趙炎 李琦

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150028)

政府行政成本是指在政府行政過程中由政府及其工作人員的行為所產(chǎn)生的各種相關(guān)費(fèi)用，以及由政府行政行為所引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時(shí)間內(nèi)可能產(chǎn)生的間接性的資源消耗。自20世紀(jì)80年代以來，政府行政成本居高不下的狀況日益引起世界各國的普遍重視，建立高效、低成本運(yùn)行的政府是當(dāng)今時(shí)代的訴求，也是我國節(jié)約型社會建設(shè)和新時(shí)期政府行政管理體制改革的主要目標(biāo)之一。有效降低和控制政府行政成本不僅是提升政府績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且對于廉價(jià)政府的建設(shè)具有重要作用。

一、我國政府行政成本居高不下

(一)預(yù)算內(nèi)行政成本增長迅速

近年來，我國政府行政成本無論是絕對數(shù)量還是相對比例，均呈現(xiàn)出基數(shù)大、增長快的發(fā)展勢頭。從縱向看，我國的行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比重由“一五”期間的12.75％上升到“十五”期間的17.7％;政府財(cái)政收入從1980年的1159.93億元上升到2009年的64877.34億元，而同期的政府行政管理支出則從75.53億元飆升至8514.24億元，增幅高達(dá)112倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)政收入的增長速度。從橫向看，我國政府的行政管理費(fèi)用也高于世界上其他國家的同期水平，以行政管理費(fèi)用占本國政府財(cái)政支出比例為參照標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家的比例平均約為9.5％，其中德國為6.9％;欠發(fā)達(dá)國家的比例平均為14.9％。而我國在2006年的比重為18.73％，這個(gè)比例高出世界平均水平也高出同類國家的平均水平。

(二)巨大預(yù)算外行政成本的存在

我國政府的行政成本支出由預(yù)算內(nèi)成本、預(yù)算外成本和制度外成本三部分構(gòu)成，對于預(yù)算內(nèi)行政成本的統(tǒng)計(jì)和控制相對容易，由于預(yù)算外行政成本是事業(yè)單位可以自行安排和使用的，并且這部分資金不屬于政府預(yù)算的組成部分，因此很難接受社會監(jiān)督而且這部分資金的規(guī)模也相當(dāng)龐大。有關(guān)專家指出我國政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的數(shù)額相當(dāng)，而大量制度外資金的存在也為有效控制行政成本增加了難度，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示我國政府制度外資金占預(yù)算內(nèi)行政成本的比例為20％～200％，目前政府對這部分資金使用的約束力相對薄弱。因此相對于我國目前經(jīng)濟(jì)增長水平與財(cái)政承受力而言，近年來我國政府的行政成本呈現(xiàn)出規(guī)模過大和增長過快的態(tài)勢，給我國政府造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二、我國政府行政成本高居不下的原因

(一)觀念性原因

一方面表現(xiàn)為政府部門中的工作人員缺乏行政成本觀念。由于政府在提供和獲得資源的過程中具有非排他性和非競爭性的得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，這使得一些政府部門內(nèi)的工作人員缺乏行政成本觀念，在對政府公共資源的使用過程中沒有形成勤儉節(jié)約的習(xí)慣。近年來公眾十分關(guān)注的“三公”消費(fèi)問題就是很好的例證，“三公”消費(fèi)資金數(shù)額的逐年攀升不僅擠占了正常行政管理業(yè)務(wù)支出的比例，也對政府公信力造成了不利影響。另一方面表現(xiàn)為行政價(jià)值觀錯位。體現(xiàn)在個(gè)別部門領(lǐng)導(dǎo)在做出行政決策的時(shí)候首先考慮的是本地區(qū)和本部門的利益，而不是全局長遠(yuǎn)的利益，以最大化本部門利益為追求目標(biāo)，對于上級部門下達(dá)的命令僅從利己方面曲解領(lǐng)會執(zhí)行，這樣不僅增加了平行部門的協(xié)作辦公成本，也加劇上下級部門之間溝通協(xié)調(diào)成本的增長，使得政府部門間的行政業(yè)務(wù)流程運(yùn)行不暢，最終增加了中央政府的行政成本支出。

