黃志剛

（中央財經大學，北京 100081）

我國財政投資評審現行職能定位探討

黃志剛

（中央財經大學，北京 100081）

明確財政投資評審職能定位對于更好地開展這項工作十分重要。當前財政部門開展財政投資評審工作的法律法規(guī)依據，包括全國人大通過的法律、全國性的行政法規(guī)、財政部和地方的規(guī)章制度。本文對財政部和相關典型省份對投資評審職能的定位進行了深入地比較分析，以利財政部門更好地實施財政監(jiān)督。

財政 投資評審 職能定位 財政監(jiān)督

一、當前財政部門開展財政投資評審工作的法律法規(guī)依據

（一）全國人大通過的法律依據

1994年八屆人大通過的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）明確賦予財政部門監(jiān)督本級政府各部門及其所屬各單位預算執(zhí)行情況的職能。

《預算法》第四十七條規(guī)定：各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務院財政部門的規(guī)定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監(jiān)督。

《預算法》第四十九條規(guī)定：各級政府應當加強對預算執(zhí)行的領導，支持政府財政、稅務、海關等預算收入的征收部門依法組織預算收入，支持政府財政部門嚴格管理預算支出。財政、稅務、海關等部門在預算執(zhí)行中，應當加強對預算執(zhí)行的分析；發(fā)現問題時應當及時建議本級政府采取措施予以解決。

《預算法》第七十一條規(guī)定：各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的執(zhí)行；并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況。

《預算法》明確界定了預算管理職權和預算收支范圍，規(guī)定對財政性投資進行分析、檢查、管理和監(jiān)督，是財政部門的重要管理職能，并以法律形式明確了財政部門有履行檢查、監(jiān)督本級政府基本支出預算執(zhí)行的職能，并負責對政府投資項目的使用效益進行重點檢查、分析和監(jiān)督，因此，《預算法》是財政部門開展財政投資評審工作的基本法律依據。

（二）全國性的行政法規(guī)依據

1995年國務院頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）明確了財政部門實施財政監(jiān)管職能的具體要求。其中與財政投資評審工作相關的具體規(guī)定如下：

《實施條例》第三十三條規(guī)定，各級政府的財政部門負責預算執(zhí)行的具體工作，主要任務包括：（1）制定組織預算收入和管理預算支出的制度和辦法；（2）根據年度支出預算和季度用款計劃，合理調度、撥付預算資金，監(jiān)督檢查各部門、各單位管好用好預算資金，節(jié)減開支，提高效率；（3）指導和監(jiān)督各部門、各單位建立健全財務制度和會計核算體系，按照規(guī)定使用預算資金；（4）編報、匯總分期的預算收支執(zhí)行數字，分析預算收支執(zhí)行情況，定期向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況，并提出增收節(jié)支的建議；（5）協(xié)調預算收入征收部門、國庫和其他有關部門的業(yè)務工作。

《實施條例》第三十七條規(guī)定，政府財政部門應當加強對預算撥款的管理，并遵循下列原則：（1）按照預算撥款，即按照批準的年度預算和用款計劃撥款，不得辦理無預算、無用款計劃、超預算、超計劃的撥款，不得擅自改變支出用途；（2）按照規(guī)定的預算級次和程序撥款，即根據用款單位的申請，按照用款單位的預算級次和審定的用款計劃，按期核撥，不得越級辦理預算撥款；（3）按照進度撥款，即根據各用款單位的實際用款進度和國庫庫款情況撥付資金。

《實施條例》第三十八條規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應當加強對預算支出的管理，嚴格執(zhí)行預算和財政制度，不得擅自擴大支出范圍、提高開支標準；嚴格按照預算規(guī)定的支出用途使用資金；建立健全財務制度和會計核算體系，按照標準考核、監(jiān)督，提高資金使用效益。

《實施條例》第三十九條規(guī)定，財政部負責制定與預算執(zhí)行有關的財務會計制度。各部門、各單位應當按照政府財政部門的要求，加強對預算收入和預算支出的管理核算。

《實施條例》第五十條規(guī)定，各級政府應當加強對預算工作的領導，定期聽取財政部門有關預算執(zhí)行情況的匯報，研究解決預算執(zhí)行中出現的問題。

《實施條例》第五十一條規(guī)定，政府財政部門有權對本級各部門及其所屬各單位的預算執(zhí)行進行監(jiān)督檢查，對各部門預算收支的情況和效果進行考核。

《實施條例》第七十六條規(guī)定，各部門及其所屬各單位應當接受本級財政部門有關預算的監(jiān)督檢查；按照本級財政部門的要求，如實提供有關預算資料；執(zhí)行本級財政部門提出的檢查意見。

