趙心宇

（東北財經(jīng)大學，大連 116025）

我國國債規(guī)模風險控制問題芻議

趙心宇

（東北財經(jīng)大學，大連 116025）

控制國債規(guī)模，防范債務風險，對于經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行意義重大。本文從介紹國債規(guī)模監(jiān)測指標體系出發(fā)，對我國國債規(guī)模風險進行了深入的分析，并得出從財政承債能力來看，我國國債依存度和國債償債率指標都已經(jīng)超過了國際警戒線，財政債務重負不堪忍受，國債風險較大。為此，從控制財政赤字等角度著手，提出了針對性的政策建議。

國債規(guī)模 財政赤字 風險控制

我國自1981年恢復國債發(fā)行以來，國債規(guī)模迅猛增加。2009年為應對后危機時期的經(jīng)濟下滑，拉動經(jīng)濟增長，我國再度實施了積極財政政策，增加了財政赤字與國債的發(fā)行規(guī)模，債務風險指標急劇上升。因此，適度控制國債規(guī)模、防范國債風險，對于保證社會經(jīng)濟的有效運行具有重要意義。

一、國債規(guī)模指標與風險分析

（一）監(jiān)測國債規(guī)模的指標體系

監(jiān)測國債規(guī)模的指標，通常包括國債依存度、國債償債率、國債負擔率和國債借債率。

1.國債依存度。國債依存度是指當年的國債收入與財政支出的比例關系（國債依存度=當年國債發(fā)行額（國際比較時用：財政赤字）/當年財政支出×100%）。這一指標有兩種統(tǒng)計口徑：一是國家財政債務依存度，即某一年度的國債發(fā)行額與當年全國財政支出之比；二是中央財政債務依存度，即某一年度的國債發(fā)行額與當年中央財政支出之比。國際上公認的國家財政債務依存度的警戒線是15%-20%，中央財政債務依存度的警戒線是25%-30%。

2.國債償債率。國債償債率是指當年的國債還本付息額與財政收入的比例關系（國債償債率=當年還本付息額/當年財政收入×100%）。國債收入的有償性決定了國債規(guī)模必然受到國家財政資金狀況的制約，因此，要把國債規(guī)模控制在財政收入適當?shù)姆秶畠?nèi)。從國際經(jīng)驗來看，通常認為全國財政和中央財政國債償債率分別處于8%-10%和7%-15%范圍內(nèi)是安全的。

3.國債負擔率。國債負擔率是指當年國債累計余額與當年GDP的比例關系（國債負擔率=當年國債余額/當年國內(nèi)生產(chǎn)總值×100%）。由于各國經(jīng)濟發(fā)達程度不同，這一個指標的控制線也不盡相同。國債負擔率的國際警戒線一般是以一國的宏觀稅負（財政收入占GDP的比值）作為參照。

4.國債借債率。國債借債率是指政府當年的國債發(fā)行規(guī)模與當年GDP的比例關系（國債借債率=當年國債發(fā)行額/當年國內(nèi)生產(chǎn)總值×100%）。它反映了當年GDP對國債增量的負擔能力。20世紀80年代以來，西方各國的國債借債率大多穩(wěn)定在5%-10%左右。

（二）我國國債規(guī)模風險分析

1.中央財政國債依存度超越國際警戒線。1990年以前，我國中央財政國債依存度維持在較低的水平。1990年以后，有了大幅度的增長；從1995年開始，超出了國際警戒線。2007年加上1.55萬億的特別國債后，這一指標高達79.39%。2009年，為應對金融危機，又較大幅度增加了中央財政赤字與國債發(fā)行規(guī)模，其潛在風險是不言而喻的。中央財政債務依存度偏高，應該引起警覺，不能掉以輕心。

