制度的真正的貫徹執(zhí)行。四是除了強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)教育和領(lǐng)導(dǎo)帶頭外,對(duì)違背和破壞黨的制度的行為必須予以堅(jiān)決查處,做到執(zhí)紀(jì)必嚴(yán),違紀(jì)必究。

三、提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的方向和重點(diǎn)

按照提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的原則和思路,緊緊圍繞新形勢(shì)下黨的建設(shè)的重大任務(wù),黨的制度建設(shè)的方向和重點(diǎn),主要包括以下五個(gè)方面:

1.圍繞建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨,完善黨的學(xué)習(xí)制度

要按照科學(xué)理論武裝、具有世界眼光、善于把握規(guī)律、富有創(chuàng)新精神的總體要求,建立健全黨內(nèi)學(xué)習(xí)制度:第一,建立健全學(xué)習(xí)動(dòng)力激發(fā)制度。要建立學(xué)習(xí)目標(biāo)管理制度,形成強(qiáng)大的學(xué)習(xí)動(dòng)力,激勵(lì)黨員為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而努力學(xué)習(xí)、努力奮斗,從而不斷提高學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力。要建立學(xué)習(xí)激勵(lì)機(jī)制,把學(xué)習(xí)能力作為考察干部、發(fā)現(xiàn)干部和評(píng)價(jià)干部的重要依據(jù),與干部的晉升、福利和待遇等方面利益掛鉤,把學(xué)習(xí)與考核、學(xué)習(xí)與使用、學(xué)習(xí)與晉升緊密結(jié)合起來。第二,建立完善的學(xué)習(xí)組織管理制度。要建立領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任制,確定各級(jí)黨組織“一把手”是建設(shè)學(xué)習(xí)型黨組織“第一責(zé)任人”,形成一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)帶一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。建立健全包括黨委中心組學(xué)習(xí)制度、黨組織集體研討制度、學(xué)習(xí)聯(lián)絡(luò)員制度、黨課制度、黨員干部在職學(xué)習(xí)制度、學(xué)習(xí)考勤制度、學(xué)習(xí)檔案制度、巡學(xué)通報(bào)制度、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)交流制度、學(xué)習(xí)反饋制度、督促檢查制度等規(guī)章制度,推動(dòng)學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化。第三,建立科學(xué)有效的學(xué)習(xí)考核評(píng)估制度。建立動(dòng)態(tài)考核制度,確保學(xué)習(xí)考核方向明確、目標(biāo)合理、內(nèi)容清晰、效果突出。完善學(xué)習(xí)的監(jiān)督檢查制度,對(duì)學(xué)習(xí)時(shí)間、學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)方式、學(xué)習(xí)效果等提出具體要求,并做到及時(shí)督查通報(bào)情況,研究解決存在的問題,健全黨內(nèi)述學(xué)、評(píng)學(xué)、考學(xué)、督學(xué)制度。

2.圍繞保障黨員的民主權(quán)利,完善黨內(nèi)民主制度

只有建立健全以保障黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利為核心的黨內(nèi)民主制度,確立和尊重黨員主體地位,才能增強(qiáng)黨的生機(jī)與活力。一是著眼于保障黨員的知情權(quán),推進(jìn)黨務(wù)公開制度。要把黨務(wù)公開與政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村 (居)務(wù)公開和公共事業(yè)單位辦事公開等有機(jī)結(jié)合,不斷完善公開制度,切實(shí)保障黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)。二是著眼于擴(kuò)大黨員的參與權(quán),創(chuàng)新黨員有效參與黨內(nèi)事務(wù)的民主制度。要從擴(kuò)大參與人員、參與內(nèi)容、參與方式上拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道,建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢和民主議事制度,擴(kuò)大基層黨員的政治參與,保障黨員有效行使表決權(quán)來實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化。三是著眼于落實(shí)黨員的選舉權(quán),健全黨內(nèi)選舉制度。要改革和完善黨內(nèi)選舉制度,完善黨內(nèi)選舉的提名程序,擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例,擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,真正落實(shí)黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。四是著眼于維護(hù)黨員的監(jiān)督權(quán),強(qiáng)化黨內(nèi)民主監(jiān)督制度。要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督條例,建立健全黨內(nèi)批評(píng)制度、民主評(píng)議黨員制度、黨內(nèi)舉報(bào)制度、巡視制度、公示制度、黨內(nèi)彈劾罷免或撤換制度,進(jìn)一步完善建立領(lǐng)導(dǎo)干部與普通黨員定期協(xié)商對(duì)話制度、視察制度、聯(lián)系黨員制度和特邀監(jiān)督員制度,確保黨員在更大范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。