（三）財政部的規(guī)章制度

2000年國務院批準的財政部“三定”方案明確指出：財政部參與國家投資重大項目的前期研究和項目評估，參與其投資概算的確定和招標工作，負責財政性資金投資項目工程預算審核及管理工作，辦理委托建設和有關機構對中央財政投資項目有關管理業(yè)務工作，參與國家重點項目竣工驗收?！叭ā狈桨纲x予了財政部門參與國家投資重大項目的監(jiān)管職責，它已成為各地財政部門制定財政投資評審工作制度規(guī)章的重要參考依據，而各地的評審工作實踐也充分表明，依據《預算法》和“三定”方案建立的“先評審、后編制”機制，確實有助于實現預算編制的科學化及規(guī)范化。

2001年財政部的《財政投資評審管理暫行規(guī)定》第二條明確指出，財政投資評審是財政職能的重要組成部分，是財政部門對財政性資金投資項目的工程概算、預算和竣工決（結）算進行評估與審查，以及對使用科技三項費、技改貼息、國土資源調查費等財政性資金項目情況進行專項檢查的行為，財政投資評審工作由財政部門委托財政投資評審機構進行。

2002年財政部又陸續(xù)出臺《財政部關于加強和改進政府性基金年度財務決算和中央大中型基建項目竣工財務決算審批的通知》、《關于基本建設投資項目預算評審審減中央財政資金處理試行辦法的通知》、《財政投資評審操作規(guī)程》及《中央預算內基本建設投資和基金項目竣工財務決算審批的通知》等辦法，從根本上確立了在項目竣工財務決算審批環(huán)節(jié)的“先評審，后批復”的機制。

2005年財政部為了確立在一些項目支出預算資金管理中“先評審，后下達預算”的工作機制而先后出臺了《中央預算內固定資產投資補助資金財政財務管理暫行辦法》、《中央預算內固定資產投資貼息資金財政財務管理暫行辦法》。

此外，財政部《關于加強建設項目工程預算、竣工決算審查管理工作的通知》則更明確地界定：對凡有國家財政性資金（包括預算內、外）安排的建設項目，必須經過財政部門審查。

（四）地方性規(guī)章制度

各地方政府及其財政部門結合當地實際，相繼進一步明確了本地財政投資評審機構的職能。

如湖北省財政廳財政投資評審中心結合其實際情況，制定了《湖北省財政投資評審管理規(guī)定》、《湖北省財政投資評審操作規(guī)程》和《湖北省財政投資評審質量控制暫行辦法》等一系列財政投資評審制度辦法，對財政投資評審的范圍、內容、環(huán)節(jié)和操作程序作出了明確規(guī)定，規(guī)范了財政投資評審的組織管理，建立了以“三級復核制”為核心的質量控制體系，嚴格控制評審風險，健全了勞動紀律、財務制度、廉政建設等多項內部管理制度。

浙江省財政廳2002年出臺了《浙江省省級部門項目支出預算管理暫行辦法》，在項目支出預算編制環(huán)節(jié)建立“先評審、后編制”的工作制度，同年出臺《浙江省省級基本建設資金財政直接撥付管理辦法》，在財政基建資金直接撥付環(huán)節(jié)，建立“先評審、后撥款”的工作制度。2004年又出臺了《省級政府采購工作規(guī)程（試行）》，在政府工程采購預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，建立“先評審，后確認招標”工作制度。2005年3月，浙江省財政廳以浙財人教字〔2005〕9號文明確了評審中心的工作職責和任務。

山西省財政廳發(fā)文出臺了《山西省財政投資評審管理暫行規(guī)定》，研究制定了《山西省財政投資評審操作暫行辦法》，同時還制定出評審中心“考核制度”及“評審單位意見反饋制度”等內部管理制度，逐步規(guī)范了財政投資評審工作。

河南省財政廳根據財政部制定頒發(fā)的有關制度法規(guī)，結合河南省實際，先后制定了《河南省財政廳財政投資評審業(yè)務管理暫行辦法》、《河南省財政投資評審操作規(guī)程》、《河南省財政廳投資評審中心主要工作職責及評審業(yè)務廳內運轉程序》等評審業(yè)務管理制度，明確了財政部門與建設單位各自的工作職責及評審業(yè)務的操作規(guī)程，界定了財政部門內部評審業(yè)務的流轉程序，理順了內外部的業(yè)務關系，為評審工作健康、順利開展打下了良好的基礎。

山東省政府及財政廳也先后研究并制定了《山東省財政投資評審中心職責范圍》、《山東省財政投資評審業(yè)務工作規(guī)程》及《山東省財政投資評審管理暫行辦法》等基本制度，規(guī)范了財政投資評審工作。