2.中央財政國債償債率超出國際安全線。20世紀80年代，我國中央財政國債償債率基本維持在4%以下；1994年上升到14.36%；2006年高達36.23%，近幾年雖然有所下降，但還是超過了15%的國際安全線。如此高的指標，說明中央財政收入中有很大部分收入用于還本付息支出，這必將影響中央財政用于履行公共職能的范圍，易使中央財政陷入債務危機。雖然從2006年起加強了對國債的管理，實行國債余額限額管理制度，但是，國債規(guī)模依然存在著一定風險。

3.國債負擔率逐年上升。隨著國債規(guī)模的不斷擴大，我國國債負擔率逐年上升。1981年僅為1.0%；2009年已上升到17.67%，增長勢頭迅猛。我國的宏觀稅負為20%左右，2009年我國公共財政收入占GDP的20.4%，若把20%當作我國國債負擔率警戒線的話，我國國債負擔率指標與警戒線已相差無幾。另外，我國舉債歷史不長，自1981年發(fā)行第一批國債至今，將近30年的歷史，如果照目前的規(guī)模勢頭發(fā)展下去，國債負擔率會逐步上升。

4.國債借債率增長較快。我國國債借債率普遍低于西方發(fā)達國家水平。20世紀80年代以來，西方各國的國債借債率大多穩(wěn)定在5%-10%左右。我國的借債率在90年代初保持在2%左右，1997年以來，該指標走勢一路平穩(wěn)盤升，到2009年達到4.78%。雖然與西方國家的國債借債率這一指標相距甚遠，但已呈現(xiàn)出較快的增長態(tài)勢，況且年度國債發(fā)行量的增長速度已超過GDP的增長速度。國債借債率指標不斷攀升。

通過以上分析，我們可以得出這樣一個結論：從財政承債能力來看，我國的國債規(guī)模已經(jīng)相當大，國債依存度和國債償債率指標都已經(jīng)超過了國際警戒線，財政債務重負不堪忍受，國債風險較大；從社會應債能力來看，雖然我國國債負擔率和國債借債率指標與國際警戒線還有一定距離，但是這兩項指標都增長較快，存在潛在的債務風險。1994年—2009年我國國債規(guī)模風險指標充分說明這一點（見表1）。因此，我國有必要采取相關措施，適度控制國債規(guī)模擴張速度，保持國民經(jīng)濟和財政收入的增長速度，防范潛在的財政債務風險。

二、防范國債風險的政策建議

（一）控制財政赤字

2009年，我國采取積極的財政政策，增加9500億元的財政赤字。雖然9500億元的財政赤字風險仍在可控范圍之內(nèi)，但由于受國際金融危機的影響，我國實體經(jīng)濟下行，防控財政赤字風險的任務還相當艱巨。因此，我們應把控制赤字風險納入當前財政發(fā)展規(guī)劃，分步實施，逐步向財政平衡的方向努力。

我國可以借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過增收節(jié)支的方式，削減財政赤字。一方面，通過加強對政府預算外和制度外收入的管理，完善財政收入機制，提高國家財力集中度。另一方面，按照市場經(jīng)濟規(guī)則，重新認識并準確界定財政的職能范圍，壓縮不必要的支出，優(yōu)化支出結構，控制財政支出規(guī)模。

（二）加強國債投資項目績效評估

國債投資資金運行和管理的好壞，直接影響著我國積極財政政策措施實施的效果。項目運行和管理的好壞，又直接影響著國民經(jīng)濟的建設與發(fā)展。因此，加強國債投資項目績效評估，監(jiān)督國債投資，對于促進社會經(jīng)濟的發(fā)展具有重大的實踐意義。

目前，我國對國債投資項目的績效評估基本上還處于探索階段。投資項目的績效評估缺乏系統(tǒng)的理論指導，實踐中具有較大的盲目性、隨意性，缺乏規(guī)范化，因而評估結果難以做到客觀、公正。因此，有必要進一步完善國債投資項目的績效評估體系，準確評價國債投資項目的投入與產(chǎn)出，提高國債投資項目的管理水平，降低國債風險。