(二)制度性原因

一是預(yù)算制度不夠健全。各級政府對“三公”消費(fèi)等活動的行政成本預(yù)算在政府預(yù)算中沒有明確體現(xiàn)出來，致使這部分行政行為的預(yù)算透明度不高;有關(guān)預(yù)算的法律和法規(guī)不夠完善，目前僅有預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例等有限的法律來規(guī)范政府預(yù)算編制和執(zhí)行行為，而這些法律法規(guī)的原則比較籠統(tǒng)，沒有明確規(guī)定預(yù)算制定、執(zhí)行與公示的細(xì)則。此外，各級人大對公共預(yù)算監(jiān)督缺乏力度。一方面表現(xiàn)在監(jiān)督實(shí)效不強(qiáng)，在較短的會期里，面對“內(nèi)行看不清，外行看不懂”的粗略預(yù)算，人大代表們很難提出建設(shè)性意見。另一方面表現(xiàn)為監(jiān)督約束力弱化，由于受政府、經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)決策與預(yù)算決策不協(xié)調(diào)、中心工作和重點(diǎn)任務(wù)多等不確定因素影響，預(yù)算執(zhí)行往往缺乏有效的監(jiān)督制約辦法。二是有關(guān)行政成本的責(zé)任制度不完善。對由政府部門及其內(nèi)部人員不當(dāng)行政行為造成部門行政成本浪費(fèi)或損失的問責(zé)力度不夠，事實(shí)證明僅僅依靠健全的法治來約束政府及其工作人員的行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有將造成行政成本浪費(fèi)的責(zé)任明確落實(shí)到部門和人員身上，通過獎懲相結(jié)合的形式才能有助于落實(shí)行政成本責(zé)任制度。

(三)機(jī)制性原因

機(jī)制性原因一方面表現(xiàn)為政府內(nèi)部控制機(jī)制不健全。政府內(nèi)控機(jī)制是政府部門實(shí)現(xiàn)高效有序管理和低成本運(yùn)行的重要保障。國家審計(jì)署的調(diào)查問卷表明，雖然目前中央部委內(nèi)部的財(cái)務(wù)控制和會計(jì)控制機(jī)制設(shè)置比較健全，但對政府部門的行政決策的控制、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部控制監(jiān)督等設(shè)置仍存在提升的空間，并且內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也不強(qiáng)，這些因素的存在嚴(yán)重影響了政府內(nèi)控機(jī)制的效果;另一方面表現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變不到位，迄今為止我國已經(jīng)進(jìn)行了六次大規(guī)模的行政管理體制改革，大部制改革已初見成效，但個(gè)別地方政府仍存在“越位”或“缺位”的現(xiàn)象，由此造成政府職能范圍過寬或過窄，地方政府的短視效應(yīng)不僅帶來行政成本的無效浪費(fèi)，也降低了政府部門的工作效率。

三、降低政府行政成本的對策建議

(一)強(qiáng)化行政成本意識

公職人員作為政府行政決策的直接執(zhí)行者，加強(qiáng)行政成本意識對降低行政成本起到至關(guān)重要的作用。一方面要加強(qiáng)對公職人員的成本意識教育，通過參加培訓(xùn)、研討會等形式逐步增強(qiáng)形成行政成本觀念。加強(qiáng)對溫家寶總理在廉政會議上關(guān)于建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)講話精神的理解，在部門內(nèi)部定期組織領(lǐng)導(dǎo)和工作人員學(xué)習(xí)，對新出現(xiàn)的問題及時(shí)糾正。另一方面要用成本效益觀念改造政府的工作流程，對政府管理流程進(jìn)行再造，精簡冗繁的工作流程，加強(qiáng)相關(guān)行政流程之間的銜接，形成無縫隙的行政管理流程，切實(shí)提高政府部門的工作效率。