二、財政部關于投資評審的職能定位

2000年財政部制訂的“三定”方案中，明確規(guī)定財政部投資評審中心的職責是：接受有關司指導，承擔財政性投資項目的概（預）、決算和標底的具體審查工作；研究提出財政專項投資項目的綜合定額和項目評審的收費標準；組織制訂投資評審操作規(guī)程和指標體系，具體實施對財政性基本建設資金使用的監(jiān)督管理，進行建設項目的后評價等。“三定”方案明確財政投資評審是強化財政支出預算管理的重要環(huán)節(jié)，是社會主義公共財政的必然要求。

原財政部副部長朱志剛曾明確指出，“投資評審中心所做的工作，不僅僅是財政職能的延伸，應該說本身就是財政職能的重要組成部分；中心的工作，就是通過對財政投資項目事前、事中、事后的追蹤把關，通過對項目工程概預算的真實反映，使國家資金真正做到有效使用，從而拓展和實現對基本建設支出預算和投資資金的監(jiān)督管理職能”，并強調“投資評審中心的職能就是財政職能的一部分”。同時，財政投資評審中心又不同于一般意義上的財政職能部門，在職能定位上應當充分體現其服務于財政管理的鮮明特色。

（一）以預算評審為突破口，強化財政投資評審的財政管理職能

從強化財政支出預算管理的角度出發(fā)，財政投資評審以預算評審為突破口，可以加大支出預算評審力度，從源頭上把好關，為準確編制安排預算提供依據，進一步提高項目決策的科學性、合理性，實現財政投資效益的最大化，從根本上強化財政職能。尤其是在部門預算編制改革中，財政投資評審可以充分運用專業(yè)技術手段，介入部門預算的編報審核，對于部門預算中涉及的項目支出預算，應充分發(fā)揮財政投資評審的管理職能，嚴格把關，為部門預算的編報審核提供真實可信的依據。在對項目支出預算進行嚴格評審的基礎上建立部門預算，能有效避免預算編制的盲目性，通過財政投資評審的管理職能更充分地發(fā)揮財政預算管理作用。

（二）以全過程監(jiān)督檢查為契機，強化財政投資評審的財政監(jiān)督職能

財政投資評審的財政監(jiān)督職能主要體現在支出預算執(zhí)行階段，因此，財政投資評審可以充分發(fā)揮其日常性、全過程的監(jiān)督管理特點，對財政投資支出進行全過程監(jiān)督管理，以拓展財政監(jiān)督范圍，從而進一步強化財政監(jiān)督職能。具體來說，可以通過對項目建設的日常跟蹤和監(jiān)督檢查，通過對建設資金使用和管理情況的監(jiān)督檢查，通過在項目決算評審階段對項目建設過程中項目變更增減內容的評審，通過項目完成后的評價工作，全面強化財政投資評審的財政監(jiān)督職能。

（三）“有所為、有所不為”，強化財政投資評審職能

財政投資評審工作是專業(yè)技術與財經法規(guī)相結合的具體工作。從這個意義上講，財政投資評審職能主要體現在配合財政中心工作，服務于財政支出預算管理和財政監(jiān)督管理。根據財政部“三定”方案，財政投資評審中心不是行政管理部門，在介入預算支出審核過程中，主要側重于運用專業(yè)技術優(yōu)勢，為財政項目支出預算的編制提供真實可信的依據，而不參與對支出預算的具體審批；在對預算支出執(zhí)行進行監(jiān)督檢查時，主要為財政行政管理部門提供信息，而不參與對具體違規(guī)行為的處理。因此，財政投資評審中心應“有所為、有所不為”，強化職能，更好地服務于財政支出預算管理和財政監(jiān)督管理。

三、各省關于財政投資評審的職能定位比較

各省、直轄市依據財政部“三定”方案和《財政投資評審管理暫行規(guī)定》所確定的財政投資評審職能，結合當地實際情況，以及通過投資評審工作探索取得的成果，形成了各自對于財政投資評審職能定位的認識，根據各地側重點的不同，將其職能定位分為如下幾類：