（三）防范政府隱性和或有債務顯性化

政府的隱性債務和或有債務在一定條件下可轉化為顯性債務，這將從國債規(guī)模擴大、利率提高、經(jīng)濟增長速度下降等多個角度產(chǎn)生影響，并可能積累成風險。因此，防范政府隱性和或有債務顯性化，對于防范債務潛在風險是非常必要的。

目前，我國存在著大量的政府隱性債務和或有債務，其中金融機構不良資產(chǎn)和社會保障缺口是最大的兩項。對此，一方面，政府應當密切監(jiān)控顯性債務與隱性和或有債務之間的相互影響；另一方面，由于隱性債務和或有債務的產(chǎn)生，主要是政府對經(jīng)濟的不當干預以及制度的不完善造成的，因此，應當通過政策的扶持和制度的規(guī)范來逐步化解政府的隱性和或有債務風險。

（四）優(yōu)化國債資產(chǎn)結構

目前，我國國債期限以3-5年居多，結構單一。10年期以上的國債品種相當稀少，國債期限結構缺乏均衡合理分布。這勢必造成償還期過分集中，增大還本付息壓力，加大國債風險。因此，應當增加長期債券和短期債券的發(fā)行，改變目前單調(diào)的期限結構。在發(fā)行國債時，要考慮國債所形成的償還期限結構，實現(xiàn)國債期限結構的多樣化和均衡化，使國債每年還本付息額與財政收入規(guī)律相符合。另外，還要進一步優(yōu)化國債品種，增加經(jīng)濟建設債券、社會保障債券、可轉換債券、儲蓄債券等品種。

除此之外，我國目前發(fā)行的主要是固定利率的國債，并比同期儲蓄利率高出1-2個百分點。我國應當逐步改變國債利率設計高于同期銀行儲蓄存款利率的做法，實現(xiàn)國債利率市場化，使國債利率能反映市場資金供求關系，有效發(fā)揮利率傳導機制的靈敏度，實現(xiàn)政府調(diào)節(jié)貨幣流通和宏觀經(jīng)濟運行的目標。

（五）完善國債償債基金制度

償債基金就像一個聚少成多的蓄水池，能形成穩(wěn)定的償債來源，而且按照一定的比例從預算收入或發(fā)債收入中提取償債基金，還有利于直接制約國債的發(fā)行規(guī)模，避免達到過高的水平。

為應對金融危機，刺激經(jīng)濟增長，我國2009年國債發(fā)行量高達16280.66億元，約為2008年的2倍，國債余額也調(diào)增為60237.68億元。歐盟國家以及美國、日本陸續(xù)出現(xiàn)的主權債務危機，對中國來說也是一次重要的警示。因此，我國應當進一步完善償債基金制度。償債基金可以參與臨時資金周轉，用于效益好、周轉快、守信用、償還能力強的項目，充分發(fā)揮現(xiàn)有資金的效益。在管理上，償債基金可由各級財政部門統(tǒng)一管理，實行專戶存儲，單獨核算。在使用上，嚴格償債基金的使用和回補程序，保證償債基金的完整和不斷增值。完善國債償債基金制度，不僅可以從制度上保證和穩(wěn)定償債資金的來源，而且還能夠分散和均衡債務負擔，避免因國債償還集中和償債規(guī)模過大而引起國家財政收支的劇烈波動，防范債務風險，避免債務危機。

〔1〕 張海星.公共債務[M].東北財經(jīng)大學出版社，2008.11.

〔2〕 李東衛(wèi).我國國債發(fā)行規(guī)模的影響因素[J].勝利油田黨校學報，2009（7）.

〔3〕 王岢.淺析我國國債規(guī)模發(fā)展現(xiàn)狀[J].理論縱橫，2007（9）.

〔4〕 趙全厚，息鵬.中央與地方政府債務管理的演進及改革取向[J].地方財政研究，2009（12）.

F810.5

A

1672-9544（2011）06-0069-03

2011-05-02

趙心宇，研究生院碩士，研究方向為財政與稅收政策。

【責任編輯 錢蓮琳】