(二)完善預(yù)算制度

首先，要設(shè)法將政府部門預(yù)算外和制度外資金統(tǒng)一歸到政府的公共預(yù)算中，形成相對統(tǒng)一的公共預(yù)算，使行政成本支出全部來自公共預(yù)算內(nèi)資金，這樣做可以對政府行政資源的使用形成預(yù)算硬約束，進(jìn)而有效降低制度外和預(yù)算外的行政成本。其次，在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)要做到公共預(yù)算的完整、細(xì)致與公開，以便民眾能夠?qū)φA(yù)算做到及時(shí)準(zhǔn)確的了解和掌握。第三，要完善公共預(yù)算的法律體系。雖然我國已經(jīng)制定了一系列關(guān)于政府預(yù)算編制的法規(guī)，但是這些法規(guī)在當(dāng)今日益追求政府行政成本預(yù)算細(xì)化的社會訴求面前仍顯籠統(tǒng)，因此要出臺針對政府預(yù)算專門的法律法規(guī)，改變預(yù)算編制中具體的不規(guī)范行為。

(三)加強(qiáng)對行政成本的監(jiān)督

建設(shè)高效廉價(jià)政府的關(guān)鍵在于要加大對政府行政成本支出的監(jiān)督力度，落實(shí)行政成本過失的責(zé)任追究等制度，務(wù)求以最低的行政成本獲得最大化的行政效率。強(qiáng)化人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，特別是要加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，發(fā)揮其規(guī)范和監(jiān)督政府收支活動的作用。行政成本運(yùn)行不透明是造成我國政府高行政成本的根源之一，提高政府行政成本透明度，建立社會公眾監(jiān)督機(jī)制，可以有效限制職權(quán)濫用，減少或遏制腐敗，從而降低行政成本。加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)對政府日常行政支出費(fèi)用的管理，提高監(jiān)督部門工作的獨(dú)立性與有效性，并通過制定政府行政成本信息公開方面的法規(guī)促使政府部門公開其行政成本預(yù)算，讓政府的行政成本預(yù)算置于公眾的視野中。

(四)建立政府行政成本的責(zé)任制度

建立并健全行政成本的責(zé)任制，落實(shí)行政成本責(zé)任制度有助于促進(jìn)政府部門對其行為負(fù)責(zé)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低行政成本最終目標(biāo)。完善行政成本責(zé)任制度要具體到行政責(zé)任的確定、履行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，務(wù)必做到細(xì)致與全面。一方面要完善行政首長負(fù)責(zé)制，部門領(lǐng)導(dǎo)要對本部門重大問題的行政決策負(fù)責(zé)，對錯誤決策造成行政成本嚴(yán)重?fù)p失的要追究其責(zé)任;另一方面要健全崗位責(zé)任制，通過健全崗位責(zé)任制劃分部門內(nèi)部的職權(quán)范圍，明確工作人員的職責(zé)和任務(wù)，將行政成本納入對其日常工作的績效考核之中，促進(jìn)公職人員形成行政成本責(zé)任觀念，督促其有序負(fù)責(zé)地履行其工作職責(zé)。

(五)加強(qiáng)政府內(nèi)控制度建設(shè)

首先，要完善政府部門內(nèi)控框架。健全政府部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是完善政府內(nèi)控框架的前提，通過加強(qiáng)部門內(nèi)部的行政倫理和內(nèi)部審計(jì)建設(shè)并開展業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估等措施可以優(yōu)化政府內(nèi)控的實(shí)施環(huán)境。其次，要通過法律制度硬化政府內(nèi)控的責(zé)任約束。堅(jiān)持以人大常委會通過的法律作為政府內(nèi)控基礎(chǔ)，以國務(wù)院制定的法規(guī)作為政府內(nèi)控主體，以政府部門規(guī)章作為內(nèi)控制度的補(bǔ)充。要實(shí)行政府部門內(nèi)部控制測評報(bào)告和公示制度。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對本單位內(nèi)部控制的測評，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向單位主要負(fù)責(zé)人定期報(bào)告的制度;加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)單位內(nèi)部控制測評，實(shí)行審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)單位內(nèi)部控制及內(nèi)部控制測評結(jié)果、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制測評結(jié)果進(jìn)行公示制度，以加強(qiáng)人大、政府、公眾對政府部門內(nèi)部控制的監(jiān)督。第三，要實(shí)行政府內(nèi)部控制的責(zé)任追究制度。以政府預(yù)算執(zhí)行為主線，落實(shí)財(cái)政財(cái)務(wù)收支主要環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制責(zé)任，制定并執(zhí)行內(nèi)部控制責(zé)任追究制度，以加強(qiáng)法律對政府部門內(nèi)部控制的監(jiān)督。

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