（一）側重于技術支持職能

四川省財政投資評審中心（四川省國家投資項目評審中心）成立于1999年9月，是省財政廳、省發(fā)改委共同管理的直屬事業(yè)單位。財政投資評審中心增掛國家投資項目評審中心的牌子，實行一套人馬、兩塊牌子，從而實現了兩部門投資評審業(yè)務的整合。這種跨部門管理的創(chuàng)新機構模式，在運行中顯現出強大生命力。業(yè)務整合后，評審中心的職能和工作職責更為集中而明晰，強化了投資評審的職能與作用，成為財政與發(fā)改委兩個部門之間進行有效溝通的技術橋梁。兩個機構的業(yè)務合并為一個機構來做，方便了評審中心掌握項目詳細情況，避免了概算、預算、決算評審脫節(jié)現象，實現了資金評審的完整性，真正實現了項目事前、事中和事后全過程評審，大大提升了評審質量和效果。對項目建設單位而言，由于各階段評審都是和同一個機構打交道，不用再反復提供資料、解釋提問，配合工作變得比以往輕松得多，因此這種評審模式也受到了項目建設單位的歡迎。

近年來，煙臺市財政局在全國率先建立了以部門預算為基礎、投資評審為支撐、政府采購為手段、國庫集中支付為保障的“四位一體”支出管理模式。在該模式中，政府投資評審以提供專業(yè)技術服務為重點，貫穿財政資金管理各個環(huán)節(jié)，真正做到了“評審先行”，形成了獨具煙臺特色的政府投資監(jiān)管機制。圍繞部門預算改革，在項目支出預算編制環(huán)節(jié)實行“先評審，后編制”；圍繞深化政府采購改革，在政府采購環(huán)節(jié)對工程項目實行“先評審，后采購”；圍繞國庫集中支付改革，在資金撥付環(huán)節(jié)實行“先評審，后撥款”。

（二）側重于監(jiān)督職能

浙江省財政廳2005年3月以浙財人教字[2005]9號文明確了審核中心的工作職責和任務。主要有五項（四個負責，一個配合）：一是按照部門預算編制的要求，負責省級部門項目支出預算的審核工作，提出項目支出預算審核意見，配合對項目支出預算執(zhí)行和專項資金使用情況進行追蹤問效；二是負責省級財政基建投資項目國庫直撥支付資金的審核工作，并提出項目資金撥付的審核意見；三是負責對納入政府采購目錄的工程項目的招標文件、招標標底（工程量清單）進行審核，提出項目的審核意見，并配合省采購辦做好政府工程采購的監(jiān)督和管理工作；四是負責辦理財政投資項目工程概預算、竣工決算的審核工作；五是配合財政廳做好財政專項資金核查及效益評價分析工作等。

由于我國投資長期呈現出典型的政府驅動型特點，調控固定資產投資擴張沖動的重要手段是加強對政府投資的監(jiān)管，因此，云南省將開展財政投資評審視為實施監(jiān)管的重要手段，擴大財政投資評審的范圍，通過建立評審制度，逐步改變了“部門、單位點菜，財政買單”的被動局面，利用專業(yè)技術形成了與部門和單位專業(yè)對話、信息對稱的新型財政監(jiān)管模式，特別是通過專業(yè)技術監(jiān)管，對財政資金形成的資產起到了保值增值的作用，強化了財政監(jiān)管的職能，同時，從云南地區(qū)的實際出發(fā)，逐步摸索和實踐出以構建“先評審、后審核，先評審、后撥付，先評審、后招標，先評審、后批復”等為主要內容的財政投資評審機制，為進一步開拓財政投資評審工作打下了堅實的基礎。

（三）側重于管理職能

山東省財政投資評審中心在評審工作中，努力實現服務與監(jiān)督的相互融合，強調評審工作思想上定位于服務，職能上定位于管理，工作上定位于智囊或參謀。

山東省財政投資評審中心的工作職責基本涵蓋了財政資金的所有支出門類（人員經費和公用經費除外）和各業(yè)務處室的業(yè)務。業(yè)務范圍的科學界定，為加強財政投資評審，提高財政資金的使用效益提供了充分的空間。同時，山東省財政投資評審中心通過與業(yè)務處共同調查研究，認為加強部門財務管理也是財政的重要職能。為此，通過財政評審對省廣播電視系統(tǒng)、省招辦、自考辦等一級預算部門近幾年的全部財務收支狀況進行了全面評審。運用計量分析的方法，通過大量的數據分析，找出財務管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)和問題，分析癥結所在，有針對性地提出整改的政策建議，幫助部門建立、完善財務核算和分析指標體系，受到了有關部門的好評，也為下一步財政實施真正全面的部門綜合預算及財務體制改革打下了基礎。

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〔6〕 楊雪芳.國家投資體制改革與項目可行性問題研究探析[J].鄭州大學學報，2005.7.

〔7〕 趙鈺.完善財政投資評審制度的幾點設想[J].經濟研究參考，2003.7.

F812.45

A

1672-9544（2011）06-0059-04

2010-09-09

黃志剛，財政學院博士研究生，研究方向為財稅理論與政策。

【責任編輯 王東偉】