3.圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,完善黨的作風(fēng)制度

保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系是黨的作風(fēng)建設(shè)的核心,而作風(fēng)建設(shè)需要制度來加以推進(jìn)和保障。要?jiǎng)?chuàng)新聯(lián)系群眾的制度。充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和黨員在服務(wù)群眾中的帶頭、推動(dòng)、督促、保證作用,大力探索符合時(shí)代特點(diǎn)的聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾的方式方法。要改進(jìn)文風(fēng)會(huì)風(fēng)制度。會(huì)風(fēng)文風(fēng)不正降低了黨的威信,影響了黨的形象,更脫離和疏遠(yuǎn)了群眾,要在黨內(nèi)減少會(huì)議、精簡(jiǎn)文件,講話要提倡短、實(shí)、新,反對(duì)假、長(zhǎng)、空,提倡講管用的話,講人民群眾愿意聽的話。要改進(jìn)新聞報(bào)道制度。黨報(bào)黨刊要增加反映民計(jì)民生的版面和篇幅,電視傳媒要改進(jìn)對(duì)會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)同志活動(dòng)新聞報(bào)道,增強(qiáng)為基層、為群眾服務(wù)的意識(shí)和能力。要健全民主生活會(huì)制度和黨性分析制度。堅(jiān)持把黨性分析作為民主生活會(huì)的主要內(nèi)容,提高民主生活會(huì)質(zhì)量,堅(jiān)持用科學(xué)的體制機(jī)制來強(qiáng)化廣大黨員干部的黨性修養(yǎng),為弘揚(yáng)黨的優(yōu)良作風(fēng)提供堅(jiān)強(qiáng)的黨性保障。要倡導(dǎo)調(diào)查研究制度?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”,開展調(diào)查研究不僅是我們黨重要的工作方法,更是我們黨密切聯(lián)系群眾、理論聯(lián)系實(shí)際,防止官僚主義、命令主義和形式主義的有效舉措,引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭深入基層,深入群眾,深入實(shí)踐,在服務(wù)群眾中改進(jìn)作風(fēng)。

4.圍繞建設(shè)一支高素質(zhì)干部隊(duì)伍,完善干部人事制度

建設(shè)一支高素質(zhì)干部隊(duì)伍,為執(zhí)政興國提供堅(jiān)實(shí)的人才保障,是提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的核心所在。健全干部選拔提名制度,改進(jìn)民主推薦、民主測(cè)評(píng)工作,擴(kuò)大參加推薦人員范圍,特別是注重群眾的認(rèn)可度,推進(jìn)提名方式的多樣化,擴(kuò)大提名環(huán)節(jié)的民主,建立主體清晰、程序科學(xué)、責(zé)任明確的干部選拔任用提名制度。健全干部選拔與競(jìng)爭(zhēng)上崗制度,改進(jìn)公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗的程序和辦法,推行差額推薦、差額考察和差額醞釀,積極探索解決干部能上不能下的辦法和措施。完善干部教育的機(jī)制體制,按照培養(yǎng)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的要求,增強(qiáng)干部教育的針對(duì)性與實(shí)效性,推進(jìn)干部教育培訓(xùn)工作的制度化和規(guī)范化。健全干部考核評(píng)價(jià)制度,擴(kuò)大考核面,充實(shí)考核內(nèi)容,全面考核干部的德、能、勤、績(jī),堅(jiān)持把科學(xué)結(jié)果作為使用、培養(yǎng)和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù),明確不稱職、不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整辦法,加大治庸治懶的力度。健全年輕干部培養(yǎng)選拔制度,更新用人觀念,拓寬用人渠道,不拘一格選人才,有計(jì)劃有步驟地選拔年輕后備干部去基層、去條件艱苦與矛盾復(fù)雜的地區(qū)和崗位歷練成長(zhǎng),為后備干部增長(zhǎng)閱歷、豐富經(jīng)驗(yàn)、提高素質(zhì)、脫穎而出創(chuàng)造條件。健全干部的管理機(jī)制,加強(qiáng)干部隊(duì)伍宏觀管理,深化干部分類管理改革,完善公務(wù)員制度,推進(jìn)企事業(yè)單位人事制度改革,完善干部交流、干部辭職、職務(wù)任期和任職回避制度,健全干部退出機(jī)制,落實(shí)干部職務(wù)與職級(jí)并行制度等。

5.圍繞夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ),完善黨的基層組織制度

堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局、拓寬領(lǐng)域、強(qiáng)化功能,以制度創(chuàng)新進(jìn)一步擴(kuò)大基層組織的覆蓋面,增強(qiáng)生機(jī)與活力,夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)。一是建立健全教育、管理和服務(wù)黨員的長(zhǎng)效機(jī)制,激發(fā)黨員增強(qiáng)光榮感和責(zé)任感,保持先進(jìn)性的內(nèi)在動(dòng)力。二是盡快完善黨內(nèi)激勵(lì)、關(guān)懷、幫扶機(jī)制,從思想上、生活上與工作上關(guān)心黨員,加強(qiáng)對(duì)老黨員、生活困難黨員的關(guān)懷和幫助。三是抓實(shí)抓好基層黨員培訓(xùn)制度,綜合運(yùn)用異地培養(yǎng)、委托培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)和遠(yuǎn)程教育、工學(xué)結(jié)合等方式,切實(shí)拓寬普通黨員受教育渠道。四是搞好基層黨組織帶頭人培養(yǎng)選拔制度,拓寬基層組織干部的來源,擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,選好配強(qiáng)農(nóng)村、街道社區(qū)、兩新組織等基層黨組織的負(fù)責(zé)人。五是探索建立黨員在居住地發(fā)揮作用的機(jī)制,充分發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用。六是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局,整合城鄉(xiāng)黨建資源,通過組織推動(dòng)、市場(chǎng)配置的方式,實(shí)行組織聯(lián)建,跨區(qū)域組建城鄉(xiāng)黨組織,健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動(dòng)黨員教育管理服務(wù)工作制度。

[1]鄧小平文選:第 2卷 [M].北京:人民出版社 1994.

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A

1008-8520(2011)01-0052-06

2010-11-24

謝忠平 (1976-),男,江西九江人,黨建研究所副教授,博士。

[責(zé)任編輯:趙延民 ]